農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)障礙與對(duì)策選擇

王 妍

(天津商業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津 300314)

一、基本情況

隴南，位于甘肅東南部，地處秦巴山地與岷山山脈、黃土高原交匯地帶，屬亞熱帶向暖溫帶過(guò)度地區(qū)。毗鄰川、陜兩省，轄8縣1區(qū)，283.23萬(wàn)人，總面積2.79萬(wàn)平方公里，耕地面積433.9萬(wàn)畝，是甘肅省唯一的長(zhǎng)江流域地區(qū)。自然條件差，山大溝深，交通不暢;經(jīng)濟(jì)總量小，人均水平低，貧困面大是基本市情。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的快速發(fā)展，廣大農(nóng)民能提供的有效擔(dān)保物有限，資金短缺，融資難成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，所以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的開辦，既是形勢(shì)所迫，又是發(fā)展的需要。

二、經(jīng)驗(yàn)做法

近年來(lái)，隴南市圍繞區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展特色，大力推動(dòng)農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新，探索開展了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，在破解農(nóng)村抵押擔(dān)保難、融資難，促進(jìn)特色農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效、農(nóng)民脫貧致富、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

(一)配套出臺(tái)政策措施，破解政策困局。隴南市政府先后出臺(tái)了《隴南市“三權(quán)”抵押貸款實(shí)施方案》《隴南市農(nóng)村物權(quán)抵押貸款交易中心試點(diǎn)工作方案》和《隴南市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款實(shí)施細(xì)則》等政策措施，人民銀行隴南市中心支行提請(qǐng)市政府批轉(zhuǎn)了《金融支持全市集體林權(quán)制度改革促進(jìn)林業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》，制定了確權(quán)、抵押登記、價(jià)值評(píng)估、產(chǎn)權(quán)交易等方面的操作流程，通過(guò)破解政策困局，激活了農(nóng)村物權(quán)的財(cái)權(quán)，為農(nóng)村物權(quán)抵押貸款奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(二)配套建立組織機(jī)構(gòu)，形成工作合力。成立了農(nóng)村物權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)農(nóng)村物權(quán)抵押貸款工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督查。各縣區(qū)相應(yīng)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立“主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓、分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓”的工作機(jī)制，確保了農(nóng)村物權(quán)抵押貸款工作的順利推進(jìn)。

(三)優(yōu)化辦理流程，提供“一站式”服務(wù)。為了提高辦事效率，在徽縣江洛鎮(zhèn)、成縣小川鎮(zhèn)、武都角弓鎮(zhèn)、西和何壩鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村物權(quán)抵押貸款交易中心，將金融機(jī)構(gòu)、確權(quán)頒證機(jī)構(gòu)、評(píng)估機(jī)構(gòu)、抵押登記機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理公司等集中到便民大廳，根據(jù)相應(yīng)職能開設(shè)辦公窗口，為農(nóng)戶貸款提供一站式服務(wù)。

(四)優(yōu)化金融服務(wù)，主動(dòng)推動(dòng)農(nóng)村物權(quán)抵押貸款。全市各金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)加強(qiáng)與上級(jí)行的溝通銜接，爭(zhēng)取優(yōu)惠政策，禮縣農(nóng)行被農(nóng)業(yè)銀行總行確定為首批農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)行。立足各類農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體的融資需求實(shí)際，創(chuàng)新推出了多種易評(píng)估、易抵押的農(nóng)村物權(quán)抵押貸款模式。

(五)創(chuàng)新抵押模式，實(shí)現(xiàn)銀農(nóng)雙贏互利。全市各金融機(jī)構(gòu)立足各地實(shí)際，深入調(diào)研貸款試點(diǎn)面臨的法律制約、存在困難及問(wèn)題，創(chuàng)新抵押模式，確保抵押風(fēng)險(xiǎn)可控，貸款流程依法合規(guī)，實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶的互惠互利。主要有以下創(chuàng)新做法:

1、“國(guó)有土地使用權(quán)抵押+農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”。有大額貸款需求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，以國(guó)有土地使用權(quán)和承包的村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，向銀行申請(qǐng)貸款，銀行通過(guò)內(nèi)部評(píng)估，確定承包合同的價(jià)值，并以“國(guó)有土地使用權(quán)+農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為組合抵押實(shí)現(xiàn)抵押融資業(yè)務(wù)。

