“深圳寶安政府采購程序瑕疵導致廢標”案分析

耿穎

摘要：“深圳寶安政府采購程序瑕疵導致廢標”案是有關(guān)政府采購的典型案例。在將本案所涉的提供公共貨物的政府采購定性為行政合同的基礎(chǔ)上，依據(jù)《政府采購法》、《招標投標法》、《合同法》和相關(guān)法律原則，可以分別對四個爭議點做出如下判斷：政府采購中心違法修改招標文件造成了程序瑕疵;該程序瑕疵導致招標無效，原告應被廢標;若政府采購中心已與原告簽訂采購合同，該合同亦無效;政府采購中心須向原告和第三人承擔法律責任。同時，本案還帶來了一些啟示，包括正確理解財稅法定主義，關(guān)注財政支出的程序正義，及厘清《政府采購法》與《招標投標法》、《合同法》間的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：政府采購;行政合同;程序正義;財政支出;招標投標

作為國家財政資金的一種重要的使用方式，政府采購活動日漸受到關(guān)注，由此引發(fā)的行政復議和行政訴訟也不斷涌現(xiàn)?！吧钲趯毎舱少彸绦蜩Υ脤е聫U標”案主要涉及政府采購程序瑕疵的認定及其法律后果，其中不僅包括對《政府采購法》、《招標投標法》、《合同法》等法律的適用和解釋問題，關(guān)系到政府采購合同是否屬于行政合同的契約定性，還引發(fā)了有關(guān)財政支出的程序正義和法定主義的思考。

一、案情介紹和爭議點剖析

2009年11月10日，深圳市寶安區(qū)政府采購中心（以下簡稱“政府采購中心”）就老虎坑填埋場HDPE膜及混凝土預制材料招標項目招標（招標編號：BACG2009018934），發(fā)布了招標文件和招標公告，要求投訴人提供“檢測報告（掃描件）”。深圳市中 工貿(mào)有限公司（本案原告）和華 （青島）環(huán)境科技有限公司（投訴人，本案第三人）均參加。2009年11月26日，政府采購中心發(fā)布《答疑公告》，提出“投標人需在開標當天開標前將產(chǎn)品授權(quán)書的原件及2009年1月1日以后

國家認可的第三方檢測機構(gòu)檢測報告原件提交到區(qū)政府政府采購中心備查，未能按要求提交原件的將作廢標處理”。2009年12月1日，政府采購中心采用最低價評標法評標和定標，原告以3345萬元的最低價格成為預中標單位，第三人因開標當天未能提供答疑公告中要求的原件被作為廢標處理（事實上該公司報價2045萬元）。2009年12月7日，在公示期后，原告成為中標單位，領(lǐng)取了《中標通知書》。2010年1月18日，第三人向深圳市寶安區(qū)財政局（本案被告）提出書面投訴。2010年3月3日，被告作出《關(guān)于老虎坑填埋場HDPE膜項目投訴的處理決定書》（深寶財購[2010]12號），以該項目修改招標文件距離提交投標文件截止時間不足15日且沒有經(jīng)過供應商書面確認為由撤銷招標結(jié)果，責令重新招標。2010年3月23日，原告就該決定書提起行政復議，深圳市寶安區(qū)人民政府2010年5月13日作出了維持被告原決定書的行政復議決定書（深寶府決[2010]8號）。2010年6月2日，本案原告就被告的行政撤銷向深圳市寶安區(qū)人民法院提起行政訴訟，法院判決原告敗訴。

通過分析案情，可以將爭議點概括為四點：第一，政府采購中心在開標的五日前，以發(fā)布答疑公告的方式要求供應商提供相關(guān)材料原件，是否構(gòu)成程序瑕疵？第二，若爭議點一成立，這是否會導致招標行為無效？第三，如果政府采購中心在發(fā)放中標通知書后又與中標人簽訂了政府采購合同，該合同是否無效？第四，政府采購中心的上述行為會帶來何種法律后果，是否需要向原告和第三人賠償？

