西方行政制度改革中的制度性貧困

邱靈敏

[摘 要]本文以英國(guó)文官制度為例分析西方行政制度改革中存在的制度性貧困。通過制度間的歷時(shí)關(guān)聯(lián)和共時(shí)關(guān)聯(lián)來揭示英國(guó)的文官制度存在的制度性貧困陷阱，從而提出英國(guó)文官制度變革的路徑。

制度性貧困；文官制度；分析

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類號(hào)] D523 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）12-0054-04

眾所周知，英國(guó)是世界上第一個(gè)建立文官制度的國(guó)家。英國(guó)文官制度的形成和建立，滿足了政府提高行政效率和進(jìn)行現(xiàn)代化行政管理的需要，所以很快被當(dāng)時(shí)主要資本主義國(guó)家所借鑒采用。本文在對(duì)英國(guó)文官制度實(shí)踐路程的歷時(shí)關(guān)聯(lián)（時(shí)間維度）和共時(shí)關(guān)聯(lián)（空間維度）進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，來解析西方行政制度改革中存在的制度性貧困。

一、對(duì)英國(guó)文官制度的歷時(shí)關(guān)聯(lián)分析

（一）“恩賜官職制”和“政黨分贓制”時(shí)期。第一個(gè)階段是“恩賜官職制”和“政黨分贓制”時(shí)期，在英國(guó)文官任用制度先期，普遍采用的是官職恩賜與政黨分贓。17世紀(jì)中葉以前，英國(guó)是一個(gè)封建君主專制的國(guó)家，實(shí)行恩賜官職制。官吏的選用和升遷，不是靠個(gè)人的真才實(shí)學(xué)和政績(jī)，而是憑門第出身和對(duì)國(guó)王的忠誠(chéng)。由于官職是國(guó)王恩賜的，所以，所有的官員都是國(guó)王的臣仆，一切聽命于國(guó)王。文官任期沒有任何限制，只要恩賜者滿意，可以連續(xù)任職，文官晉升是靠后臺(tái)。不學(xué)無術(shù)、游手好閑之徒充斥官場(chǎng)宦海。因此官僚主義盛行，工作效率低下，貪污腐敗現(xiàn)象十分嚴(yán)重。18世紀(jì)國(guó)會(huì)對(duì)文官制度作了一些改革，把任命文官的權(quán)力從國(guó)王貴族手中轉(zhuǎn)到各部門手中，規(guī)定由他們和高級(jí)文官推薦錄用。但仍然存在舞弊行賄、唯利是圖及賞罰不明的情形。其原因就在于恩賜制是一種壟斷性的封建特權(quán)。官職恩賜是以人治為特征的資產(chǎn)階級(jí)官員制度發(fā)展的最初階段。

19世紀(jì)英國(guó)兩黨制日益成熟，內(nèi)閣開始由競(jìng)選中獲勝的政黨組成。于是哪一個(gè)政黨在競(jìng)選中獲勝上臺(tái)執(zhí)政就把各種官職作為勝利果實(shí)進(jìn)行公開分贓，分給他們的支持者。所以每次執(zhí)政黨的更替和內(nèi)閣的變遷都要引起政府人員的大換班，使政府工作混亂。政黨分贓制一方面造成大批官員失業(yè)，政紀(jì)廢弛，削弱了政府職能的正常發(fā)揮和工作效率的提高，極不利于政策的貫徹，妨礙官員熟練掌握業(yè)務(wù)；另一方面，每次換班都會(huì)引起周期性震動(dòng)和社會(huì)動(dòng)亂，影響社會(huì)的正常秩序和穩(wěn)定。政黨分贓是一種缺乏公正、民主、平等的徇私舞弊現(xiàn)象。政黨分贓取代官職恩賜、以黨治取代人治，在某種程度上是一種歷史進(jìn)步。

可見，先期的文官任用制度，無論是官職恩賜，還是政黨分贓制度，缺陷其實(shí)相同：這兩種制度，既不能保證官員的工作效率，也無法保持自身的廉潔。恩賜制和政黨分贓制所產(chǎn)生的高費(fèi)用與低效率，產(chǎn)生了對(duì)新的制度安排的強(qiáng)烈需求。這就使先期的文官任用制度陷入制度性貧困，急需新的制度以取代原有的落伍的制度安排。