2、“產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”。隴南徽縣政府出資建立了苗木專項(xiàng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，專門為苗木種植戶提供融資擔(dān)保服務(wù)。銀行考慮到苗木生產(chǎn)周期長(zhǎng)、前期投入大、畝產(chǎn)價(jià)值高等實(shí)際情況，要求苗木種植戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，貸款金額高于同類擔(dān)保貸款的額度，期限也長(zhǎng)于同類貸款。在目前土地確權(quán)登記、價(jià)值評(píng)估等配套政策還不完善的大環(huán)境下，操作方式主要是通過(guò)銀行內(nèi)部評(píng)估來(lái)實(shí)現(xiàn)。

3、“擔(dān)保協(xié)會(huì)擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)輔助抵押”。主要是花椒、油橄欖、中藥材等區(qū)域特色農(nóng)業(yè)集中種植、加工販運(yùn)區(qū)以行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，按照“自愿聯(lián)合、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則成立擔(dān)保協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人由村上品行端正的能人大戶和具有較強(qiáng)責(zé)任心、威信高的農(nóng)戶擔(dān)任。對(duì)貸款需求額度較大的村民，由村級(jí)貸款擔(dān)保委員會(huì)擔(dān)保，借款人在申請(qǐng)貸款時(shí)，按照銀行授信額度的10%繳納擔(dān)保金，存入指定專戶，并將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為輔助抵押。

4、“合作社擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)反擔(dān)?！?。主要是農(nóng)民專業(yè)合作社(協(xié)會(huì))利用自有資產(chǎn)為內(nèi)部成員提供擔(dān)保，農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等對(duì)合作社(協(xié)會(huì)、擔(dān)保委員會(huì))進(jìn)行反擔(dān)保，銀行為發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的農(nóng)戶提供貸款，發(fā)展合作社主營(yíng)種養(yǎng)殖業(yè)。

三、取得的成效

轄內(nèi)各金融機(jī)構(gòu)立足各地實(shí)際，深入調(diào)研貸款試點(diǎn)面臨的法律制約、存在困難及問(wèn)題，創(chuàng)新抵押模式，確保抵押風(fēng)險(xiǎn)可控，貸款流程依法合規(guī)，實(shí)現(xiàn)了金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶的雙贏互利。2015年上半年隴南市累放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款0.24億元，6月末余額1.28億元。取得了較為明顯的成效。

(一)有效緩釋了銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步降低貸款門檻。如擔(dān)保協(xié)會(huì)擔(dān)保+農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)輔助抵押模式充分利用了推薦委員會(huì)的人緣優(yōu)勢(shì)和地緣優(yōu)勢(shì)，有效改變了“三農(nóng)”融資中農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)與農(nóng)戶之間的信息不對(duì)稱，降低了貸前調(diào)查成本和貸后管理成本，實(shí)現(xiàn)了批發(fā)式放貸，提高了貸款覆蓋面。該模式的雙重增信作用，提高了貸款額度，較好地契合了特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的融資需求。

(二)促進(jìn)了區(qū)域特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如在隴南市西和縣農(nóng)信社發(fā)放的抵押貸款推動(dòng)下，2014年全縣農(nóng)牧業(yè)設(shè)施增至40萬(wàn)畝，新建養(yǎng)殖小區(qū)(場(chǎng))122個(gè)，新增規(guī)模養(yǎng)殖戶2600戶，使“設(shè)施農(nóng)牧業(yè)+特色林果業(yè)”主體生產(chǎn)模式推廣成效顯著。

(三)有效促進(jìn)了農(nóng)民增收。如:在貸款支持下，隴南市西和縣2014年全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民人均增加585元，全縣農(nóng)民人均收入由2008年2187元，增加到2014年的3232元，年均增長(zhǎng)8.23%。隴南市兩當(dāng)縣、徽縣農(nóng)信社發(fā)放的貸款推動(dòng)兩縣香菇、苗木種植戶人均收入較貸款前增收500元左右。隴南市成縣60%以上的貧困人口受到特色產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)的支持，使該縣農(nóng)戶人均純收入達(dá)5617元，同比增長(zhǎng)15.2%。

四、存在的障礙

(一)現(xiàn)行《物權(quán)法》等法律法規(guī)不完善。黨的十八屆三中全會(huì)和2014年中央1號(hào)文件明確了對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)新的政策框架，即堅(jiān)持穩(wěn)定家庭土地承包關(guān)系，依法保障農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押擔(dān)保權(quán)利，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。但目前《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押仍有限制，如《物權(quán)法》第133條規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”?！掇r(nóng)村土地承包法》第49條規(guī)定:“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)?！边@些限制阻礙了土地的要素市場(chǎng)化和資本化。在法律修改之前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押還存在法律障礙。