二、前置問題：政府采購的屬性與法律適用

對一個行為的定性決定了應予適用的規(guī)則，要解決本案，前置問題是認定政府招標和采購行為的性質(zhì)，進而準確適用相應的法律規(guī)范。在學者對本案已有的評析中，并未對此做出回應[1]，但筆者認為，實有必要做些探討。

（一）本案的政府采購屬于行政合同行為

合同是民商事領(lǐng)域的核心范疇，但如今，它作為一種制度、觀念和方式，正不斷向公共管理領(lǐng)域滲透。目前我國的民法和行政法學者對行政合同的認可、認知具有較大差異，可毋庸諱言，源于大陸法系國家的行政合同制度自20世紀70、80年代傳入我國后就已在實踐中落地生根。通常認為，“行政合同，是指行政主體以實現(xiàn)行政管理為目的，與行政相對方就有關(guān)事項協(xié)商一致而達成的協(xié)議?！盵2]與傳統(tǒng)的合同（民商事合同）相比，行政合同最重要的特征并非在于合同一方主體是行政機關(guān)，而在于合同的內(nèi)容是行政機關(guān)行使行政職權(quán)，且合同的目的是實現(xiàn)公共目標。換言之，行政合同是行政機關(guān)借用民商事合同的形式和某些理念，來服務(wù)于公共事業(yè);這既意味著行政合同的實質(zhì)判斷標準應是該合同的目的和內(nèi)容是否蘊含公共因素，也意味著行政合同及其運作規(guī)范應借鑒卻又有別于民商事合同。

具體到政府采購，現(xiàn)代政府采購活動大多借助合同進行。對于政府采購合同的性質(zhì)，理論界有民事合同說、經(jīng)濟合同/政府商事合同說[3]、行政合同說[4]、民事和行政雙重特征合同說[5]等觀點?！墩少彿ā返?3條第2款規(guī)定：“政府采購合同適用合同法?！钡P者認為，《合同法》和《民法通則》中的合同僅是民商事合同，政府采購合同縱使能在某些問題上適用其規(guī)定，仍不能說明政府采購合同屬于民事合同。具言之，政府采購合同中既存在行政合同也存在民事合同，對于旨在向社會公眾提供公共品的政府采購合同，應定性為行政合同，包括對公共工程、貨物和服務(wù)的采購，因為這顯然屬于財政資金的使用和行政職能的履行;而對于旨在購買行政機關(guān)自用辦公用品的采購合同，應定性為民事合同，但因其資金來源仍是國庫，故在資金撥付環(huán)節(jié)應受預算和相關(guān)行政規(guī)則約束。

按照上述標準，本案中采購的HDPE膜和混凝土預制材料是有公益性的公共貨物，因而為行政合同。據(jù)此，政府采購中心在合同過程中享有行政優(yōu)益權(quán)、監(jiān)督權(quán)等公法權(quán)力，并在合同訂立、變更、解除等問題上受與民事合同不同的公法規(guī)則調(diào)整。

（二）法律法規(guī)的適用問題

在將本案所涉政府采購合同定性為行政合同之后，應辨明《政府采購法》、《合同法》和《招標投標法》的適用范圍。

1《政府采購法》與《合同法》的關(guān)系

縱觀各國政府采購立法，“其共同點在于都看到了政府采購合同與傳統(tǒng)民事合同的區(qū)別，都主張政府采購法律制度應在汲取民事合同制度的合理性基礎(chǔ)上根據(jù)行政法的原則進行修正?！盵6]政府采購的規(guī)則與《合同法》既有共通之處，更有殊異之處。一方面，行政合同并非處于民事合同的對立面，而同樣蘊含著契約精神，由此生發(fā)出平等協(xié)商、誠實信用、真實意思表示、損害賠償?shù)阮愃频睦砟?，并存在合同的締結(jié)、履行、無效等相近的機制。但另一方面，出于公共領(lǐng)域的公共利益宗旨，行政合同不能完全采用以私益為目標的民事合同制度，而應彰顯公開、公正等行政法原則，成為一部相對獨立的行政合同法律。

因此，本案的政府采購首先應適用《政府采購法》這部專門法，以及相關(guān)的行政合同特殊規(guī)則。同時還可在不與之沖突的前提下，借鑒地適用《合同法》的一些基本理念、原則、思路和制度，下文在分析四個爭議點時便是這樣做的。

