基于風(fēng)險(xiǎn)的多層治理體系*——以歐盟食品安全監(jiān)管為例

劉亞平， 李欣頤

基于風(fēng)險(xiǎn)的多層治理體系*
——以歐盟食品安全監(jiān)管為例

劉亞平， 李欣頤

摘要：伴隨全球化的發(fā)展和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，食品安全問(wèn)題已經(jīng)從單純的科學(xué)問(wèn)題上升為嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題乃至政治問(wèn)題，得到來(lái)自各國(guó)監(jiān)管者的廣泛關(guān)注和重視。歐盟對(duì)于食品安全監(jiān)管具有超國(guó)家的維度，其食品的生產(chǎn)、流通與消費(fèi)跨越多國(guó)邊界,進(jìn)一步加劇了監(jiān)管的復(fù)雜性，這無(wú)疑對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管理念提出了新的挑戰(zhàn)。面對(duì)食品安全復(fù)雜性對(duì)于治理能力的挑戰(zhàn)，歐盟在經(jīng)歷了數(shù)十年的混亂與危機(jī)之后，在風(fēng)險(xiǎn)理念、治理格局上都體現(xiàn)出了獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)理，其風(fēng)險(xiǎn)治理的基本框架成為世界各國(guó)改革和組建新的食品安全監(jiān)管體制的模版。通過(guò)分析歐盟食品安全監(jiān)管中多層的治理體系和以風(fēng)險(xiǎn)為中心的治理等特色，以期在保護(hù)消費(fèi)者利益、提高公眾參與、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等方面,為我國(guó)當(dāng)前的食品安全監(jiān)管改革提供有意義的經(jīng)驗(yàn)與思考。

關(guān)鍵詞：食品安全； 監(jiān)管； 歐盟； 風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家抑或發(fā)展中國(guó)家，食品安全問(wèn)題都被日新月異、層出不窮的“食品恐慌”(food scares)催生出與日俱增的政治壓力，各國(guó)政府不得不通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管來(lái)確保消費(fèi)者對(duì)于食品供應(yīng)安全的信心。然而，今天的食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性已經(jīng)遠(yuǎn)非傳統(tǒng)監(jiān)管結(jié)構(gòu)和監(jiān)管理念所能應(yīng)付。這既體現(xiàn)在伴隨全球化而生的食品安全問(wèn)題的跨越地域性，食品的生產(chǎn)地、流通地、消費(fèi)地往往各異，給以國(guó)別或?qū)俚貫榛A(chǔ)的監(jiān)管帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)；也體現(xiàn)在隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與發(fā)展，食品安全的風(fēng)險(xiǎn)日益隱蔽，政府不僅需要解決新的潛在風(fēng)險(xiǎn)如瘋牛病和轉(zhuǎn)基因，還需要加強(qiáng)對(duì)已有風(fēng)險(xiǎn)(如沙門(mén)氏菌和大腸桿菌)的控制。食品安全的上述復(fù)雜性對(duì)治理能力的挑戰(zhàn)在歐盟體現(xiàn)得特別明顯。在經(jīng)歷了數(shù)十年的混亂與危機(jī)之后，歐盟積極進(jìn)行調(diào)整和回應(yīng)，在風(fēng)險(xiǎn)理念和多層治理格局上都體現(xiàn)出獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)理，躍升為全球食品安全監(jiān)管最嚴(yán)格的地方，其風(fēng)險(xiǎn)治理的基本框架成為世界各國(guó)改革和組建新的食品安全監(jiān)管體制的模版。在以風(fēng)險(xiǎn)為中心的食品安全監(jiān)管理念已經(jīng)逐漸被采納、構(gòu)建食品安全的社會(huì)共治格局已成基本共識(shí)的中國(guó)，研究歐盟食品安全監(jiān)管體制的建構(gòu)，特別是歐盟如何回應(yīng)監(jiān)管體制構(gòu)建中的種種困境等問(wèn)題顯得格外有意義。

一、從分散走向集中：歐盟食品安全監(jiān)管的發(fā)展

在歐盟，飲食是一個(gè)跨邊界的活動(dòng)，人們食用的食品往往來(lái)自一系列成員國(guó)，出口國(guó)對(duì)食品安全的監(jiān)管將影響到進(jìn)口國(guó)消費(fèi)者的健康。這樣，食品安全監(jiān)管就具有了整個(gè)歐盟的維度，進(jìn)口國(guó)的消費(fèi)者希望政府加強(qiáng)監(jiān)管，而出口國(guó)則懷疑這種以公眾健康為名的安全控制實(shí)際上是一種貿(mào)易壁壘，保護(hù)公眾健康是名，保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品不受外來(lái)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)才是實(shí)。歐盟如何在這樣的沖突之下建立起當(dāng)代最具防御性的食品安全監(jiān)管體系呢？

(一)促進(jìn)自由流通

歐洲各國(guó)食品安全監(jiān)管由來(lái)已久。以英國(guó)為例，早在19世紀(jì)中期就開(kāi)始進(jìn)行食品安全監(jiān)管與立法。但各成員國(guó)之間法律體系不同，各國(guó)的食品安全監(jiān)管與立法經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展大都自成一套，甚至存在嚴(yán)重的分歧。也就是說(shuō)，由于不同國(guó)家之間在法律上存在分歧，在技術(shù)上標(biāo)準(zhǔn)不一，加之可能存在貿(mào)易保護(hù)的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致歐洲食品市場(chǎng)上一直未能實(shí)現(xiàn)真正徹底的自由貿(mào)易。1960年代以來(lái)，隨著移民浪潮的興起，食品需要經(jīng)歷更長(zhǎng)、更為復(fù)雜的環(huán)節(jié)才能到達(dá)餐桌，這使得食品安全問(wèn)題日益突顯。隨著統(tǒng)一大市場(chǎng)的發(fā)展，僅依賴(lài)成員國(guó)的監(jiān)管體系顯然不足以保障歐洲大市場(chǎng)內(nèi)食品的安全，分裂的監(jiān)管局面逐漸暴露出各種弊端與漏洞，甚至成了自由市場(chǎng)發(fā)展的阻礙。由此，整合歐洲各國(guó)的食品安全監(jiān)管逐漸成為了歐盟各國(guó)的共同訴求。