（二）1870年英國(guó)文官制度的確立。第二階段是1870年英國(guó)文官制度的確立時(shí)期——實(shí)行考試擇優(yōu)錄用制。這一時(shí)期的文官制度改革很溫和保守，一些合理性的改革措施沒有全面實(shí)施，由于舊有制度安排的路徑依賴的存在，使其帶有明顯的局限性和不徹底性。由于對(duì)舊有制度安排的拆除和清理所需要的費(fèi)用過高，新制度受到的阻力很大，也深刻地影響這次制度變遷的深度和廣度。但是，這次改革畢竟是以擇優(yōu)錄士的文官任用方式代替官職恩賜制度。進(jìn)入二十世紀(jì)后，英國(guó)從自由資本主義階段過渡到壟斷資本主義階段，工業(yè)化和社會(huì)化繼續(xù)發(fā)展，政府更廣泛地介入到社會(huì)生活，社會(huì)干預(yù)職能也得到不斷強(qiáng)化，政府的活動(dòng)范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷擴(kuò)大。在這一時(shí)期，文官的任用制度進(jìn)一步改革。公開競(jìng)爭(zhēng)考試雖然在十九世紀(jì)就已經(jīng)確立，但并不是唯一的方式，“在需要專業(yè)知識(shí)與技術(shù)的專業(yè)性職位和某些部門的高級(jí)管理人員由部門首腦直接任命，無需通過公開考試”[1]。政府的調(diào)查委員會(huì)認(rèn)為這些都是恩賜制的殘余。

從中我們看到這種制度變遷模式的缺陷。由于政府強(qiáng)制性制度作用的時(shí)間較長(zhǎng)，以保守派為代表的利益集團(tuán)的尋租和各種“搭便車”現(xiàn)象不可避免。第一個(gè)樞密院令后，推薦備選文官的權(quán)力還掌握在各部門長(zhǎng)官手中，他們憑借權(quán)力繼續(xù)安插貴族子弟和親信，繼續(xù)為營(yíng)私舞弊大開方便之門。這是對(duì)舊有恩賜制度路徑發(fā)展的一種依賴，新制度安排很難完全跳出舊有制度安排的路徑。由于漸進(jìn)式強(qiáng)制性制度變遷的強(qiáng)度不夠，增加了改革集團(tuán)與既得利益集團(tuán)之間的反復(fù)博弈次數(shù)，增加了利益集團(tuán)尋租的可能，也使政府的工作仍然很難做到高效、公平、公正。

（三）1870年-1968年英國(guó)文官制度的改革時(shí)期。第三階段1870年至1968年英國(guó)文官制度的改革時(shí)期。我們主要考察英國(guó)文官任用制度在二戰(zhàn)后發(fā)生的變遷，以富爾頓改革和撒切爾夫人時(shí)代的改革為典型。二者都屬于激進(jìn)式強(qiáng)制性制度變遷。這種模式是一種“暴風(fēng)驟雨”式的變革模式。它首先是政府主導(dǎo)的、自上而下的強(qiáng)制性變遷，變遷的時(shí)間比較短，并在這較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)較大的制度結(jié)構(gòu)變革。尤其是撒切爾夫人的改革，撒切爾夫人以其強(qiáng)硬的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)而著稱，她所推行的改革強(qiáng)度非常大。在撒切爾夫人改革的壓力下，很多議員為了得到職位而表示忠誠(chéng)，內(nèi)閣成員往往更是不惜一切以保住自己的官位。有了這樣的權(quán)力基礎(chǔ)，首相的權(quán)力表現(xiàn)得較為專橫。其次，撒切爾夫人控制了高級(jí)文官的任用權(quán)，任用的都是政見相同的“自己人”，因此，主導(dǎo)改革集團(tuán)的力量與反對(duì)力量就顯得非常懸殊，這也就削弱了反對(duì)集團(tuán)對(duì)改革的阻力，使得改革在強(qiáng)大的權(quán)力基礎(chǔ)上可以順利推行，不至于像富爾頓改革一樣，因阻力過大、強(qiáng)度不夠而被擱置。

制度變遷是指制度的轉(zhuǎn)換、替代過程，是以一種效率更高的制度替代原有的低效率的制度的過程。[2]縱觀這三個(gè)階段，我們可以看出，一種制度形成以后，往往就會(huì)形成依賴于該制度的既得利益集團(tuán)，他們對(duì)現(xiàn)存制度路徑有著較強(qiáng)的依賴心理，他們經(jīng)常為了鞏固現(xiàn)有的制度而阻礙選擇新的制度路徑，即使新的制度比現(xiàn)存制度更有效率。但是制度變遷不僅要克服路徑依賴，也要克服制度共時(shí)關(guān)聯(lián)帶來的制度惰性。