2《招標投標法》與《政府采購法》的關(guān)系

在世界各國的招標投標立法模式中，大多數(shù)國家都在政府采購法中規(guī)定招標投標制度，單獨立法的國家很少[7]，而我國采用的是《招標投標法》與《政府采購法》分別立法的模式，這就產(chǎn)生了厘清《招標投標法》與《政府采購法》間關(guān)系的必要。

從《招標投標法》的條文看，第2條規(guī)定“在中華人民共和國境內(nèi)進行招標投標活動，適用本法”，可見《招標投標法》規(guī)范的主體似乎并無限制，包括政府機構(gòu)、國有企事業(yè)單位、集體企業(yè)、私人企業(yè)、外商投資企業(yè)以及非法人組織等[8]。盡管這樣對民事合同和行政合同適用同一套招標投標規(guī)則不盡合理，但政府的招標采購適用《招標投標法》當無疑問。還應注意到，盡管《政府采購法》第4條只規(guī)定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，但筆者認為，

政府招標采購公共貨物和服務(wù)同樣適用《招標投標法》。本案中采購的HDPE膜及混凝土預制材料作為公用的貨物，自然應同時適用《政府采購法》和《招標投標法》。

三、爭議點一：采購中心要求提供原件構(gòu)成程序瑕疵

對于招標文件的修改，《招標投標法》第23條規(guī)定：“招標人對已發(fā)出的招標文件進行必要的澄清或者修改的，應當在招標文件要求提交投標文件截止時間至少十五日前，以書面形式通知所有招標文件收受人?！必斦俊墩少徹浳锖头?wù)招標投標管理辦法》第27條也有類似規(guī)定：“招標采購單位對已發(fā)出的招標文件進行必要澄清或者修改的，應當在招標文件要求提交投標文件截止時間十五日前，在財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告，并以書面形式通知所有招標文件收受人。”《廣東省政府采購公開招標采購方式暫行實施規(guī)程》（粵財采購[2004]17號）第13條規(guī)定：“招標文件需進行澄清或修改的，應在規(guī)定投標截止時間15天前，以書面形式通知所有獲取招標文件的供應商。供應商收到澄清修改文件后，應當以書面形式確認”，“澄清或修改時間不足15天的，采購人或采購代理機構(gòu)在征得已獲取招標文件的供應商同意并書面確認后，可不改變投標截止時間?！?/p>

綜合上述法律文件可以歸納出，要想依法對已經(jīng)發(fā)出的招標文件進行“必要的澄清或者修改”，需要同時滿足兩個條件：一是提前15天書面通知所有招標文件收受人，二是提前15天在指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布更正公告。不過，在征得已獲取招標文件的供應商書面同意的情況下，可以不受15天的時間限制。

在本案中，政府采購中心在距評標日期（2009年12月1日）僅有5天時發(fā)布答疑公告（2009年11月26日），從原先要求的提供產(chǎn)品授權(quán)書和檢測報告的復印件轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┰?，并且未以書面形式通知供應商，致使本案第三人因沒能提供原件而被作為廢標處理。實際上，從提供復印件到提供原件的修改無疑是對投標的結(jié)果具有實質(zhì)影響的重要內(nèi)容，構(gòu)成了“招標人對已發(fā)出的招標文件進行必要的澄清或者修改”，故應當適用15天、書面通知的規(guī)定。政府采購中心違反法定程序限制，修改招標文件，存在著較大的程序瑕疵。

從法理層面挖掘，法律之所以設(shè)置期限等程序要求，正是為了保護政府采購中的招標人利益，維護招投標過程的公正公平。與實體正義相對應，程序正義在法律問題上的重要性同樣非常突出，乃至“正當法律程序”成為了憲法層面的基本原則。無論是15天還是書面形式通知，都是意在保證政府采購方的告知[9]和供應商的知情，并為其留有合理的準備時間，保護供應商的程序利益。更何況，政府采購資金源于公共財政，要使采購人能夠采購到質(zhì)優(yōu)價美的貨物，就必須實現(xiàn)供應商之間的公開、公平、公正和充分競爭，但本案第三人因程序瑕疵而直接喪失競爭資格，也使得政府采購中心未能以更低價格采購到同樣的貨物[10]，這即為程序不公正所引發(fā)的實體不合理。