歐洲委員會(huì)認(rèn)為各成員國(guó)的食品安全監(jiān)管構(gòu)成了歐盟內(nèi)部食品自由流通的非法壁壘，因此，需要進(jìn)行拆除。為此，歐洲委員會(huì)通過(guò)歐洲法院挑戰(zhàn)成員國(guó)的食品安全監(jiān)管舉措，并采取了一些辦法來(lái)對(duì)各成員國(guó)的食品安全要求進(jìn)行統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。1964年，第一部針對(duì)鮮肉的食品衛(wèi)生法規(guī)頒布。緊接著，針對(duì)其他食品種類(lèi)如野味、雞蛋、禽類(lèi)以及乳制品的衛(wèi)生管理制度也相繼出臺(tái)。1971年要求對(duì)肉類(lèi)強(qiáng)制進(jìn)行旋毛線蟲(chóng)檢驗(yàn)，對(duì)禽肉在屠宰、存儲(chǔ)和運(yùn)輸方面制定了統(tǒng)一的衛(wèi)生要求。1979年，建立了食品和飼料的快速預(yù)警系統(tǒng)，旨在促進(jìn)成員國(guó)各主管部門(mén)之間食品安全監(jiān)管措施的有效交流。但是，正如學(xué)者雷波維奇(Leibovitch)指出：相對(duì)于消費(fèi)者健康而言，當(dāng)時(shí)的食品衛(wèi)生指令更多的是為了保證食品在歐洲共同市場(chǎng)上的自由流通，而不是促進(jìn)消費(fèi)者的健康*Emilie H. Leibovitch.Food Safety Regulation in the European Union:Toward an Unavoidable Centralization of Regulatory Powers.TexasInternationalLawJournal, 2008, 43(3): pp.429—452.。各國(guó)不同的飲食文化使得各國(guó)很難對(duì)食品成分或標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成一致意見(jiàn)，而羅馬條約要求的全體一致通過(guò)原則使得任何決定都難以達(dá)成。1985年歐共體開(kāi)始嘗試新的方法，決定使用標(biāo)識(shí)來(lái)指明食品成分和生產(chǎn)手段的差異，允許消費(fèi)者做出知情的選擇*Alberto Alemanno, Food Safety and the Single European Market,inWhat’stheBeef?TheContestedGovernanceofEuropeanFoodSafety(Christopher Ansell & David Vogel eds.), 2006, pp.237—240.。它采納了互相認(rèn)可的原則，要求成員國(guó)允許在其他成員國(guó)以同樣標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品在歐共體市場(chǎng)內(nèi)自由流通。1987年單一歐洲法令通過(guò)，以有效多數(shù)表決取代了全體同意原則，這為后來(lái)歐盟層面的監(jiān)管發(fā)展掃清了障礙，歐盟的食品安全法令法規(guī)開(kāi)始增長(zhǎng)。但是這些監(jiān)管制度大部分側(cè)重食品供應(yīng)數(shù)量安全，并沒(méi)有覆蓋食品安全的整個(gè)食物鏈。各成員國(guó)往往強(qiáng)調(diào)自己的法律法規(guī)，有的成員國(guó)政府為了自身的經(jīng)濟(jì)利益，在國(guó)內(nèi)政治集團(tuán)的壓力下，還抵制歐共體的法令*John Van Oudenaren.UnitingEurope:EuropeanIntegrationandthePost-coldWarWorld.Oxford, Lanham Md: Rowman & Littlefield Publishers, 2000, p.123.。

盡管組建一個(gè)歐盟層面的食品安全機(jī)構(gòu)的呼聲在上世紀(jì)90年代初就已經(jīng)出現(xiàn)，但是圍繞著這一問(wèn)題存在著兩個(gè)主要的爭(zhēng)議：一是該監(jiān)管機(jī)構(gòu)與歐盟的其他機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力如何劃分？二是各成員國(guó)與歐盟之間的權(quán)力應(yīng)當(dāng)如何劃分？盡管很多人認(rèn)識(shí)到分權(quán)狀態(tài)下成員國(guó)以公共健康競(jìng)爭(zhēng)工具彼此競(jìng)爭(zhēng)，集權(quán)將能改進(jìn)消費(fèi)者的信任并減少企業(yè)面臨的不確定性，然而，歐盟的集權(quán)必然面臨來(lái)自成員國(guó)的政治抵制，成員國(guó)擔(dān)心權(quán)力的移交會(huì)帶來(lái)國(guó)家自主權(quán)的喪失，擔(dān)心歐盟的權(quán)力濫用，再加上實(shí)質(zhì)性的監(jiān)管權(quán)力的擴(kuò)張將伴以龐大的預(yù)算，在經(jīng)濟(jì)上也是不現(xiàn)實(shí)的。因此在90年代初，歐盟認(rèn)為成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是不必要的。在成員國(guó)對(duì)歐盟的敵意還很強(qiáng)烈的情況下，組建一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的條件尚不成熟。于是歐盟采用的是委員會(huì)模式來(lái)監(jiān)管食品安全，這種情況一直延續(xù)到瘋牛病危機(jī)全面爆發(fā)*孫娟娟:《歐盟食品安全監(jiān)管的理論和實(shí)踐》,《太平洋學(xué)報(bào)》2008年第7期，第16—22頁(yè)。：由成員國(guó)代表組成的食品常任委員會(huì)(StCF)、由科學(xué)專(zhuān)家組成的食品科學(xué)委員會(huì)(SCF)及由各利益相關(guān)者組成的咨詢(xún)委員會(huì)(ACF)。每個(gè)委員會(huì)都有其明確的職責(zé)和功能：食品科學(xué)委員會(huì)為政策決策過(guò)程提供建議，食品咨詢(xún)委員會(huì)為歐盟委員會(huì)提供各相關(guān)利益主體的意見(jiàn)，而食品常任委員會(huì)則旨在確保各成員國(guó)在政策實(shí)施階段的政治認(rèn)同。由委員會(huì)的設(shè)置可以看出，歐盟食品安全監(jiān)管仍以各成員國(guó)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是各成員國(guó)的利益，而非歐盟的利益。

(二)機(jī)會(huì)之窗

打破這一僵局，并實(shí)質(zhì)性推動(dòng)歐盟的統(tǒng)一食品監(jiān)管的重要事件正是瘋牛病(下稱(chēng)BSE)的爆發(fā)*Trygve Ugland and Frode Veggeland, Experiments in Food Safety Policy Integration in the European Union.JournalofCommonMarketStudies, 2006, 44(3): pp.607—624.。最早的瘋牛病例發(fā)現(xiàn)于英國(guó)東南部地區(qū)一個(gè)叫阿福什德的小鎮(zhèn)：1986年10月25日一頭奶牛顯得有氣無(wú)力，之后出現(xiàn)搖晃不能站立的情形，后期口吐白沬，最終倒地不起，這種情形被獸醫(yī)確診為瘋牛病，后來(lái)疾病逐漸蔓延。1989年歐盟禁止英國(guó)出口1988年之前出生之牛的牛肉。1989—1990年，英國(guó)新一輪的瘋牛病再次爆發(fā)，歐盟成員國(guó)迅速做出回應(yīng)，德國(guó)禁止了英國(guó)牛肉的進(jìn)口，法國(guó)和意大利也隨后發(fā)布禁令。英國(guó)認(rèn)為其他成員國(guó)以瘋牛病為借口來(lái)樹(shù)立不正當(dāng)?shù)谋趬?，貿(mào)易緊張加劇。1990年歐盟農(nóng)業(yè)理事會(huì)達(dá)成協(xié)議，成員國(guó)同意取消對(duì)英國(guó)牛肉的禁令，由歐共體對(duì)英國(guó)牛肉出口進(jìn)行整體的限制。然而英國(guó)的瘋牛病例持續(xù)攀升，歐洲議會(huì)開(kāi)始表示對(duì)危機(jī)的關(guān)注。

與此同時(shí)，歐盟開(kāi)始醞釀食品安全監(jiān)管體制的改革。1991年12月，歐盟委員會(huì)在農(nóng)業(yè)專(zhuān)員之下建立動(dòng)植物檢查控制辦公室(OVPIC)，約30名檢察官被授權(quán)對(duì)食品生產(chǎn)和加工設(shè)施進(jìn)行檢查。OVPIC需要和其他的機(jī)構(gòu)爭(zhēng)奪農(nóng)業(yè)專(zhuān)員的有限資源，這將嚴(yán)重影響其監(jiān)管能力，于是歐盟委員會(huì)開(kāi)始考慮將OVPIC轉(zhuǎn)成一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——?dú)W洲動(dòng)植物檢驗(yàn)檢疫局。然而，歐盟委員會(huì)必須非常小心，因?yàn)槌蓡T國(guó)一直對(duì)于歐盟委員會(huì)這樣一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的擴(kuò)張保持相當(dāng)謹(jǐn)慎的態(tài)度。換言之，一個(gè)不代表成員國(guó)利益，超然于各成員國(guó)之上的獨(dú)立機(jī)構(gòu)可能會(huì)引起來(lái)自成員國(guó)的抵制。

