變革時(shí)代的專車治理困局

吳飛

對(duì)市場(chǎng)主體而言，法無(wú)明文禁止即為可為，但對(duì)監(jiān)管者而言，當(dāng)法無(wú)明文授權(quán)時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作為。在沒有清晰的立法授權(quán)之前，不宜針對(duì)新生事物，擴(kuò)張性適用原有監(jiān)管

對(duì)于出租車監(jiān)管體制，2015年注定是不凡的一年。

年初，《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》正式生效，有人說(shuō)，我國(guó)的出租車管理體制基本完善。誰(shuí)曾想到了下半年，出租車行業(yè)迎來(lái)史上最強(qiáng)烈的沖擊。

為回應(yīng)大潮洶涌的互聯(lián)網(wǎng)專車，2015年10月10日，交通運(yùn)輸部同時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》的征求意見稿（出租車行業(yè)改革征求意見稿）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》征求意見稿（專車征求意見稿），其沿用原有的出租車管理制度去規(guī)制專車時(shí)，遭到了行業(yè)和社會(huì)公眾的強(qiáng)烈反對(duì)，專車治理陷入困局。

征求意見稿引發(fā)的強(qiáng)烈爭(zhēng)議還在發(fā)酵之中，梳理對(duì)出租車的監(jiān)管流變，不難發(fā)現(xiàn)，出租車管理是長(zhǎng)期困擾監(jiān)管者的難題之一。處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，政府行政的法治化程度和公共治理的現(xiàn)代化程度都面臨極大挑戰(zhàn)，互聯(lián)網(wǎng)迅猛發(fā)展，又加劇了問(wèn)題的復(fù)雜性。專車治理暴露出來(lái)的種種困局，如何破？

出租車制度管理流變

我國(guó)最早頒布的出租車管理規(guī)章，應(yīng)是1988年6月由原建設(shè)部、公安部和國(guó)家旅游局聯(lián)合發(fā)布的《城市出租汽車管理暫行辦法》，該辦法明確由當(dāng)?shù)厝嗣裾鞴芄步煌ǖ牟块T統(tǒng)一管理。

1997年底，原建設(shè)部、公安部出臺(tái)了《城市出租汽車管理辦法》，提出由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)的城市出租汽車管理工作，縣級(jí)以上地方人民政府城市建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)出租汽車的管理工作。該辦法1998年2月開始實(shí)施，一般稱為1998年出租車管理體制改革。之后，各種出租車監(jiān)管模式在全國(guó)遍地開花。

大部制改革后，交通運(yùn)輸部陸續(xù)出臺(tái)《汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》、《出租汽車服務(wù)質(zhì)量信譽(yù)考核辦法》、《出租汽車運(yùn)營(yíng)服務(wù)規(guī)范》。以2014年9月26日通過(guò)、2015年1月開始實(shí)施的交通運(yùn)輸部《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》為標(biāo)志，我國(guó)出租汽車管理制度基本完善。有評(píng)論認(rèn)為，已形成管理閉環(huán)，我國(guó)的出租汽車管理體制進(jìn)入新階段。

而正在所謂我國(guó)出租車管理體制基本完善的同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車、專車銜枚疾進(jìn)，迅猛發(fā)展。

2012年8月，杭州快智科技有限公司在杭州推出“快的打車”; 2012年9月，北京小桔科技有限公司在北京推出了“嘀嘀打車”（后改為“滴滴打車”）。

2013年4月，快的獲得阿里巴巴、經(jīng)緯創(chuàng)投1000萬(wàn)美元A輪融資;2013年4月，騰訊注資滴滴1500萬(wàn)美元。

就在《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》出臺(tái)前夕的 2014年7月8日，快的宣布推出一號(hào)專車，2014年8月19日，滴滴推出滴滴專車。

當(dāng)然，交通運(yùn)輸部并非沒有關(guān)注到打車軟件和專車的發(fā)展，2014年7月9日，交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車等出租汽車電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》，《通知》稱發(fā)展出租汽車電召服務(wù)，對(duì)轉(zhuǎn)變出租汽車運(yùn)營(yíng)模式、方便乘客出行、提升服務(wù)質(zhì)量、緩解交通擁堵、促進(jìn)節(jié)能減排具有重要意義。

等到2015年《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》正式生效，所謂出租車管理體制基本完善之時(shí)，也正是專車四處攻城略地之日，如何監(jiān)管專車，又成為擺在監(jiān)管者面前的問(wèn)題。