四、爭議點二：程序瑕疵導致招標無效

從前文分析可知，政府采購中心修改招標文件的行為存在程序瑕疵，這一程序瑕疵的法律后果如何？《招標投標法》未對這種情形下的招標投標效力做出規(guī)定[11]。但《政府采購法》第36條第1款規(guī)定：“在招標采購中，出現(xiàn)下列情形之一的，應予廢標：……（二）出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的;……?！边@里的“違法”是指違反法律（狹義的法律）的行為，“違規(guī)”則指違反法律以外的其他規(guī)范性文件的行為。

在本案中，政府采購中心的行為既違反了法律層面的《招標投標法》第23條，即“違法”;又違反了財政部《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》和《廣東省政府采購公開招標采購方式暫行實施規(guī)程》，即“違規(guī)”。綜上，構(gòu)成了“出現(xiàn)影響采購公正的違法、違規(guī)行為的”，所以結(jié)合《招標投標法》第23條和《政府采購法》第36條等，招標無效，原定中標的原告應予廢標。有必要指出的是，筆者并不認同依據(jù)《合同法》“有下列情形之一的，合同無效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”來認定招標無效的觀點[12]，而認為招標是否無效與政府采購合同是否無效應屬兩個相對獨立的問題，程序瑕疵是否導致招標無效應當適用《政府采購法》、《招標投標法》而非《合同法》，對此將在爭議點三中詳述。

五、爭議點三：程序瑕疵導致政府采購合同無效

根據(jù)《政府采購法》第26條，政府采購可以采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等方式。有學者仿照民事合同的要約和承諾，提出政府采購的招標投標程序同樣相當于政府采購合同的要約和承諾[13]。但筆者認為不盡然如此，供應商在政府采購中中標不等于采購方做出了承諾，供應商收到中標通知書也不等于雙方締結(jié)了政府采購合同;另言之，招標投標與簽訂政府采購合同是兩個相對獨立的行為。對于這一點，《招標投標法》第46條第1款規(guī)定，“招標人和中標人應當自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標人的投標文件訂立書面合同”，《政府采購法》第46條第1款規(guī)定，“采購人與中標、成交供應商應當在中標、成交通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照采購文件確定的事項簽訂政府采購合同”，就能作為中標通知書與政府采購合同相分離的佐證。因此，筆者認為在我們不僅要考察程序瑕疵是否導致招標無效（爭議點二），還要考察其是否導致政府采購合同無效（本爭議點）。

根據(jù)前引《招標投標法》第46條和《政府采購法》第46條，政府采購的招投標人有義務(wù)在發(fā)出中標通知書的30天內(nèi)簽訂書面的政府采購合同。在本案中，第三人投訴之日（2010年1月18日）離政府采購中心向原告發(fā)出中標通知書（2009年12月7日）已超過30天，但雙方究竟是否簽訂了政府采購合同沒有在案情中交代，所以，筆者在這里只能假設(shè)已簽訂和未簽訂兩種情形分別討論。

假設(shè)雙方在第三人投訴時未簽訂政府采購合同，自然就不涉及到政府采購合同的效力問題。雖然《政府采購法》第71條規(guī)定，“采購人、采購代理機構(gòu)有下列情形之一的，責令限期改正，給予警告，可以并處罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)給予處分，并予通報：……（六）中標、成交通知書發(fā)出后不與中標、成交供應商簽訂采購合同的;……”，但因為本案出現(xiàn)程序瑕疵、應予廢標，所以不適用“責令限制改正”的規(guī)定。即，在此種假設(shè)下，不應補簽政府采購合同，而應直接認定招標無效。

假設(shè)雙方在第三人投訴時已簽訂政府采購合同，此時便可適用《政府采購法》、《合同法》來判定該合同的效力。合同無效是合同制度的一個重要內(nèi)容，政府采購合同也不例外。盡管《政府采購法》沒有這方面的明確規(guī)定，但誠如前文所述，行政合同失效可以在不與行政法理相沖突的前提下，有借鑒地適用民事合同規(guī)則[14]。所以，參照《合同法》第52條“有下列情形之一的，合同無效：……（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”，本案中的程序瑕疵構(gòu)成了“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”的情形，應當認定該已經(jīng)簽訂的政府采購合同無效[15]。