自1990年開(kāi)始，貓和豬感染瘋牛病的病例相繼被發(fā)現(xiàn)。1996年3月，英國(guó)政府宣布10名新型克雅氏病患者與瘋牛病有關(guān)。該消息成為歐洲各大報(bào)紙的頭條，各成員國(guó)迅速采取緊急措施來(lái)平息公眾的焦慮。一周之后，歐共體宣布對(duì)英國(guó)牛肉和牛肉產(chǎn)品的禁令。英國(guó)政府認(rèn)為這是其他成員國(guó)拒絕和封殺自己牛肉產(chǎn)業(yè)的行為，對(duì)此表示異常憤慨。英國(guó)政府宣稱(chēng)，它將在所有歐盟事務(wù)上采取不合作的政策，將在所有要求部長(zhǎng)理事會(huì)全體一致同意的事項(xiàng)上拒絕投票。這一僵局延續(xù)了一個(gè)月時(shí)間，直到《佛羅倫薩框架協(xié)定》的簽署。

瘋牛病事件催生了對(duì)歐盟的食品安全監(jiān)管體制的反思。1997年的梅蒂納·奧特加(Manuel Medina Ortega)報(bào)告認(rèn)為，瘋牛病危機(jī)的主要責(zé)任在于委員會(huì)監(jiān)管體系*Manuel Medina Ortega.EPBSEInquiryReport.http://www.mad-cow.org/final-EU.html, 7 February 1997.。報(bào)告認(rèn)為委員會(huì)監(jiān)管體系的結(jié)構(gòu)復(fù)雜，不透明和不民主，使得各機(jī)構(gòu)與委員會(huì)之間的責(zé)任難以分清，造成各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間互相推諉責(zé)任。同時(shí)，成員國(guó)和企業(yè)能夠?qū)⒆约旱囊庵緷B透到委員會(huì)，如一般來(lái)講，食品常任委員會(huì)(StCF)要根據(jù)食品科學(xué)委員會(huì)(SCF)的建議來(lái)執(zhí)行，但是實(shí)際上食品科學(xué)委員會(huì)(SCF)由英國(guó)控制。另外，監(jiān)管仍由各成員國(guó)負(fù)責(zé)，由于其自身監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建設(shè)和監(jiān)管職能的執(zhí)行各不相同，一些成員國(guó)在食品安全上各行其是*Winn S. Collins, The Commission’s Delegation Dilemma: Is the European Food Safety Authority an Independent or an Accountable Agency? U.C.DavisJournalofInternationalLaw&Policy, 2003—2004, pp.277—300.。

與此同時(shí)，歐洲議會(huì)借瘋牛病危機(jī)來(lái)擴(kuò)張它在馬約中獲得的新權(quán)力和政治地位，啟動(dòng)一項(xiàng)調(diào)查來(lái)了解歐盟委員會(huì)對(duì)問(wèn)題的處理。1997年2月7日，調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告指出歐盟委員會(huì)對(duì)瘋牛病的處理是不當(dāng)?shù)摹?8日，歐洲議會(huì)發(fā)布對(duì)歐盟委員會(huì)的有條件譴責(zé)令，呼吁它遵照調(diào)查組的建議執(zhí)行。在議會(huì)的質(zhì)疑下，歐盟委員會(huì)在調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告發(fā)布的同一天宣布了應(yīng)對(duì)重大食品健康問(wèn)題的改革方案。方案極大地提升和擴(kuò)充了消費(fèi)者政策專(zhuān)員(DGXXIV)的地位和責(zé)任，并將之改稱(chēng)為消費(fèi)者政策和健康保護(hù)專(zhuān)員。OVPIC被轉(zhuǎn)至消費(fèi)者政策專(zhuān)員，改名為食品和獸醫(yī)辦公室(FVO)。為保證FVO相對(duì)于歐盟的獨(dú)立性，將其總部設(shè)在愛(ài)爾蘭而非布魯塞爾。FVO如此設(shè)計(jì)的目的正是為了獲得成員國(guó)的支持，獲得食品安全監(jiān)管所需要的資源。為此，歐盟委員會(huì)甚至提出將FVO的控制權(quán)交給一個(gè)由成員國(guó)政府代表組成的董事會(huì)。同時(shí)，歐盟委員會(huì)仍通過(guò)農(nóng)業(yè)專(zhuān)員來(lái)控制政策制定權(quán)，F(xiàn)VO只負(fù)責(zé)執(zhí)行。這一方案將食品安全的政策制定與監(jiān)督執(zhí)行分離開(kāi)來(lái)，食品安全、保護(hù)動(dòng)物健康、動(dòng)物福利和植物衛(wèi)生從農(nóng)產(chǎn)品和食品市場(chǎng)管理中分離出來(lái)，從而使得市場(chǎng)監(jiān)管和食品安全之間的利益沖突得以消除*普里阿諾著、孫娟娟譯:《歐盟食品安全50年》，《太平洋學(xué)報(bào)》2008年第3期，第1—16頁(yè)。。

歐洲議會(huì)對(duì)于歐盟委員會(huì)采取的果斷措施表示高興，但對(duì)于委員會(huì)提出將FVO的控制權(quán)轉(zhuǎn)給一個(gè)不受歐盟委員會(huì)控制的獨(dú)立機(jī)構(gòu)仍表示懷疑。隨著瘋牛病日益得到公眾的關(guān)注，委員會(huì)發(fā)現(xiàn)它可以利用此機(jī)會(huì)極大地?cái)U(kuò)張自己的權(quán)力，歐洲議會(huì)的反對(duì)正好給它一個(gè)借口。1998年1月，委員會(huì)宣稱(chēng)將改變它對(duì)FVO的立場(chǎng)，并計(jì)劃將FVO置于自己的控制之下，認(rèn)為在委員會(huì)能夠比獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更好地保障食品安全檢測(cè)。換句話說(shuō)，委員會(huì)下的一個(gè)機(jī)構(gòu)會(huì)比一個(gè)由成員國(guó)主導(dǎo)的董事會(huì)下的獨(dú)立機(jī)構(gòu)更“獨(dú)立”。

(三)危機(jī)后的重組

瘋牛病事件使得歐盟原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺點(diǎn)和不足顯露出來(lái)，科學(xué)和政治的混同會(huì)侵犯專(zhuān)業(yè)知識(shí)的獨(dú)立性和可信度。這一點(diǎn)在瘋牛病的肇始國(guó)英國(guó)特別突出。早在1979年9月，英國(guó)政府就收到皇家專(zhuān)門(mén)調(diào)查委員會(huì)的警告，指低溫?zé)捴迫忸?lèi)由于殺菌力度不夠，存在把動(dòng)物疾病傳染給人類(lèi)的危險(xiǎn)。直到1986年11月，英國(guó)中央獸醫(yī)實(shí)驗(yàn)室才首次對(duì)牛海綿狀腦病(俗稱(chēng)瘋牛病)做出官方診斷。從1986年到1996年英國(guó)首相召開(kāi)危機(jī)內(nèi)閣會(huì)議的十年期間，盡管政府無(wú)數(shù)次保證英國(guó)牛肉是安全的，但病牛數(shù)量出現(xiàn)急劇擴(kuò)張的趨勢(shì)，甚至連貓和豬等動(dòng)物都受到感染，因此，科學(xué)界對(duì)于政府質(zhì)疑的聲浪日益加強(qiáng)。為保證科學(xué)與政治的分離，僅僅圍繞歐盟委員會(huì)下的各專(zhuān)員的職責(zé)進(jìn)行調(diào)整并不能從根本上解決問(wèn)題，因此，應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)獨(dú)立的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以便于歸責(zé)；同時(shí)，這種獨(dú)立的地位可保證科學(xué)的自主性，不受政治的干涉，從而增加消費(fèi)者的信任。而且，這一監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須是超國(guó)家的，而不是政府間的；它應(yīng)當(dāng)代表的是歐盟的整體利益，而不是某一個(gè)成員國(guó)的利益。這成為新改革的基本共識(shí)。