作為共享經(jīng)濟(jì)的代表，專車經(jīng)濟(jì)在全世界獲得了廣泛的關(guān)注，我國(guó)的監(jiān)管部門，如何出臺(tái)意見，一直是坊間熱議的問(wèn)題。但相關(guān)部門一直冷淡處理，沒有任何權(quán)威的公共治理信息披露。

2015年10月10日，在上海發(fā)出第一張專車牌照次日，交通運(yùn)輸部《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》征求意見稿（專車征求意見稿）出臺(tái)，令人錯(cuò)愕。常常被忽略的是，同一天還出臺(tái)《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》的征求意見稿（出租車行業(yè)改革征求意見稿），對(duì)年初生效的《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》進(jìn)行修正，其內(nèi)容正是針對(duì)專車。

專車治理的法治困境

交通部門管理出租車的依據(jù)，來(lái)源于2004年7月生效的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國(guó)務(wù)院412號(hào)令）第112項(xiàng)設(shè)定的“出租汽車經(jīng)營(yíng)資格證、車輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛員客運(yùn)資格證”許可事項(xiàng)，依法實(shí)施“三證”許可管理。依照專車改革征求意見稿的說(shuō)明，對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車沿用了上述“三證”管理。

那么爭(zhēng)議來(lái)了，將專車界定為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車合適嗎，專車屬于出租車范疇嗎，沿用對(duì)出租車的“三證”管理專車，合法嗎？

《出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理規(guī)定》把出租車分為一般出租車（可巡游）和預(yù)約出租車（不可巡游）兩種。其中，“出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)”，是指可在道路上巡游攬客，噴涂、安裝出租汽車標(biāo)識(shí)，以七座及以下乘用車和駕駛勞務(wù)為乘客提供出行服務(wù)，并按照乘客意愿行駛，根據(jù)行駛里程和時(shí)間計(jì)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng);“預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)”，是指以七座及以下乘用車通過(guò)預(yù)約方式承攬乘客，并按照乘客意愿行駛、提供駕駛勞務(wù)，根據(jù)行駛里程、時(shí)間或者約定計(jì)費(fèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

這兩種出租車都可以提供“出租汽車電召服務(wù)”。出租汽車電召是指根據(jù)乘客通過(guò)電信、網(wǎng)絡(luò)等方式提出的預(yù)約要求，按照約定時(shí)間和地點(diǎn)提供出租汽車運(yùn)營(yíng)服務(wù);也就是說(shuō)，可能存在電話電召巡游出租車、網(wǎng)絡(luò)電召巡游出租車、電話電召預(yù)約出租車、網(wǎng)絡(luò)電召預(yù)約出租車四種電召出租汽車服務(wù)。

從邏輯上講，上述四分法也很難說(shuō)錯(cuò)。但只要用普通人的常識(shí)想想就知道，這種邏輯是紙面上的，現(xiàn)在大部分巡游出租車不都使用打車軟件在接受預(yù)約訂單嗎？所謂巡游和預(yù)約的分法本身就是想象的，并不符合市場(chǎng)現(xiàn)實(shí)。

所以出租車行業(yè)征求意見稿的表述稍顯混亂，一方面提出禁止預(yù)約出租車巡游，“預(yù)約出租汽車包括網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車和電話預(yù)約出租汽車等形式，具有預(yù)約出租汽車專用標(biāo)識(shí)，不得巡游攬客，只能通過(guò)預(yù)約方式提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)”。另一方面，又鼓勵(lì)巡游出租車提供預(yù)約服務(wù)?！耙龑?dǎo)巡游出租汽車通過(guò)電信、互聯(lián)網(wǎng)等方式提供運(yùn)營(yíng)服務(wù)，減少車輛空駛，方便公眾乘車。鼓勵(lì)巡游出租汽車推廣使用符合金融標(biāo)準(zhǔn)的非現(xiàn)金支付方式，拓展服務(wù)功能。巡游出租汽車經(jīng)營(yíng)者可按規(guī)定開展預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)?！?/p>

巡游汽車可以預(yù)約，這符合出租車的現(xiàn)實(shí)情況，但預(yù)約出租車不可以巡游，則不符合現(xiàn)實(shí)，也缺乏合理性，是具有歧視性的安排。

專車征求意見稿提出將專車界定為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車，認(rèn)為專車是指以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過(guò)整合供需信息，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)。

該界定與專車主要以提供信息服務(wù)的現(xiàn)實(shí)不符，屬于削足適履的安排，用出租車規(guī)制的框套專車，是對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管模式的擴(kuò)張適用，類推適用，屬于越權(quán)。

