四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的制約因素與發(fā)展路徑

唐虹

摘 要：農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是全黨工作重心，而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑。在“二元”的經(jīng)濟與社會結(jié)構(gòu)下，四川省表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)的長期對立，派生出系列阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制約因素。要實現(xiàn)科學(xué)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，應(yīng)從財政政策、體制機制、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟區(qū)域規(guī)劃等方面突破。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；四川??；制約因素；路徑選擇

中圖分類號：F127 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）33-0064-03

2003年11月，黨的十六屆三中全會首次提出了“五個統(tǒng)籌”發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居于首位。黨的十七大提出：“要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局”。2010年中央發(fā)布了以“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)”為主題的一號文件，突顯了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的緊迫性和重要性。黨的十八大明確指出：“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮?！?/p>

作為全國農(nóng)業(yè)大省和西部唯一的糧食主產(chǎn)區(qū)，四川省糧食產(chǎn)量常年位居全國前列。但在開放的市場經(jīng)濟條件下，比較效益低的種糧行為使省內(nèi)財政收入微薄的產(chǎn)糧大縣難逃財政窮縣怪圈，導(dǎo)致在社會經(jīng)濟效益的激烈角逐中處于劣勢。在二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和二元社會結(jié)構(gòu)的“雙二元”現(xiàn)實中[1]，四川省農(nóng)村居民的土地資源優(yōu)勢難以有效轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，致使城鄉(xiāng)居民收入和消費水平的差距日漸拉大，不利于省域經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)發(fā)展，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會穩(wěn)定，不利于全面建成小康社會與和諧社會構(gòu)建。為此，筆者認為探討制約四川省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸，并提出協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的有效路徑具有重大的實踐價值。

一、四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制約因素

（一）農(nóng)村人口非農(nóng)化速度緩慢

在二元結(jié)構(gòu)體制下，城鄉(xiāng)長期的分割局面使工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺、城市對農(nóng)村的輻射帶動難以達到預(yù)期目標(biāo)，導(dǎo)致推進工業(yè)化城市化的初衷與發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實漸行漸遠。一方面，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村生活條件改善缺乏穩(wěn)定充足的資金投入，較之快速增長的經(jīng)濟水平農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效益每況愈下，城市房價漲速遠遠超出農(nóng)民增收水平而無力購買，客觀上阻礙了四川省農(nóng)民市民化進程。另一方面，作為人力資源輸出大省的四川省雖然有豐富的農(nóng)村剩余勞動力，但滯后第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平又制約了農(nóng)村人口城市就業(yè)容納量，緩慢的農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化進程嚴(yán)重工業(yè)化發(fā)展，從而成為四川經(jīng)濟發(fā)展的一大短板。

（二）城鄉(xiāng)收入差距日益擴大

國家統(tǒng)計局公布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2003年、2013年全年農(nóng)村居民人均純收入分別為2 936元和8 896元；同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為9 422元和26 955元，絕對收入差距從6 486元拉大至18 059元。收入差距問題在四川表現(xiàn)也較為突出。據(jù)統(tǒng)計，2004—2013年四川城鄉(xiāng)居民收入比分別是2.99、2.99、3.11、3.13、3.07、3.1、3.01、2.92、2.83；四川省同期城鎮(zhèn)基尼系數(shù)為0.275、0.263、0.266、0.276、0.278、0.273、0.275、0.267、0.291[2]。這與國家在2013年1月首度公布的數(shù)據(jù)，即2003年0.479、2006年0.487、2008年0.491、2009年0.490、2012年0.474，相距甚大[3]。四川省統(tǒng)計局方面解釋為四川的城鄉(xiāng)基尼系數(shù)是對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村分開核算的，核算口徑與國家不一致。所以在分析中，國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)更有參考意義。因此，從城鎮(zhèn)收入上來看，城鎮(zhèn)居民生活水平雖然已實現(xiàn)小康標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民生活也較為富足，但是基于基尼系數(shù)判斷，城鄉(xiāng)居民收入差距依然很大。而事實上，四川城鄉(xiāng)居民生活的實際差距往往大于官方數(shù)據(jù)。原因在于統(tǒng)計口徑的不一致，農(nóng)民純收入往往囊括了生產(chǎn)資料費用，若扣除其生產(chǎn)資料投入后，農(nóng)民生活開銷僅為其純收入的70%左右。加之農(nóng)村居民所能享受的各種福利也遠遠少于城市居民，若再計上各類福利，保守估計四川的城鄉(xiāng)居民生活水平實際差距已越5倍，客觀上拉大了城鄉(xiāng)居民間的收入差距。