1999年后新歐盟委員會(huì)成立后不久，主席羅馬諾·普羅迪(Romano Prodi)宣布食品安全將是他的主要政策關(guān)注。2000年11月，歐盟委員會(huì)提議建立歐洲食品署，強(qiáng)調(diào)保證歐洲議會(huì)對(duì)新設(shè)立機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)有強(qiáng)大的影響力。2002年1月，在經(jīng)過(guò)數(shù)月的協(xié)商之后，歐洲議會(huì)和理事會(huì)達(dá)成建立歐洲食品安全局(簡(jiǎn)稱(chēng)EFSA)的法案。EFSA是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，資金來(lái)源于歐盟預(yù)算，在行政上不隸屬于歐盟任何其他機(jī)構(gòu)。它通過(guò)收集信息來(lái)幫助預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)，并就與人類(lèi)的營(yíng)養(yǎng)、動(dòng)植物健康和轉(zhuǎn)基因食品等相關(guān)問(wèn)題提供意見(jiàn)。

EFSA充分代表歐盟而非成員國(guó)的利益。這表現(xiàn)在EFSA的管理董事會(huì)成員必須由理事會(huì)與歐洲議會(huì)咨詢(xún)后任命，成員國(guó)并不一定能夠在管理董事會(huì)中保有代表席位，理事會(huì)和議會(huì)任命的14個(gè)成員中的4個(gè)有消費(fèi)者組織或其他與食品相關(guān)的利益群體背景。管理董事會(huì)經(jīng)歐洲議會(huì)同意，選出EFSA的執(zhí)行長(zhǎng)。為了避免成員國(guó)對(duì)歐盟權(quán)力擴(kuò)張的抵制，EFSA將自己的主要職能限定于“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”，即為成員國(guó)和歐盟機(jī)構(gòu)提供科學(xué)建議和在歐盟及其成員國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間建立起一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，以推動(dòng)合作和信息交流。“基于專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)進(jìn)行的科學(xué)指導(dǎo)”這一角色更易于為成員國(guó)所接受，也是一個(gè)新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)在歐盟各機(jī)構(gòu)中爭(zhēng)取預(yù)算和贏得生存機(jī)會(huì)的絕好理由。由此，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估”和“風(fēng)險(xiǎn)管理”相分離的監(jiān)管格局基本形成。EFSA進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的科學(xué)評(píng)估，并不介入任何風(fēng)險(xiǎn)管理事項(xiàng)；而風(fēng)險(xiǎn)管理(包括制定規(guī)則、監(jiān)督和執(zhí)行)則交由民主問(wèn)責(zé)的機(jī)構(gòu)(理事會(huì)、委員會(huì)和歐洲議會(huì))和成員國(guó)。通過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理分離，歐盟既保留和利用了原監(jiān)管體制的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)又發(fā)展出了新的監(jiān)管能力。

二、歐盟食品安全監(jiān)管體制的特點(diǎn)

與其他國(guó)家不同，歐盟構(gòu)建食品安全監(jiān)管體制，至少面臨兩方面的挑戰(zhàn)：一是成員國(guó)對(duì)歐盟機(jī)構(gòu)的敵視仍廣泛存在，在發(fā)展一個(gè)凌駕于各國(guó)之上的監(jiān)管機(jī)構(gòu)時(shí)，它必須慎之又慎；二是食品的生產(chǎn)、制造與銷(xiāo)售因?yàn)榭缭礁鞒蓡T國(guó)，而歐盟層面的強(qiáng)制力仍非常有限，它必須選取關(guān)鍵點(diǎn)以集中有限的監(jiān)管資源。由此歐盟在瘋牛病事件后構(gòu)建起的食品安全監(jiān)管體制，主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

(一)多層的治理體系

歐盟的食品安全監(jiān)管是通過(guò)三個(gè)層面得以實(shí)現(xiàn)的，歐盟、成員國(guó)、企業(yè)形成一個(gè)多層的監(jiān)管治理格局。

1.歐盟

在歐盟，食品安全是一項(xiàng)橫向議題，即所有歐盟的政策都必須要考慮食品安全問(wèn)題，這足以體現(xiàn)食品安全的重要性。與食品安全監(jiān)管相關(guān)的部門(mén)也非常多，具體來(lái)說(shuō)，可以分為三類(lèi)：

(1)決策機(jī)構(gòu)，包括歐盟理事會(huì)(Council of the European Union)和歐洲議會(huì)。在與食品安全有關(guān)的政策領(lǐng)域，歐洲議會(huì)也享有立法權(quán)。食品安全及食品標(biāo)簽事務(wù)，與消費(fèi)者健康風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的獸醫(yī)法規(guī)的制定，對(duì)食品及其生產(chǎn)體系實(shí)施公共健康檢查，以及對(duì)管理歐盟食品安全局、食品與獸醫(yī)辦公室的管理工作都是歐洲議會(huì)下設(shè)的環(huán)境、公共健康和食品安全委員會(huì)(Environment，Public Health and Food Safety，ENVI)負(fù)責(zé)的。

(2)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，主要是歐盟委員會(huì)。盡管歐盟委員會(huì)的健康與消費(fèi)者保護(hù)總司是與食品直接相關(guān)的機(jī)構(gòu)，但是除此之外，歐盟委員會(huì)中涉及食品安全的機(jī)構(gòu)還有三個(gè)：負(fù)責(zé)內(nèi)部市場(chǎng)和服務(wù)的第三總司，負(fù)責(zé)就業(yè)和社會(huì)事務(wù)的第五總司，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的第六總司。其中，內(nèi)部市場(chǎng)和服務(wù)總司負(fù)責(zé)監(jiān)管食品流通；食源性疾病由就業(yè)和社會(huì)事務(wù)總司負(fù)責(zé)監(jiān)管；獸醫(yī)和植物衛(wèi)生問(wèn)題由農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展總司負(fù)責(zé)監(jiān)管；以及負(fù)責(zé)歐盟整體水平的消費(fèi)者政策制定工作、保護(hù)消費(fèi)者健康和保證食品安全的健康與消費(fèi)者保護(hù)總司。歐盟委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)四個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題，還專(zhuān)門(mén)制作了協(xié)調(diào)手冊(cè)，使得各部門(mén)相關(guān)領(lǐng)域的職責(zé)與任務(wù)更加明確化。

(3)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)

歐盟內(nèi)部所有與食品相關(guān)的事務(wù)都由EFSA統(tǒng)一管理，這使得分散的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和體系有了統(tǒng)一的、明確的協(xié)調(diào)者。盡管借助瘋牛病事件的契機(jī)，EFSA爭(zhēng)取和獲得了作為歐盟機(jī)構(gòu)的合法性，然而來(lái)自成員國(guó)的敵視使得EFSA仍主要定位于咨詢(xún)、風(fēng)險(xiǎn)信息交流和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。EFSA可以與消費(fèi)者直接對(duì)話，向歐盟委員會(huì)提供意見(jiàn)，其內(nèi)部設(shè)有獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，通過(guò)與成員國(guó)食品衛(wèi)生和科研機(jī)構(gòu)建立合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)信息的交流。盡管EFSA只致力于發(fā)展成員國(guó)可以自行執(zhí)行的相似的、可接受的原則、一般標(biāo)準(zhǔn)和思想，但是當(dāng)一般的標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，即使監(jiān)管和執(zhí)行權(quán)力并未集中，圍繞這些原則自然出現(xiàn)了集權(quán)化，因此，可以預(yù)見(jiàn)EFSA在未來(lái)將會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化和發(fā)展自己的權(quán)力。

2.成員國(guó)