除了強(qiáng)行將專車納入出租車進(jìn)行牌照化管理，被大部分人忽略的問(wèn)題還有交通運(yùn)輸部制定上述規(guī)范的依據(jù)問(wèn)題。

《道路運(yùn)輸條例》第八十二條明確，出租車客運(yùn)和城市公共汽車客運(yùn)的管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。這條規(guī)定明確將出租汽車的管理保留于國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)方式出臺(tái)，現(xiàn)在交通運(yùn)輸部以部委規(guī)章方式出臺(tái)，有越權(quán)規(guī)范之嫌。

這大概也是專車改革征求意見稿在談到權(quán)力來(lái)源時(shí)僅提到了關(guān)于出租車三證的國(guó)務(wù)院412號(hào)令，沒有其他上位法規(guī)范的原因。

公共治理困局與破局

專車治理涉及廣泛公共利益、直接關(guān)涉民生的公共治理，其公共決策應(yīng)該遵循必要的程序，將決策的利益相關(guān)者以必要形式引進(jìn)決策過(guò)程，暢通公眾參與途徑，通過(guò)聽證、專家咨詢和群體協(xié)商等方式廣泛聽取公眾對(duì)專車治理的意見，確保關(guān)于專車的決策公開公正，是現(xiàn)代治理的要求。

但梳理專車政策出臺(tái)過(guò)程，不難看出，決策程序不夠公開透明，政策出臺(tái)極為突然，決策過(guò)程沒有看到企業(yè)方、司機(jī)、普通消費(fèi)者的參與和討論，接近黑箱操作，決策過(guò)程較為封閉，出臺(tái)后也遭到了廣泛反對(duì)，其政策一旦落地，打車難、打車貴的難題將卷土重來(lái)。

征求意見稿把出租車強(qiáng)制性地區(qū)分為巡游和預(yù)約兩種，人為地制造市場(chǎng)進(jìn)入限制，并制定歧視性的政策安排，其結(jié)果無(wú)非是扭曲市場(chǎng)，導(dǎo)致治理失靈，不僅共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展受挫，事實(shí)上也不會(huì)被真正遵守。

常常有媒體提問(wèn)，如何創(chuàng)新監(jiān)管來(lái)管理專車，筆者覺得這是似是而非的提法。專車作為新生事物，是創(chuàng)新的產(chǎn)物，但卻不能認(rèn)為需要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管制度來(lái)管理。對(duì)市場(chǎng)主體而言，法無(wú)明文禁止即為可為，但對(duì)監(jiān)管者而言，當(dāng)法無(wú)明文授權(quán)時(shí)，監(jiān)管機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)作為。在沒有清晰的立法授權(quán)之前，不宜針對(duì)新生事物，擴(kuò)張性適用原有監(jiān)管。監(jiān)管追求穩(wěn)定可預(yù)期，而不是不斷創(chuàng)新和擴(kuò)張。

為什么要沿用舊有方式監(jiān)管專車？一個(gè)很重要的價(jià)值目標(biāo)是穩(wěn)定，害怕出租車司機(jī)鬧事？可多年來(lái)出租車司機(jī)處于現(xiàn)有的企業(yè)經(jīng)營(yíng)框架下，負(fù)擔(dān)極重，何不借機(jī)幫助出租車司機(jī)松綁，變換軌道，成為新模式下的專車司機(jī)呢？

其實(shí)，很多出租車司機(jī)也愿意成為專車司機(jī)，但恰恰是因?yàn)槌鲎廛嚱?jīng)營(yíng)企業(yè)通過(guò)各種名目收取的高額押金或保證金，將司機(jī)捆綁在出租車企業(yè)中，導(dǎo)致出租車司機(jī)無(wú)法自由選擇。

專車政策引發(fā)的強(qiáng)烈爭(zhēng)議，顯示出當(dāng)前的公共治理和公共決策過(guò)程還缺乏明確的價(jià)值指引，缺乏對(duì)新經(jīng)濟(jì)的理解和包容，也缺乏科學(xué)的決策方法。我們應(yīng)該在法治價(jià)值基礎(chǔ)上，面對(duì)創(chuàng)新命題，通過(guò)科學(xué)的政策程序，使廣受關(guān)注的專車治理問(wèn)題納入現(xiàn)代決策的軌道之中。專車治理的困局，也可以成為治理優(yōu)化的破局機(jī)會(huì)。

推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化，不也是中央推動(dòng)的口號(hào)嗎？

作者為中國(guó)政法大學(xué)公共決策研究中心研究員