（三）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低

2013年底，四川省常住人口約8 107萬人。其中，城鎮(zhèn)人口占44.8%，城鎮(zhèn)化率為44.9%，遠低于51.27% 的全國平均水平。全省共有城市21座，省會成都是全省唯一的副省級城市，地級市17個，3個自治州。由于四川省城市較之發(fā)達省份數(shù)量少，人口基數(shù)大而城市規(guī)模小致使城市人口密度較大。較大的人口密度增加了原本有限的城市人口容納壓力，使得城市空間負荷加大。就工業(yè)企業(yè)而言，四川省的現(xiàn)狀是缺大弱小，較低的行業(yè)集中度很難輻射農(nóng)村發(fā)展，較低的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度難于帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展，加之相對弱小的民營經(jīng)濟也是導(dǎo)致四川省城市化落后的現(xiàn)實困境。相比于城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的東部省市，四川省的私營企業(yè)、個體經(jīng)營戶的數(shù)量遠不能望其項背。

（四）國家糧食安全戰(zhàn)略布局下四川未能從產(chǎn)糧大省向農(nóng)業(yè)強省轉(zhuǎn)變

糧食既是人民群眾最基本的生活資料，也是關(guān)系國計民生和國家經(jīng)濟安全的重要戰(zhàn)略物資。糧食安全始終是關(guān)系中國國民經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家自立的全局性重大戰(zhàn)略問題[4]。為保障國家糧食安全，國家會給各糧食主產(chǎn)區(qū)下達糧食產(chǎn)量指標(biāo)，并且嚴(yán)格把關(guān)主產(chǎn)區(qū)耕地的征用與去向，盡可能減少農(nóng)田去耕化。中國約有800個縣符合產(chǎn)糧大縣的標(biāo)準(zhǔn)與條件，其中四川省有88個，占據(jù)全省181個縣級單位的48.62%。為積極配合國家糧食安全的戰(zhàn)略部署，四川省的糧食主產(chǎn)縣堅定不移地執(zhí)行國家戰(zhàn)略任務(wù)，而沒有以市場需求為導(dǎo)向自主決策經(jīng)營其他，絕大多數(shù)農(nóng)地只能用于種植比較收益低下的糧食作物。同時，四川省城市人均耕地僅為1.11畝，比全國1.36畝的平均水平低0.25畝。

基于國家戰(zhàn)略，四川作為糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)大省地位無可替代，如經(jīng)濟學(xué)家西奧多·舒爾茨所言，發(fā)展中國家的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)不能對國民經(jīng)濟增長做出貢獻，只有現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)才能對經(jīng)濟增長做出重大貢獻[5]。這從根本上決定了四川目前難以發(fā)展為農(nóng)業(yè)強省。為調(diào)動糧農(nóng)的種糧積極性和激勵產(chǎn)量大縣對糧食種植的重視度以確保國家糧油安全，自2005年國家陸續(xù)以現(xiàn)金流的方式對產(chǎn)糧大縣進行獎勵，財政部出臺無以復(fù)加的政策加大對產(chǎn)糧大縣的財力支持，但是平均后微薄的設(shè)立專項資金獎勵糧油大縣卻難以化解產(chǎn)糧大縣的財政困境。四川不少人口近100萬的產(chǎn)量大縣，人均種糧補貼僅有10元上下，遠遠不能真正激發(fā)農(nóng)民種糧積極性。endprint

二、新時期四川省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展路徑

（一）加大財政資金投入力度

為解決二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下農(nóng)村與城市長期分離、農(nóng)民和市民社會地位不平等、農(nóng)業(yè)嚴(yán)重落后于工業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實，以促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、助推農(nóng)村建設(shè)和扶助農(nóng)民增收，2010年中央一號文件明確提出確保“三個優(yōu)先”，即“確保財政支出優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資優(yōu)先投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村民生工程，土地出讓收益優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！盵6]但是單單依靠國家財政資金“單兵突進”無法從根本上破除三農(nóng)困境，還需發(fā)揮金融行業(yè)對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的主導(dǎo)作用，為其發(fā)展贏得更多的財力支持和物力援助。事實上，在四川省農(nóng)村社會化服務(wù)體系中，薄弱的農(nóng)村金融服務(wù)已然是制約農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮和農(nóng)民增收的瓶頸。為完善農(nóng)村金融服務(wù)功能，增加農(nóng)村信貸資金投放額度，四川省的政策指向可以中央一號文件的“三個優(yōu)先”為藍本采取措施：一是為加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)步伐和完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，開設(shè)長期穩(wěn)定的政策性信貸業(yè)服務(wù)；二是搭建鄉(xiāng)村銀行、投資公司、資金互助社等融資平臺；三是確保消除部分偏遠鄉(xiāng)村基礎(chǔ)空白的金融服務(wù)。概言之，結(jié)合四川鄉(xiāng)村金融服務(wù)的實際需求與明顯表征，通過完善措施以實現(xiàn)方式改進，從體制機制層面推進四川省農(nóng)村金融服務(wù)不斷創(chuàng)新。

（二）推行農(nóng)地適度規(guī)?；?jīng)營

當(dāng)前，四川省農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠農(nóng)村的土地利用有效率普遍偏低，即使不斷增加單位面積的資金投入也難以明顯提高單產(chǎn)，致使本來就低下的比較收益相比更低，這從根本上挫傷了農(nóng)民種地積極性，更愿意將土地擱荒而外出務(wù)工。為從根源解決此癥結(jié)，在實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，可依法對農(nóng)地進行自愿有償、合理有序的流轉(zhuǎn)，推行土地的適度規(guī)模經(jīng)營，使農(nóng)村土地向愿種糧、能種糧、會種糧的經(jīng)營大戶集中，實現(xiàn)集約化經(jīng)營模式下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變提供平臺保障，并以此拓寬農(nóng)民的增收渠道，扶助農(nóng)民大幅度地穩(wěn)定收入。