與單一的國(guó)家監(jiān)管不同，歐盟監(jiān)管的復(fù)雜之處在于將食品安全問(wèn)題從國(guó)家層面上升到了區(qū)域?qū)用?，食品的流通跨越?guó)家的邊界，食品安全監(jiān)管的觸角延伸到了不同的成員國(guó)中，需要觸碰各成員國(guó)之間復(fù)雜的利害關(guān)系甚至相互抵觸的監(jiān)管模式。所以，如何在歐盟的層面上，對(duì)不同成員國(guó)的國(guó)內(nèi)監(jiān)管進(jìn)行整合與協(xié)調(diào)，就成了監(jiān)管中最關(guān)鍵的問(wèn)題所在。在增加歐盟層面的監(jiān)管集中度的同時(shí)，改革也強(qiáng)化了各成員國(guó)在食品安全監(jiān)管方面的責(zé)任。如各成員國(guó)必須監(jiān)督歐盟的780萬(wàn)個(gè)農(nóng)場(chǎng)、30萬(wàn)個(gè)食品加工廠和60萬(wàn)個(gè)食品零售點(diǎn)*Morten Broberg.EuropeanFoodSafetyRegulationandtheDevelopingCountries, DIIS Working Paper, 2009.，確保它們按要求執(zhí)行了自我控制，并在必要時(shí)依據(jù)相關(guān)食品法律進(jìn)行更正。成員國(guó)必須制定違反食品法的制裁措施。一些國(guó)家也在EFSA的督導(dǎo)下將食品安全監(jiān)管職能集中為一個(gè)部門(mén)，如，奧地利于2002年成立了食品衛(wèi)生質(zhì)檢總局；丹麥合并了原來(lái)負(fù)責(zé)食品安全管理職能的農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)部及食品部，成立食品和農(nóng)業(yè)漁業(yè)部；法國(guó)成立了食品安全評(píng)價(jià)中心；荷蘭設(shè)置了國(guó)家食品局。在法律方面，各成員國(guó)也需要根據(jù)歐盟法律調(diào)整本國(guó)原本的食品安全法規(guī)，使之符合歐盟的統(tǒng)一要求。

成員國(guó)還在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通等方面為EFSA提供支撐，圖1展示了歐洲食品安全署及成員國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的合作模式。

圖1　歐洲食品安全局(EFSA)及其成員國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估合作示意圖*資料來(lái)源：歐洲食品安全局(EFSA)網(wǎng)站。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的初期，需要進(jìn)行大量的數(shù)據(jù)收集工作，主要的數(shù)據(jù)提供者來(lái)自各成員國(guó)的食品安全主管部門(mén)。以RASFF系統(tǒng)為例，一旦成員國(guó)發(fā)現(xiàn)某項(xiàng)食品安全風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)通過(guò)RASFF系統(tǒng)將風(fēng)險(xiǎn)上報(bào)到風(fēng)險(xiǎn)主管部門(mén)，再由主管部門(mén)將信息傳達(dá)給EFSA，從而實(shí)現(xiàn)信息的集中與傳遞。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的主體階段，EFSA擁有可供咨詢(xún)的科學(xué)家，各成員國(guó)也建立了一系列獲取科學(xué)建議的機(jī)制，其中部分甚至擁有國(guó)內(nèi)專(zhuān)門(mén)的科學(xué)顧問(wèn)委員會(huì)，分別來(lái)自EFSA和成員國(guó)的專(zhuān)家們將會(huì)在這一階段進(jìn)行共同合作，就具體的食品安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入分析和評(píng)估，并提出合理的指導(dǎo)和意見(jiàn)。通過(guò)這種形式的合作，一方面減輕了雙方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的負(fù)擔(dān)，另一方面也能夠最大限度地利用有限的專(zhuān)家資源，所以無(wú)論對(duì)于EFSA還是成員國(guó)而言都是雙贏的。更重要的一點(diǎn)在于，合作避免了政策由單一國(guó)家政策主導(dǎo)的可能，避免了科學(xué)政治化的傾向，有利于消費(fèi)者利益的保障。

3.企業(yè)(特別是銷(xiāo)售商)

在歐盟的食品安全控制體系中最重要和最基本的層次是食品企業(yè)，它必須證明自己服從了食品安全規(guī)則。在歐盟，給企業(yè)施加的這種壓力既來(lái)自政府，也來(lái)自私人部門(mén)。歐盟食品的種植和生產(chǎn)加工跨越多個(gè)不同的成員國(guó)，很難監(jiān)管，歐盟抓住最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)由銷(xiāo)售者來(lái)承擔(dān)食品安全的最終壓力。由于銷(xiāo)售者能夠?qū)Υ罅康墓?yīng)者和生產(chǎn)者進(jìn)行甄別和挑選，并對(duì)其食品的生產(chǎn)類(lèi)型、產(chǎn)品遞送等各類(lèi)細(xì)節(jié)提出更高的要求，在供應(yīng)鏈的下游倒逼上游生產(chǎn)者和加工者責(zé)任的加強(qiáng)，從而在客觀上逐漸發(fā)展成為一道食品生產(chǎn)者和加工者進(jìn)入市場(chǎng)的門(mén)檻。對(duì)銷(xiāo)售者責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，實(shí)際上就體現(xiàn)為對(duì)食品生產(chǎn)者和加工者的更嚴(yán)格的要求。有學(xué)者總結(jié)：源于長(zhǎng)達(dá)20年的政府解除監(jiān)管改革和零售企業(yè)地位的不斷提高，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，歐盟的食品安全監(jiān)管形成了一個(gè)由公共部門(mén)與私人部門(mén)共同主導(dǎo)的“雙重監(jiān)管體制”*Andrew Flynn, Michelle Harrison and Terry Marsden.ConsumingInterests:TheSocialProvisionofFoods. London: UCL Press, 2009.，也就是兼具傳統(tǒng)的政府監(jiān)管和以銷(xiāo)售者為主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管體制。在傳統(tǒng)的政府監(jiān)管中，由中央政府制定標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)行立法，并由地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施；而在新型的以銷(xiāo)售者為主導(dǎo)的監(jiān)管中，制定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施的責(zé)任轉(zhuǎn)移到了銷(xiāo)售者身上，由于他們?cè)诠?yīng)鏈中所處的地位及其作用機(jī)制，他們有能力、也有動(dòng)力去進(jìn)行監(jiān)管。歐洲商業(yè)(EuroCommerce)這樣評(píng)價(jià)銷(xiāo)售者的作用：“零售商和批發(fā)商都致力于確保食品政策能夠恢復(fù)和維持消費(fèi)者對(duì)于食品安全的信心，幫助規(guī)避新的丑聞，提高食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并使這些標(biāo)準(zhǔn)得以和諧地實(shí)施?！边@一新的監(jiān)管體制既有效地彌補(bǔ)了傳統(tǒng)政府監(jiān)管的缺陷，也迎合了消費(fèi)者對(duì)于食品安全日益提高的要求，銷(xiāo)售者在市場(chǎng)中的優(yōu)勢(shì)地位亦由此凸顯，甚至還被消費(fèi)者和政府視作“質(zhì)量的主要托管人”*Andrew Flynn, Terry Marsden and Everard Smith. Food Regulation and Retailing in a New Institutional Context.ThePoliticalQuarterly, 2003, 74(1): pp.38—46.。歐盟結(jié)合自身大量跨國(guó)貿(mào)易存在的現(xiàn)實(shí)情況所建立的這種銷(xiāo)售者主導(dǎo)的食品質(zhì)量監(jiān)管體制，與美國(guó)對(duì)生產(chǎn)者責(zé)任的強(qiáng)調(diào)完全不同，成為了歐盟食品安全監(jiān)管中一個(gè)非常重要的創(chuàng)新點(diǎn)。