(二)金融機(jī)構(gòu)開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款顧慮重重。本次共選取了153家金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查。調(diào)查結(jié)果顯示，31%的銀行認(rèn)為有必要開展農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，57.5%的銀行認(rèn)為有必要但很有困難，11.1%的銀行認(rèn)為沒(méi)有必要開展這項(xiàng)業(yè)務(wù);只有9.8%的銀行開展了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，90.2%的銀行未開展和不打算開展這項(xiàng)業(yè)務(wù);只有2%的銀行成立了農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款專營(yíng)部門，19.6%的銀行在信貸資金中安排了用于農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的專項(xiàng)資金，而且都是作為涉農(nóng)專項(xiàng)資金的一部分;57.7%的銀行為防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押率范圍控制在50%以下。

(三)政府確權(quán)登記工作有待完善。由于甘肅省農(nóng)村集體土地確權(quán)和登記工作起步較晚，截至目前，已開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的8個(gè)地市，只有5.09%的土地得到確權(quán)登記。而且，土地確權(quán)工作并不完善，農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)利主體不明、界限模糊、面積不準(zhǔn)的現(xiàn)象大量存在。另外，確權(quán)登記成本較高，平均每畝土地確權(quán)費(fèi)用約為30元，而且涉及環(huán)節(jié)較多，手續(xù)繁瑣，影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款工作的推廣和實(shí)施。

(四)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育緩慢。目前，全市未設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)，也未設(shè)立專門服務(wù)土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)。由于土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)育不夠完善，土地流轉(zhuǎn)的信息傳播渠道不暢通，一旦借款人出現(xiàn)違約，銀行較難處置變現(xiàn)借款人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，制約金融機(jī)構(gòu)開展土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的積極性。

(五)未建立專業(yè)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。目前，各縣均沒(méi)有專業(yè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和人員，主要通過(guò)房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、銀行內(nèi)部人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門人員組成評(píng)估小組，根據(jù)土地種養(yǎng)物及經(jīng)營(yíng)時(shí)間，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)，影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值判斷，實(shí)際價(jià)值難以合理確定，最終確認(rèn)的價(jià)值公允性難以讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人與貸款銀行同時(shí)接受。

(六)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償機(jī)制欠缺。農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，存在不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款也面臨較大風(fēng)險(xiǎn)。另外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品少、針對(duì)性差、保障程度低、限制條件多等，很難調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參加保險(xiǎn)的積極性，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和保障能力差。

五、推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的對(duì)策

(一)修訂完善土地相關(guān)法律制度。建議對(duì)《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》和《擔(dān)保法》等現(xiàn)有法律及相關(guān)政策法規(guī)制度進(jìn)行修訂，進(jìn)一步明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的可抵押性，從根本上消除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的法律障礙，使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的市場(chǎng)化配置。

(二)盡快出臺(tái)金融支持土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)。建議人總行出臺(tái)金融支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)涉農(nóng)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，推出適合土地流轉(zhuǎn)的金融產(chǎn)品，如開辦流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押貸款、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)收益質(zhì)押貸款、開辦土地流入企業(yè)倉(cāng)單質(zhì)押等信貸品種?？茖W(xué)設(shè)計(jì)農(nóng)村土地抵押貸款制度，制定統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)貸款操作規(guī)程，合理設(shè)定金融支持土地流轉(zhuǎn)貸款期限、利率和額度等，更好地滿足土地流轉(zhuǎn)資金需要。

(三)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。一是加快土地等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的確權(quán)工作，明確權(quán)屬歸屬，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的價(jià)值評(píng)估提供依據(jù)和基礎(chǔ)。二是建立權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估中介機(jī)構(gòu)。制定科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)評(píng)估管理、技術(shù)規(guī)范等有關(guān)法律和業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，合理確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值。三是完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系，加快縣、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)體系建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)制，推動(dòng)市場(chǎng)健康有序發(fā)展。同時(shí)，逐步引進(jìn)獨(dú)立的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，形成市場(chǎng)化的交易服務(wù)機(jī)制。

(四)建立健全風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。建立健全政策保險(xiǎn)、政府貼息、基金補(bǔ)償?shù)亩嘀仫L(fēng)險(xiǎn)保障補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金。加快組建農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司開辦農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，探索多種擔(dān)保方式，切實(shí)防范此類貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)。

(五)加強(qiáng)農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)，促使農(nóng)業(yè)融資向多渠道發(fā)展。建立政策性投資和擔(dān)保體系，引導(dǎo)社會(huì)和金融資本向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投入。建議組建市級(jí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司，整合各類支農(nóng)資金和土地出讓收益，進(jìn)行注冊(cè)入股，參與農(nóng)村土地開發(fā)與管理。金融部門要加強(qiáng)與擔(dān)保公司的合作，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，不斷加大對(duì)流轉(zhuǎn)主體的金融支持力度。