六、爭議點四：程序瑕疵引發(fā)的法律責任

權(quán)利仰賴救濟，無救濟則無權(quán)利。故政府招標和政府采購合同的無效，將引發(fā)法律責任的承擔，這實際上也維護了行政合同中公共利益與私人利益的均衡。盡管現(xiàn)行法存在諸多缺漏，但依循現(xiàn)有的法條和法理，仍足以追究本案政府采購中心的法律責任。進一步說，政府采購中心的法律責任包括兩個方面，即對本案原告（中標人）的責任以及對第三人（投訴人）的責任。

（一）政府采購中心對原告的法律責任

由于存在程序瑕疵，完全應當認定招標和政府采購合同（如已簽訂）無效，但與之相伴的，政府采購中心也應當就其工作過錯及給原告造成的損失進行賠償。《招標投標法》第45條第2款規(guī)定：“中標通知書對招標人和中標人具有法律效力。中標通知書發(fā)出后，招標人改變中標結(jié)果的，或者中標人放棄中標項目的，應當依法承擔法律責任。”據(jù)此，政府采購中心即便未與原告簽訂政府采購合同（前述假設(shè)一），但也已發(fā)出了中標通知書，所以對于因程序瑕疵而導致的原告中標項目落空，政府采購中心應承擔法律責任。

而若政府采購中心已與原告簽訂政府采購合同（前述假設(shè)二），不僅可以適用《招標投標法》第45條第2款，還可以依據(jù)行政合同失效的法律規(guī)則，追究其締約過失責任?！逗贤ā返?2條規(guī)定：“當事人在訂立合同過程中有下列情形之一，給對方造成損失的，應當承擔損害賠償責任：……（三）有其他違背誠實信用原則的行為?！北M管《政府采購法》未規(guī)定政府采購合同無效是否會導致?lián)p害賠償，但誠實信用原則應為民商事合同和行政合同所通用，民事主體在訂立合同時違背誠實信用原則[16]導致合同無效的締約過失規(guī)則亦有必要為行政合同借用。易言之，筆者雖不甚認同“由于（相對人）自己以外的原因而受到不能預見的重大損失，即使行政主體沒有過失也能得到補償”[17]的觀點，但行政主體因自身過錯而變更、解除合同或致使合同無效，給相對人造成財產(chǎn)損失的，理應給予公平合理的賠償。因此，政府采購中心如果已與原告簽訂政府采購合同，因它違反了誠實信用原則，導致合同因不符合法定的生效條件而被確認無效，那么應當對其給合同和對方造成的損失承擔締約過失責任。

（二）政府采購中心對第三人的法律責任

除了對原告負有法律責任以外，政府采購中心也應對參加政府招標、卻因程序瑕疵之故而致被廢標的第三人負有法律責任。雖然這里無從適用《合同法》的條文，也難以從現(xiàn)行《政府采購法》、《招標投標法》中找到法條依據(jù)，但鑒于招標投標是政府采購中心發(fā)起的，具有行政因素，所以可以依據(jù)信賴保護原則這一行政法基本原則來直接判案。

所謂信賴保護原則，是指“基于保護人民正當權(quán)益的考慮，行政主體對其在行政過程中形成的可預期的行為、承諾、規(guī)則、慣例、狀態(tài)等因素，必須遵守信用，不得隨意變更，否則將承擔相應的法律責任。”[18]該原則保護的是行政相對人的正當合理信賴，其之于行政法和誠實信用原則之于民法均是“基于公法私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理”[19]。據(jù)此，如果行政機關(guān)打破了原有法律狀態(tài)，使行政相對人因信賴行政行為而遭受損失，那么行政機關(guān)應予以財產(chǎn)保護。本案第三人在投標時對政府采購中心具有正當合理的信賴，但因政府采購中心違反法定程序修改招標文件，導致它受有損失，自然屬于信賴保護原則的涵括范圍。