(二)以風(fēng)險(xiǎn)為中心的治理

瘋牛病事件讓人們認(rèn)識(shí)到，政府官員常常為了達(dá)到意識(shí)形態(tài)的目的，而操縱、扭曲、顛覆和審查科學(xué)，消費(fèi)者的利益也被玩弄于政治家的股掌之中。因此，在食品安全的政策制定和監(jiān)管中，科學(xué)的作用必須得到尊重，決策必須以科學(xué)為基礎(chǔ)，此之謂“政治的科學(xué)化”*David B. Resnik.PlayingPoliticswithScience:BalancingScientificIndependenceandGovernmentOversight. Oxford University Press, 2009.。隨著風(fēng)險(xiǎn)日益與人們的日常生活相伴相隨而成為一種常態(tài)，監(jiān)管必須建立在對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估之上，以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的治理理念逐漸形成共識(shí)。

EFSA的建立明確了歐盟以風(fēng)險(xiǎn)為中心的監(jiān)管格局。這種監(jiān)管格局強(qiáng)調(diào)科學(xué)與政治的分離，EFSA更多地以“科學(xué)”的形象出現(xiàn)，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)溝通等方面發(fā)揮更加重要的作用，從而贏得消費(fèi)者的信任與支持。在日常工作中，EFSA根據(jù)專(zhuān)業(yè)的食品科學(xué)家的意見(jiàn)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，向政策制定者提供更加客觀、中立的信息依據(jù)和政策建議，推動(dòng)和保障食品安全科學(xué)性的提高，實(shí)現(xiàn)從“科學(xué)的政治化”向“政治的科學(xué)化”的轉(zhuǎn)變。

在歐盟，基于風(fēng)險(xiǎn)的治理理念特別體現(xiàn)在預(yù)防性原則(precautionary principle)上。以往的監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的是強(qiáng)證據(jù)，即需要有科學(xué)證據(jù)證明食品的危害才能為政府的介入和干預(yù)提供正當(dāng)?shù)睦碛?。瘋牛病事件之后，人們認(rèn)識(shí)到這一監(jiān)管理念的落后之處：沒(méi)有科學(xué)證據(jù)證明危害，并不表明沒(méi)有危害；可能是科學(xué)發(fā)展還不足以認(rèn)識(shí)或發(fā)現(xiàn)證據(jù)，有些風(fēng)險(xiǎn)可能在當(dāng)前的認(rèn)知水平下無(wú)法被識(shí)別出來(lái)，但它仍然可能是巨大的風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防性原則意味著即使在科學(xué)證據(jù)并不充分或未能完全確定的情況下，高水平的保護(hù)措施仍然能夠被合理地應(yīng)用到食品安全監(jiān)管中去。它通過(guò)預(yù)先消除可能存在的風(fēng)險(xiǎn)的方式，從坐以待斃轉(zhuǎn)為主動(dòng)出擊，為消費(fèi)者提供了更大程度的保護(hù)。

基于風(fēng)險(xiǎn)的治理理念并不將科學(xué)的作用神圣化。它認(rèn)識(shí)到隨著科學(xué)的日益多元化和富有爭(zhēng)議，科學(xué)早已不再是權(quán)威的化身；技術(shù)創(chuàng)新的過(guò)程本身也是技術(shù)冒險(xiǎn)的過(guò)程，不加適當(dāng)?shù)目刂疲茖W(xué)可能成為一場(chǎng)以人類(lèi)整體利益為財(cái)注的巨大賭博。因此，基于風(fēng)險(xiǎn)的治理強(qiáng)調(diào)公眾的參與，通過(guò)公眾的參與防止科學(xué)技術(shù)的濫用。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)本身也是構(gòu)建性的。各地民眾的飲食習(xí)慣和文化各不相同，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和容忍程度也有所差異，因此，需要通過(guò)與公眾的溝通，使人們?cè)诠差I(lǐng)域的討論過(guò)程中更清楚地掌握問(wèn)題的風(fēng)險(xiǎn)本質(zhì)，將決策的基礎(chǔ)擴(kuò)散到社會(huì)共識(shí)，以社會(huì)理性能接受風(fēng)險(xiǎn)的程度為政策依據(jù)。面臨現(xiàn)代社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，政府顯然沒(méi)有能力單靠一己之力來(lái)應(yīng)對(duì)。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)溝通來(lái)進(jìn)行責(zé)任的擴(kuò)散，讓公民自己進(jìn)行選擇，并為自己的選擇承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，是一種更為現(xiàn)實(shí)的方案。歐洲食品安全署每年會(huì)以工作坊、會(huì)議、圓桌會(huì)議等形式組織和參與各式各樣與科學(xué)議題相關(guān)的活動(dòng)，并邀請(qǐng)合作伙伴及有關(guān)各方參與，一方面能夠?yàn)樗麄兲峁┯嘘P(guān)科學(xué)課題的最新進(jìn)展，另一方面也能從他們的參與中獲得對(duì)現(xiàn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的反饋意見(jiàn)。歐洲食品安全署特別堅(jiān)持公開(kāi)性和透明性這兩個(gè)基本原則：首先，讓消費(fèi)者和利益相關(guān)者(包括食品企業(yè)、環(huán)保組織和消費(fèi)者組織等)了解風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)；其次，使專(zhuān)家、媒體、消費(fèi)者、食品企業(yè)等各方組織能夠就敏感、重要的風(fēng)險(xiǎn)議題進(jìn)行理性的辯論；再次，在日常工作中，通過(guò)網(wǎng)站披露的形式，向公眾展示科學(xué)建議、會(huì)議議程以及重要文件等，對(duì)于重要的會(huì)議甚至進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播；此外，以網(wǎng)站交流、面對(duì)面會(huì)議、信息發(fā)布會(huì)等形式，與利益相關(guān)者進(jìn)行磋商和咨詢(xún)。

三、歐盟食品安全監(jiān)管改革的啟示

食品安全監(jiān)管如何能實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者利益的保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共贏？監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)與對(duì)監(jiān)管權(quán)力的約束如何平衡？監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和代表性如何體現(xiàn)？這些問(wèn)題是在各國(guó)探索以風(fēng)險(xiǎn)為中心的食品安全監(jiān)管格局時(shí)必然要面對(duì)的問(wèn)題。2013年，我國(guó)食品安全領(lǐng)域進(jìn)行了大刀闊斧的改革，原有的碎片化監(jiān)管格局得到整合。食品安全應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)，監(jiān)管格局上不能僅依靠政府單打獨(dú)斗而是要靠社會(huì)共治，已經(jīng)形成為基本的共識(shí)。然而上述問(wèn)題仍然是推動(dòng)監(jiān)管改革中必須回應(yīng)的問(wèn)題，歐盟在食品安全監(jiān)管改革中至少有以下經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)與思考：

(一)以消費(fèi)者利益促進(jìn)產(chǎn)業(yè)利益

從傳統(tǒng)看，無(wú)論是歐盟抑或其成員國(guó)，其食品政策大多是以產(chǎn)業(yè)利益為導(dǎo)向的，食品行業(yè)的生產(chǎn)者通常在食品政策的制定上具有相當(dāng)大的話語(yǔ)權(quán)，幾個(gè)大的食品企業(yè)甚至能夠主導(dǎo)和干預(yù)政策的進(jìn)程。然而，伴隨著消費(fèi)者意識(shí)的覺(jué)醒和信息時(shí)代的到來(lái)，尤其是經(jīng)歷了如瘋牛病事件這樣重大的食品危機(jī)后，傳統(tǒng)監(jiān)管模式受到來(lái)自社會(huì)各界的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑。出于維持合法性的需求，食品政策逐漸從產(chǎn)業(yè)利益的巨幕下走出來(lái)，政治家和產(chǎn)業(yè)界都逐漸認(rèn)識(shí)到：符合消費(fèi)者利益的，才是能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)利益的。通過(guò)強(qiáng)化消費(fèi)者的利益保護(hù)，歐盟的食品安全監(jiān)管體系逐漸發(fā)展成熟起來(lái)。歐盟食品安全監(jiān)管從以產(chǎn)業(yè)利益為中心向以消費(fèi)者利益為中心的轉(zhuǎn)變,突出體現(xiàn)在對(duì)預(yù)防性原則的采納上。這一原則有可能損害食品產(chǎn)業(yè)的利益，在美國(guó)因?yàn)閬?lái)自產(chǎn)業(yè)如孟山都的強(qiáng)烈抵制，至今仍未能將之納入到食品安全的監(jiān)管中來(lái)。但從保護(hù)消費(fèi)者利益的角度來(lái)看，這一原則有助于保護(hù)消費(fèi)者免受未知的巨大風(fēng)險(xiǎn)的侵害。

食品安全交由哪個(gè)部門(mén)管其實(shí)不重要，關(guān)鍵是負(fù)責(zé)監(jiān)管的部門(mén)真正以食品安全為主要甚至是惟一使命，而且該部門(mén)有足夠的能力代表消費(fèi)者去對(duì)抗產(chǎn)業(yè)利益。從這個(gè)意義上來(lái)看，新組建的國(guó)家食品藥品安全監(jiān)督管理總局是我國(guó)食品安全監(jiān)管改革中值得稱(chēng)道的一次努力。作為一個(gè)部級(jí)單位，它也有能力與其他的政府部門(mén)進(jìn)行抗衡，從而保證監(jiān)管任務(wù)得以完成。然而，如果這個(gè)部門(mén)在監(jiān)管方式和手段上不做出重大的改進(jìn)，那么，原來(lái)由若干部門(mén)分擔(dān)的工作任務(wù)——特別是在這幾年食品安全工作成為政治重心時(shí)，各部門(mén)都將重心放在食品安全工作上——現(xiàn)在完全交由一個(gè)新生的部門(mén)來(lái)承擔(dān)，確實(shí)讓人產(chǎn)生監(jiān)管是否會(huì)因這樣的整合而被弱化的疑慮。如何以消費(fèi)者利益而非產(chǎn)業(yè)利益為先，以避免監(jiān)管權(quán)力的集中導(dǎo)致的濫權(quán)，從而進(jìn)一步惡化消費(fèi)者處境，是未來(lái)監(jiān)管體制設(shè)計(jì)時(shí)必須認(rèn)真考慮的問(wèn)題。

(二)依靠公眾培育監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力

如前所述，EFSA一直面臨著來(lái)自成員國(guó)的敵意，這嚴(yán)重束縛了監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自主性。與FVO不同的是，EFSA在建設(shè)監(jiān)管能力時(shí)，并未將重心放在與其他部門(mén)爭(zhēng)奪監(jiān)管資源上，而是將目標(biāo)定位于全歐洲的公民，從他們中間挖掘合法性基礎(chǔ)，爭(zhēng)取他們的認(rèn)同。因此，EFSA的工作特別強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾的信息披露，與公民的溝通與交流，以及通過(guò)推行產(chǎn)品標(biāo)識(shí)和可追溯制度等強(qiáng)化公眾的知情權(quán)，使公眾有能力、也有信息依據(jù)做出知情的食品消費(fèi)選擇。

我國(guó)自2003年以來(lái)食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)就經(jīng)歷著頻繁地調(diào)整，監(jiān)管部門(mén)之間的爭(zhēng)權(quán)與推諉責(zé)任成為慣常上演的大戲，食品安全的綜合協(xié)調(diào)部門(mén)、主管部門(mén)一直在走馬燈似的換，而監(jiān)管機(jī)構(gòu)的能力卻沒(méi)有太大的進(jìn)步。歐盟的EFSA或許可以給我們一些啟示：新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須培育新的合法性基礎(chǔ)，如果仍是在現(xiàn)有的權(quán)力格局下謀求更大的份額，監(jiān)管能力是很難發(fā)展起來(lái)的，權(quán)力斗爭(zhēng)的往復(fù)下贏家也只是暫時(shí)的。食品安全關(guān)涉面廣，不可能有哪一個(gè)部門(mén)有能力全部管起來(lái)，從這個(gè)意義上來(lái)看，監(jiān)管部門(mén)的資源永遠(yuǎn)是不足的，監(jiān)管能力也永遠(yuǎn)是不夠的。然而，這并不意味著監(jiān)管就無(wú)所作為，監(jiān)管部門(mén)必須拓展新的合法性力量，在發(fā)揮和動(dòng)員現(xiàn)有監(jiān)管力量的同時(shí)，發(fā)展新的監(jiān)管能力。在這個(gè)過(guò)程中，公眾不是、也不應(yīng)該是監(jiān)管者的敵人，監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)把公眾對(duì)更高品質(zhì)的食品的要求轉(zhuǎn)化為監(jiān)管者獲取監(jiān)管正當(dāng)性和能力的基礎(chǔ)，改善與公眾的關(guān)系，爭(zhēng)取公眾的信任與支持。

(三)集中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

在國(guó)內(nèi)，食品安全監(jiān)管是否需要垂直管理一直是討論的焦點(diǎn)問(wèn)題。垂直管理能夠保證監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，而屬地化管理能夠發(fā)揮和動(dòng)員地方特別是基層的作用，各有利弊。從歐盟的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于歐盟特殊的制度環(huán)境，要將食品安全監(jiān)管完全集中起來(lái)的阻力是相當(dāng)大的；最終妥協(xié)的結(jié)果是，通過(guò)EFSA進(jìn)行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是集中的，而風(fēng)險(xiǎn)的管理則分散在各成員國(guó)、歐盟委員會(huì)等，從而能夠兼顧集權(quán)與分權(quán)之利。

從中國(guó)當(dāng)前的情況來(lái)看，盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)的集中與整合已經(jīng)邁出了重要的一步，但是在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面仍需要進(jìn)行整合，在監(jiān)管資源有限的情況下，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作來(lái)整合監(jiān)管資源，集中于最有價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)集聚點(diǎn)顯得尤為重要。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估應(yīng)當(dāng)具有全局性，而不應(yīng)該只是從一個(gè)部門(mén)的角度來(lái)進(jìn)行。因?yàn)檎麄€(gè)食品鏈條涉及多個(gè)職能部門(mén)的管轄范圍，而對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估應(yīng)該是對(duì)整個(gè)食品鏈條的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的評(píng)估，而且從某一部門(mén)的角度來(lái)考慮的風(fēng)險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)方案可能會(huì)加劇另一個(gè)部門(mén)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。由于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)需要大量專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和科學(xué)技術(shù)設(shè)備，且監(jiān)管需要面對(duì)的是全國(guó)統(tǒng)一的食品市場(chǎng)，只有中央層級(jí)的機(jī)構(gòu)才能擔(dān)此重任。在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，則可以充分發(fā)揮和動(dòng)員不同的部門(mén)、基層政府乃至社會(huì)的力量。比如，發(fā)現(xiàn)和查處不安全食品不應(yīng)、也不能只是食品藥品監(jiān)督管理總局的“特權(quán)”，而應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各部門(mén)甚至是政府之外的各種力量共同參與。從這個(gè)意義上我們可以理解為什么在整合了各監(jiān)管部門(mén)的力量后食品監(jiān)管還要提“社會(huì)共治”的理念。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需要整合，而風(fēng)險(xiǎn)管理則可以發(fā)揮現(xiàn)行的多部門(mén)管理的優(yōu)勢(shì)，如城管、公安、教育等部門(mén)在各自的管轄領(lǐng)域內(nèi)涉及食品安全問(wèn)題也都可以介入，從而構(gòu)建起層層食品安全大網(wǎng)。

四、走向監(jiān)管型國(guó)家？

研究歐盟的食品安全監(jiān)管的另一個(gè)意義在于，歐盟層面的監(jiān)管發(fā)展可以看作現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家(regulatory state)的一個(gè)獨(dú)特類(lèi)型。作為現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家的原型，美國(guó)的現(xiàn)代監(jiān)管制度起源于進(jìn)步時(shí)代*Schleifer,Andrei,and Edward L Glaeser.A Reason for Quantity Regulation.AmericanEconomicReviewPapersAndProceedings,2001,91(2),pp.431—435.。認(rèn)識(shí)到獨(dú)立審判制度并不能給社會(huì)帶來(lái)公平正義，日益托拉斯化的大型企業(yè)已經(jīng)演變成為一種龐然大物，消費(fèi)者再不可能通過(guò)訴訟來(lái)獲得正義，在這樣的背景下，通過(guò)進(jìn)步人士的積極推動(dòng)，一系列獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)組建起來(lái)，美國(guó)現(xiàn)代監(jiān)管?chē)?guó)家開(kāi)始形成。美國(guó)的監(jiān)管?chē)?guó)家的特點(diǎn)在于，監(jiān)管機(jī)構(gòu)由具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人士組成，以公開(kāi)的程序按照法律授權(quán)對(duì)行業(yè)實(shí)施監(jiān)管，遠(yuǎn)離政黨政治的影響*Sustein Cass. Paradoxes of the Regulatory State.UniversityofChicagoLawReview, 1990(2), pp.407—441.。監(jiān)管機(jī)構(gòu)集標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立、監(jiān)督和執(zhí)行于一身，被看作立法、司法、行政之外的第四種權(quán)力。

另一些國(guó)家走向監(jiān)管?chē)?guó)家的路徑卻與美國(guó)完全不同，典型的代表是英國(guó)。在這些國(guó)家，監(jiān)管的發(fā)展與新公共管理改革有著密切的聯(lián)系。撒切爾夫人大規(guī)模的私有化改革極大地減少了國(guó)家的介入程度，然而它并未將英國(guó)帶向一個(gè)完全自由放任的社會(huì)，新出現(xiàn)的正是“監(jiān)管?chē)?guó)家”。如果說(shuō)公共服務(wù)的生產(chǎn)與遞送是新公共管理時(shí)期政府改革的焦點(diǎn)，那么，在后新公共管理時(shí)期，對(duì)外包后的公共服務(wù)的監(jiān)管，以及對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管，則成為政府改革和國(guó)家建構(gòu)的新焦點(diǎn)。作為一個(gè)擁有不成文法傳統(tǒng)的國(guó)家，與美國(guó)強(qiáng)調(diào)抗辯和訴訟的對(duì)抗性監(jiān)管不同，英國(guó)的文化更傾向于一種合作性的監(jiān)管，強(qiáng)調(diào)非正式解決和監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的共識(shí)，因此在監(jiān)管中更加重視企業(yè)的自我監(jiān)管力量。

從歐盟食品安全監(jiān)管的發(fā)展歷程可以看到，歐盟式監(jiān)管與上述兩種模式有所區(qū)別。歐盟由于缺乏實(shí)質(zhì)性的權(quán)力資源，建立像美國(guó)那樣的龐大監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)面臨來(lái)自成員國(guó)的抵制。預(yù)算方面的限制使得歐盟在實(shí)施監(jiān)管的時(shí)候更多地依賴(lài)法律，而不是獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，歐盟是通過(guò)法律規(guī)制將成員國(guó)的政策或法律統(tǒng)一起來(lái)，或者使各成員國(guó)原本模糊的監(jiān)管關(guān)系正式化和契約化，從而為企業(yè)的運(yùn)營(yíng)提供更為穩(wěn)定的制度環(huán)境*劉亞平:《中國(guó)式“監(jiān)管?chē)?guó)家”的問(wèn)題與反思：以食品安全為例》，《政治學(xué)研究》2011年第2期,第69—79頁(yè)。。然而，盡管歐盟式監(jiān)管?chē)?guó)家強(qiáng)調(diào)依賴(lài)正式的規(guī)則，但這些正式的規(guī)則往往都是通過(guò)自愿協(xié)議而非強(qiáng)制建立起來(lái)的，因而在實(shí)施的過(guò)程中更容易獲得企業(yè)的配合。在歐盟的監(jiān)管發(fā)展中，并沒(méi)有出現(xiàn)像美國(guó)那樣的強(qiáng)制性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而是更多地依賴(lài)民眾和各種社會(huì)力量。從這個(gè)意義上來(lái)講，因?yàn)闅W盟目前并不是一個(gè)實(shí)質(zhì)性的國(guó)家，以“監(jiān)管資本主義”而非“監(jiān)管?chē)?guó)家”作為指稱(chēng)更為合適。我們提及“監(jiān)管型國(guó)家”在歐盟的發(fā)展時(shí)，并非意指歐盟已經(jīng)作為一個(gè)實(shí)質(zhì)性國(guó)家而存在，而是指在歐盟更多地依賴(lài)正式的法律規(guī)章來(lái)規(guī)范企業(yè)行為而言。

由是觀之，現(xiàn)代政府監(jiān)管的基本發(fā)展趨勢(shì)在于建立由中央官僚機(jī)構(gòu)進(jìn)行控制、獨(dú)立于私營(yíng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)之外的中立的“仲裁者”；它主要通過(guò)公開(kāi)的、抽象的規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)這一目的，而不是直接參與到這些環(huán)境中來(lái)*G Majone.The Rise of Regulatory State in Europe.WestEuropeanpolitics,1994,17(3)，pp.77—101.。它帶來(lái)的是一種社會(huì)和文化的變遷，代表著一個(gè)重視正式規(guī)則和制度甚于私人關(guān)系的社會(huì)、一個(gè)重視專(zhuān)家知識(shí)甚于個(gè)人信息和個(gè)人判斷的社會(huì)的興起。布萊斯懷特(Braithwaite)認(rèn)為：監(jiān)管?chē)?guó)家既看到完全自由放任制度的缺點(diǎn)——市場(chǎng)天生嫌貧愛(ài)富，赤裸裸的利益追逐會(huì)將社會(huì)帶入萬(wàn)劫不復(fù)之地，也看到福利國(guó)家的問(wèn)題——國(guó)家的過(guò)多介入會(huì)扼殺社會(huì)的活力和創(chuàng)造力，因此，倡導(dǎo)一種由國(guó)家來(lái)掌舵、由社會(huì)來(lái)劃槳的制度安排*Braithwaite.Enforced self-Regulation:A New Strategy for Corporate Crime Control.MichiganLawReview,1982,80:pp.1466—1507.。其間，社會(huì)應(yīng)當(dāng)如何來(lái)劃槳，國(guó)家與社會(huì)之間的邊界在哪里，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)依各國(guó)的具體經(jīng)濟(jì)制度環(huán)境而定。如前所述，EFSA專(zhuān)注于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)交流，固然與其所處的政治環(huán)境密切相關(guān)，但是歐盟的政府監(jiān)管在食品安全領(lǐng)域的發(fā)展，構(gòu)成現(xiàn)代食品安全監(jiān)管體制的另一種樣版，引起包括歐盟成員國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家的改革，推動(dòng)了各國(guó)以風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代監(jiān)管體制的發(fā)展。

【責(zé)任編輯：楊海文;責(zé)任校對(duì)：楊海文，許玉蘭】

中圖分類(lèi)號(hào)：D035.29

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-9639(2015)04-0159-10

作者簡(jiǎn)介：劉亞平，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授(廣州510275)；

*收稿日期：2014—08—06

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制體制的國(guó)際比較”(13YJA810009)；國(guó)家軟科學(xué)項(xiàng)目“食品安全監(jiān)管中的公眾參與”(2013GXS4B064)

李欣頤，中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院碩士研究生(廣州510275)。