二、對(duì)文官制度的共時(shí)關(guān)聯(lián)分析

（一）文官終身常任制。十九世紀(jì)中期英國(guó)近代文官制度形成以來，其間文官數(shù)量一再增長(zhǎng)。在1881—1914年間，即大英帝國(guó)迅速擴(kuò)張之際，政府活動(dòng)范圍和機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷擴(kuò)大，文官總數(shù)在33年里增加了五倍多；在第二次世界大戰(zhàn)期間，4年內(nèi)增加了三十余萬人，到1943年文官總?cè)藬?shù)達(dá)到七十一萬多。二戰(zhàn)后文官規(guī)模雖稍有減少，但由于英國(guó)實(shí)行文官終身常任制度，即文官一經(jīng)錄用，無過失則終身常任，這樣不僅造成文官組織機(jī)構(gòu)臃腫，而且以戰(zhàn)時(shí)的文官隊(duì)伍來管理戰(zhàn)后百?gòu)U待興的社會(huì)事務(wù)，政府工作效率只能是低下，文官人浮于事，在一定程度上成了政府的負(fù)擔(dān)。同時(shí)，在凱恩斯主義的指導(dǎo)下，二戰(zhàn)后各屆政府一致認(rèn)為“政府機(jī)能必須擴(kuò)大——這是唯一切實(shí)的辦法”[3]。為此，擴(kuò)大國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的干預(yù)、建成福利國(guó)家、掀起社會(huì)化高潮等方面的政策和制度不斷出臺(tái)。這些勢(shì)必造成國(guó)家職能的不斷擴(kuò)大，應(yīng)時(shí)而設(shè)的公共部門越來越多。文官組織機(jī)構(gòu)臃腫主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，機(jī)構(gòu)規(guī)模太大、人員太多；其二，機(jī)構(gòu)重復(fù)，相互掣肘；其三，有些原來設(shè)立的機(jī)構(gòu)已失去了功能成為擺設(shè)。機(jī)構(gòu)臃腫、冗員太多所造成的巨額行政開支已成為政府面臨的一大困難，行政機(jī)構(gòu)工作效率低下也與政府和民眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的期望值相背。

（二）兩官分途制度。英國(guó)文官常常參與決策，介入政策制定，這與政治行政二分體制嚴(yán)重不符。每屆政府新任命的部長(zhǎng)，不熟悉情況，而很多問題又急需決策；事務(wù)官當(dāng)與政務(wù)官觀點(diǎn)不同時(shí)，會(huì)以技術(shù)問題等借口來影響甚至改變政務(wù)官的決心，這兩種情況下事務(wù)官都參與甚至可能主導(dǎo)了決策。公務(wù)員的政治權(quán)利日益擴(kuò)大，對(duì)政治中立形成了挑戰(zhàn)。過度的政治控制和加強(qiáng)對(duì)高級(jí)文官的管理使一些國(guó)家深受其害，難以保持行政獨(dú)立，甚至成為政黨政治的犧牲品，破壞了政府工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，重蹈政黨分贓制的覆轍，使黨派利益高于公共利益。政務(wù)官和事務(wù)官的相互轉(zhuǎn)化易導(dǎo)致腐敗，又埋下了以后政治不穩(wěn)定的種子。

（三）考績(jī)制度。英國(guó)于1981年取消了公務(wù)員部，將其職能劃歸財(cái)政部和內(nèi)閣辦公室，1983年成立效率小組，并于1984年創(chuàng)立國(guó)家審計(jì)辦公室，從組織上為績(jī)效評(píng)估提供保證；并起用大量私人顧問在廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行評(píng)估。英國(guó)已成為以經(jīng)濟(jì)、效率、效益為標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督政府政策與管理的評(píng)估性國(guó)家。改革傳統(tǒng)的等級(jí)工資制，實(shí)行以績(jī)效工資為主的靈活工作制度。英國(guó)1989年以來建立績(jī)效工資制，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果不一樣，工資額有所差別。實(shí)行等級(jí)工資制，同級(jí)同酬，缺乏成本—收益觀念。改革后的績(jī)效評(píng)估制度設(shè)立了大量可比可測(cè)的績(jī)效指標(biāo)，以科學(xué)的方法對(duì)公務(wù)員的業(yè)績(jī)進(jìn)行有效評(píng)價(jià)。但考績(jī)制度也存在評(píng)估難、目標(biāo)錯(cuò)位等一些較為突出的問題。

（四）放松規(guī)制。效率成為公務(wù)員制度改革的中心目標(biāo)，規(guī)制變得次要，而且被認(rèn)為是妨礙效率的障礙而遭到批評(píng)。放松規(guī)制有利于克服過度規(guī)制引起的浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、缺乏創(chuàng)新性和靈活性等弊端，但存在幾個(gè)突出問題：（1）規(guī)制具有不可抹殺的積極價(jià)值，它是對(duì)有效實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理性總結(jié)，可能帶來高效率。實(shí)踐證明，放松規(guī)制也有失敗的教訓(xùn)。（2）規(guī)制體現(xiàn)法治精神，而非依個(gè)人意志辦事。放松規(guī)制后，行政的合法性和合理性很大程度上依賴于官員個(gè)人素質(zhì)和道德修養(yǎng)。這不一定可靠，也容易滋生腐敗行為。（3）放松規(guī)制，他律弱化。公務(wù)員自由裁量權(quán)過分?jǐn)U大，即使在合法的前提下，也可能濫用權(quán)力，難以保證公平、正義、合理。這些與對(duì)公眾的責(zé)任價(jià)值嚴(yán)重沖突。

由上可見，英國(guó)文官制度改革的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效率，而就某些具體措施而言，經(jīng)濟(jì)效率是唯一目標(biāo)。對(duì)效率的追求既損及連續(xù)性、中立性、功績(jī)性、對(duì)公眾責(zé)任等核心價(jià)值，還損及民主、公平、正義、廉潔、法治、權(quán)力制衡等重要的甚至是永恒的高層次的政治價(jià)值。改革產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益易于衡量，顯而易見，而對(duì)政治價(jià)值的損害及其負(fù)面影響難以測(cè)量，但毫無疑問是相當(dāng)突出的。改革引發(fā)的腐敗、道德、失控、利益、士氣等問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的直接影響也日益凸現(xiàn)。政治價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效率是公務(wù)員制度的兩大目標(biāo)，也是靈魂，沒有理由認(rèn)為經(jīng)濟(jì)效率比政治價(jià)值更重要，因?yàn)檎皇瞧髽I(yè)。相反，政府對(duì)政治和社會(huì)效益的追求應(yīng)重于經(jīng)濟(jì)效率。改革與價(jià)值之間最根本的沖突就在于此。[4]

三、英國(guó)文官制度變革的路徑

英國(guó)文官任用制度是以一種漸進(jìn)、改良的方式發(fā)展起來的，在其改革的過程中，不僅出現(xiàn)過對(duì)舊有制度安排的路徑依賴，也出現(xiàn)過不同利益集團(tuán)為了追求自身利益最大化而反復(fù)博弈的歷史過程。不同集團(tuán)反復(fù)博弈的后果，則主要體現(xiàn)在英國(guó)文官任用制度的階段反復(fù)。因此，本文主要采用了制度變遷理論來梳理并分析英國(guó)文官任用制度從官職恩賜到撒切爾夫人改革的整個(gè)變遷過程。集中探討了英國(guó)文官任用制度的是如何產(chǎn)生，制度路徑依賴如何打破。

基于上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，英國(guó)文官任用制度變遷所具有的漸進(jìn)性、靈活性、貴族性和追求廉潔高效等特點(diǎn)，以及變革似乎很難“跳出傳統(tǒng)的手心”。可以推斷，繼承與突破的有機(jī)結(jié)合將影響并制約著英國(guó)文官任用制度未來的發(fā)展路徑。

由于長(zhǎng)期舊有制度安排的路徑依賴的存在，使其陷入制度性貧困陷阱，所以英國(guó)文官制度變革的方向就是打破這些對(duì)原有制度的依賴，建立符合內(nèi)外環(huán)境需要的制度關(guān)聯(lián)。制度關(guān)聯(lián)提示了配套改革的必要性，但是變革制度需要消耗一定的資源，而資源是稀缺的，并且由于制度的互補(bǔ)性，一項(xiàng)制度變革會(huì)產(chǎn)生對(duì)其他制度變革的需求，從而減少制度變遷的阻力。所以有必要根據(jù)英國(guó)的實(shí)際情況，尋找制度變革的突破點(diǎn)。

制度路徑依賴如何打破，制度供給如何提供，進(jìn)而重新達(dá)成制度均衡的循環(huán)過程。國(guó)內(nèi)學(xué)者張曙光教授對(duì)制度均衡進(jìn)行了定義，他認(rèn)為：“所謂制度均衡，就是人們對(duì)既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿足狀態(tài)或滿意狀態(tài)，因而無意也無力改變現(xiàn)行制度。”[5]需要指出的是，這種靜止?fàn)顟B(tài)，并不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的。隨著制度環(huán)境的變化，出現(xiàn)新的盈利機(jī)會(huì)后，人們?yōu)榱瞬蹲竭@種新的盈利機(jī)會(huì)，就會(huì)力圖改變?cè)械闹贫劝才藕椭贫冉Y(jié)構(gòu)，選擇建立一種新的更有效的制度。因此，制度發(fā)展的過程，就是從制度均衡到制度創(chuàng)新，再到制度均衡，又再到制度創(chuàng)新的不斷演進(jìn)的過程。英國(guó)文官任用制度的變遷，仍將繼續(xù)。

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[5]張曙光.論制度均衡和制度變革[M].現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué) （下卷），北京：北京大學(xué)出版社，2003.244.

作者系江西財(cái)經(jīng)大學(xué)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教師，助教

責(zé)任編輯：姚 東