實際上，在我國司法實踐中，若法律無明文規(guī)定便訴諸法律原則來審判的做法已被認同，直接適用信賴保護原則的案例也不鮮見[20]。所以，我們可以根據(jù)信賴保護原則，認定政府采購中心損害了第三人對它的正當信賴，故應對其承擔損害賠償?shù)确韶熑巍?/p>

七、余思：財政支出的程序正義和法定主義

通過對政府采購行為是否屬于行政合同的定性，以及以上爭議點的分析，筆者認為政府采購中心的程序瑕疵依法導致原告被廢標，且即便雙方已簽訂政府采購合同，該合同亦為無效。由此，政府采購中心應當就其過錯而給原告和第三人造成的損失，分別承擔法律責任。但在本案塵埃落定之后，筆者認為其仍能帶來一些啟示。

其一，財政支出的程序正義和合理高效。建構(gòu)財政支出法的關(guān)鍵在于通過理性的程序設(shè)計來減少恣意，具體表現(xiàn)為以參與性為核心、以公開性為前提、以救濟性為保障[21]。本案所涉及的政府采購是一種重要的財政支出方式，雖然它不像征稅、收費等財政收入活動具有明顯的侵益性，但因其關(guān)乎納稅人提供的公共資金被如何使用、關(guān)乎納稅人得到怎樣的公共物品和服務(wù)，所以同樣與公眾利益緊密攸關(guān)。極而言之，只有行政機關(guān)嚴格遵循諸如本案中的“15天”、“書面形式通知”等法定程序要求，才能真正發(fā)揮程序正義，進而實現(xiàn)財政資金的高效使用和納稅人權(quán)利的有效保障，做到財政支出公開、公平、公正。

其二，對財稅法定主義的正確理解。財稅法定主義是財稅法的“帝王原則”，在政府采購等財政支出過程中應予貫徹。雖然財稅法定主義中的“法”僅指狹義的法律，但這只意味著財稅基本制度須由全國人大及其常委會制定法律，或者在嚴格的授權(quán)下由國務(wù)院制定行政法規(guī)，并非絕對地否定財稅領(lǐng)域存在其他法律規(guī)范。在本案中，原告稱財政部和廣東省政府發(fā)布的財稅法律文件不應適用，這其實是對財稅法定主義的一種誤讀。準確地說，財稅法定視野下的財稅法律是具有層次性的，我們對財稅法律的重視不排斥行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)等非法律的規(guī)范，不同法律淵源在各自的效力范圍內(nèi)都應發(fā)揮促進稅收法制的作用[22]。就本案來說，政府采購活動的規(guī)范化不僅要有《政府采購法》等法律，還需要國家部委、地方政府制定相應的實施條例予以配套，完成政府采購規(guī)則的細化和具體化。

其三，《政府采購法》、《合同法》和《招標投標法》等法律的完善及關(guān)系厘清。在前文的論述中，現(xiàn)行《政府采購法》和《招標投標法》在一些問題上仍然規(guī)定得不細致、不清晰、不周延。而且，對于法律自身的目標也需要放在財政法律規(guī)范體系的全局中，更加系統(tǒng)地定位，以避免法律之間的沖突，促進銜接和協(xié)調(diào)。比如，《招標投標法》是只規(guī)定行政機關(guān)的招標行為還是規(guī)定所有主體的招標行為？對不同類型的主體和不同性質(zhì)的資金適用同一套招投標規(guī)則是否可?。吭偃?，《政府采購法》與《招標投標法》如何在政府招標和采購上相配合？采取分開立法還是統(tǒng)一立法的立法模式？又如，對于作為行政合同的政府采購合同，《政府采購法》和《合同法》在法律適用上的關(guān)系如何處理？《合同法》中有關(guān)民事合同的一般原則和規(guī)則是否完全適用于行政合同？《政府采購法》應當做出哪些有別于民事合同的特殊規(guī)定，以得到優(yōu)先適用？種種問題均需要我們統(tǒng)合性地思考，與政府采購相關(guān)的各個法律規(guī)范的完善亦應逐步開展。

參考文獻：

[1] 參見劉劍文、熊偉、翟繼光、湯潔茵：《財稅法成案研究》，北京大學出版社2012年版，第299-303頁。該書在“法理分析”中未闡述政府招標和采購行為的合同屬性，使得其分析與本文部分觀點產(chǎn)生了差異

[2] 楊解君主編：《中國行政合同的理論與實踐探索》，法律出版社2009年版，第2頁

[3] 參見史際春、鄧峰：“經(jīng)濟（政府商事）合同研究——以政府采購合同為中心”，載《河南大學學報（社會科學版）》2000年第40卷第5期

[4] 持行政合同說觀點的多為行政法學者，相關(guān)論著包括湛中樂、楊君佐：“政府采購基本法律問題研究”，載《法制與社會發(fā)展》2001年第3期，等等

[5] 參見王克穩(wěn)：“我國政府采購合同的若干問題”，載《安徽大學法律評論》2003年第3卷第2期

[6] 王克穩(wěn)：“我國政府采購合同的若干問題”，載《安徽大學法律評論》2003年第3卷第2期

[7] 參見何紅鋒：“《招標投標法》的內(nèi)容應當納入《政府采購法》”，載《中國政府采購》2007年第10期

[8] 周順明主編：《政府采購法律法規(guī)》，長江出版?zhèn)髅?、湖北人民出版?012年版，第138頁

[9] 有學者認為，告知制度是一項重要的行政合同程序制度。參見姜明安主編：《行政程序研究》，北京大學出版社2006年版，第307-308頁

[10] 本案原告以3345萬元的最低價格成為預中標單位，而第三人的出價其實只有2045萬元。盡管兩家公司提供的產(chǎn)品質(zhì)量孰優(yōu)孰劣尚難判斷，但單從價格看，第三人被廢標確實使政府采購中心失去了一種選擇

[11] 本案發(fā)生后出臺的、自2012年2月1日起施行《招標投標法實施條例》，依然未對本案所涉情形下的招標效力問題做出規(guī)定

[12] 此種觀點參見劉劍文、熊偉、翟繼光、湯潔茵：《財稅法成案研究》，北京大學出版社2012年版，第302頁

[13] 參見王周歡：“政府采購合同的性質(zhì)及其法律適用”，載《中國政府采購》2002年第5期

[14] 有學者參照私法原理，提出行政合同無效的情形，比如在性質(zhì)上不允許締結(jié)或者法律規(guī)定禁止締結(jié)的，與行政合同內(nèi)容相同的行政行為亦屬無效的，等等。參見姜明安主編：《行政程序研究》，北京大學出版社2006年版，第315頁。筆者認為，此種觀點尚需細化探討，但它確實做出了對行政合同失效問題的有益探索

[15] 被定性為行政合同的政府采購合同能否適用《合同法》第52條合同無效的全部五種情形仍待商榷，但本案構(gòu)成“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”，并據(jù)此判定該政府采購合同無效，應無異議

[16] 《政府采購法》第3條將誠實信用原則規(guī)定為政府采購的基本原則之一。有學者認為，該條款從一個層面亦反映了行政合同規(guī)則對民事合同規(guī)則的借用。參見王文英：“試論政府采購合同的性質(zhì)”，載《行政法學研究》2003年第3期

[17] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第195頁

[18] 莫于川、林鴻潮：“論當代行政法上的信賴保護原則”，載《法商研究》2004年第5期

[19] 城仲模：《行政法之一般法律原則》（二），三民書局1997年版，第211頁

[20] 通常認為，我國法院首起直接依據(jù)信賴保護原則來審判的案例是1999年“哈爾濱市匯豐實業(yè)發(fā)展有限責任公司訴黑龍江省哈爾濱市規(guī)劃局”案（（1999）行終字第20號），最高人民法院的判決書受到了學界的廣泛關(guān)注和認同

[21] 參見陳立誠：“論公共財產(chǎn)支出法之建構(gòu)——以程序理性為中心”，載《第六屆中國財稅法前沿論壇高端論壇論文集》（2014年5月），第162頁

[22] 參見劉劍文：“我國為什么要堅持稅收法定主義”，載《中國稅務(wù)報》2012年2月22日，第5版