（三）促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化

一是要積極響應(yīng)《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃》部署，加快推進高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)以提升耕地質(zhì)量，既提高糧食生產(chǎn)能力又確保糧食安全的現(xiàn)實需求，在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的同時又滿足農(nóng)民增收的迫切需要，在促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念指導(dǎo)下推進新農(nóng)村建設(shè)。二是突出以良種培育為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的重點，加快推廣應(yīng)用創(chuàng)新體系建設(shè)；充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的引領(lǐng)效應(yīng)，鼓勵成立農(nóng)村經(jīng)濟合作組，大力建設(shè)準(zhǔn)化的農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)基地，走出一條“公司+基地+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化新路子[7]，加快推進改革農(nóng)村經(jīng)營體制，重視科技創(chuàng)新，以產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)助力。

（四）加快推進小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐

加快推進城鎮(zhèn)化建設(shè)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要舉措。發(fā)展城鎮(zhèn)化是中國緊迫的現(xiàn)實任務(wù)，農(nóng)業(yè)雖是破題城鎮(zhèn)化難題的有力支撐，但實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須在農(nóng)業(yè)以外下大功夫。就城鄉(xiāng)關(guān)系而言，小城鎮(zhèn)是連接城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的紐帶，既為農(nóng)村社會提供公共品以滿足農(nóng)民的日常需求，也能為農(nóng)業(yè)以外的其他產(chǎn)業(yè)行業(yè)提供服務(wù)平臺和搭建服務(wù)載體。因此，四川在打造大中型城市的同時，要重視小城鎮(zhèn)建設(shè)。應(yīng)積極制定有效措施并有力貫徹執(zhí)行，加大政策保障和資金扶持力度，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐以加速城鄉(xiāng)一體化進程。

（五）加強城市帶建設(shè)和主體功能區(qū)規(guī)劃

一是做好天府新區(qū)規(guī)劃。成都天府新區(qū)的設(shè)立能為四川發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供了前所未有的契機。天府新區(qū)包括成都市高新區(qū)南區(qū)、雙流縣、龍泉驛區(qū)、新津縣、簡陽市、彭山縣、仁壽縣，共涉及3市7縣（市、區(qū)）37個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處，總面積1 578平方千米[8]。2011年11月這足以形成以現(xiàn)代制造業(yè)為主、高端服務(wù)業(yè)集聚、宜業(yè)、宜商、宜居的國際化現(xiàn)代新城區(qū)，是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大舉措，利于助推四川在西部地區(qū)迅速崛起。二是執(zhí)行好四川省金沙江下游沿江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃。金沙江下游沿江經(jīng)濟帶范圍包括攀枝花市仁和區(qū)、西區(qū)、東區(qū)、鹽邊縣，涼山州會理縣、會東縣、寧南縣、布拖縣、金陽縣、雷波縣，宜賓市屏山縣、宜賓縣、翠屏區(qū)[9]。沿江經(jīng)濟帶的合理規(guī)劃與有效執(zhí)行，利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。三是科學(xué)規(guī)劃四川省主體功能區(qū)。主體功能區(qū)包括成都平原地區(qū)、川南地區(qū)、川東北地區(qū)和攀西地區(qū)[10]。主體功能區(qū)的合理規(guī)劃，有利于引導(dǎo)人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，促進人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的空間均衡總之，無論是天府新區(qū)、主體功能區(qū)，還是金沙江下游沿江經(jīng)濟帶的設(shè)立都利于培育新的經(jīng)濟增長極、帶動全省經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)的重大戰(zhàn)略決策；利于不斷加強開放合作，促進城鄉(xiāng)居民增收，提高基本公共服務(wù)水平；有利于按照以人為本的理念推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)和人民生活水平的差距；《規(guī)劃》的科學(xué)制定和良好實施可以為四川加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供前所未有的發(fā)展機遇。

三、結(jié)論與余議

協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，根本上要立足于充分發(fā)掘農(nóng)業(yè)自身潛能，工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺也是必不可少的助推器。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主要參與者和受益者，廣大農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)與其增收息息相關(guān)，應(yīng)在社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化進程中，加快健全完善以工促農(nóng)的政策體系和以城帶鄉(xiāng)的體制機制，以良性的城鄉(xiāng)互動促進統(tǒng)籌。在城鄉(xiāng)間經(jīng)濟社會長期“二元”的體制下，破解三農(nóng)問題必須實現(xiàn)從二元向一員轉(zhuǎn)換[1]，尤其是作為國家糧食主產(chǎn)區(qū)的四川省是國家不可或缺的糧食戰(zhàn)略基地，要協(xié)調(diào)好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)經(jīng)濟一元化、社會一元化是基本前提。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint