充分發(fā)揮黨組織在基層群眾自治中的作用

洪萍++杜學(xué)峰++胡曉亞++陳韻

[摘 要]目前，以村居民自治為主要內(nèi)容的基層群眾自治成為中國(guó)的四大政治制度之一。但長(zhǎng)期以來(lái)，由于基層群眾自治資源短缺，加上村居行政化傾向，村居民自治難以有效推進(jìn)。在這種背景下，重提黨的政治和組織優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，用好黨組織的資源，通過(guò)創(chuàng)新基層黨建理念，改進(jìn)基層黨組織的工作方式，豐富自治載體和完善決策機(jī)制，發(fā)展社會(huì)組織，培育自治骨干，擴(kuò)大群眾有序參與，以及注重資源整合，加大保障力度等措施，進(jìn)一步充分發(fā)揮黨組織在基層群眾自治中的作用。

黨組織；基層群眾自治；作用

[關(guān)鍵詞]

[中圖分類(lèi)號(hào)] D267 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2014）12-0045-03

基層群眾自治是依托基層群眾自治組織直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的制度與實(shí)踐?；鶎尤罕娮灾喂ぷ黜氃邳h的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮在價(jià)值引領(lǐng)、組織動(dòng)員、支持服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和凝聚骨干的主導(dǎo)作用。上海市奉賢區(qū)黨建研究會(huì)專(zhuān)項(xiàng)課題組，對(duì)5個(gè)鎮(zhèn)和20余個(gè)村（居）委及社會(huì)組織進(jìn)行了細(xì)致的調(diào)研，對(duì)當(dāng)前在村（居）民自治中黨組織發(fā)揮作用的情況、存在的問(wèn)題等進(jìn)行了分析和梳理，并在此基礎(chǔ)上提出進(jìn)一步推進(jìn)的思路和對(duì)策建議。

一、基層黨組織在推進(jìn)基層群眾自治工作方面的探索與實(shí)踐

（一）黨組織發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，為群眾協(xié)商議事搭建平臺(tái)，拓寬群眾自治參與渠道。村民委員會(huì)和居民委員會(huì)是組織基層群眾開(kāi)展民主自治的基本形式和主要平臺(tái)。近年來(lái)，奉賢區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)黨委在領(lǐng)導(dǎo)村居民開(kāi)展群眾自治的過(guò)程中，在主要依托村居民（代表）大會(huì)進(jìn)行民主自治的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)在農(nóng)村和社區(qū)分別搭建了村民議事會(huì)和居民自治家園理事會(huì)等新型的載體和平臺(tái)，為基層群眾協(xié)商議事提供更加便利的渠道。如金匯鎮(zhèn)的村（居）民議事中心、南橋鎮(zhèn)的“睦鄰客堂間”、莊行鎮(zhèn)的“農(nóng)村宅基課堂”以及海灣鎮(zhèn)的“百姓心語(yǔ)坊”、“溫馨家園平臺(tái)”等。這些平臺(tái)為基層群眾自治工作提供了更富包容性、開(kāi)放性和靈活性的民主協(xié)商議事載體，方便村（居）民參與民主議事。

（二）黨組織注重價(jià)值引領(lǐng)和組織動(dòng)員，發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織，凝聚基層群眾自治力量。社會(huì)組織是推進(jìn)基層群眾自治工作的重要依靠力量。近年來(lái)，全區(qū)各級(jí)黨組織增強(qiáng)了社會(huì)組織的培育意識(shí)，先后發(fā)展了包括養(yǎng)老、調(diào)解、安保、宣傳和志愿者服務(wù)等在內(nèi)的各種類(lèi)型的社會(huì)組織，并有效地發(fā)揮這些組織在反映群眾訴求、協(xié)調(diào)利益和化解矛盾等方面的作用。如以養(yǎng)老服務(wù)為主要內(nèi)容的四團(tuán)鎮(zhèn)的“老年大學(xué)”、南橋鎮(zhèn)的“樂(lè)夕陽(yáng)”居家服務(wù)隊(duì)，以調(diào)解民間矛盾為工作方向的莊行鎮(zhèn)的“宅基老娘舅”、南橋鎮(zhèn)的“一米陽(yáng)光”社區(qū)老娘舅工作室、海灣鎮(zhèn)的孫桂英工作室等，維護(hù)社區(qū)治安方面的有南橋鎮(zhèn)的“金哨子”護(hù)樓隊(duì)等，宣傳方面的有莊行鎮(zhèn)的“小喇叭”自治小隊(duì)、四團(tuán)鎮(zhèn)的“金鳳凰服務(wù)隊(duì)”等，志愿服務(wù)方面的有四團(tuán)鎮(zhèn)的“五四紅志愿者服務(wù)隊(duì)”、海灣鎮(zhèn)的志愿者協(xié)會(huì)等。社會(huì)自治組織的骨干多是有文藝特長(zhǎng)或者熱衷公益事業(yè)的退休黨員，與群眾接觸多、在群眾中有威信，他們帶領(lǐng)自治組織在各自的區(qū)域內(nèi)發(fā)揮重要作用，成為黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的基層群眾自治工作的重要依托。

（三）黨組織帶頭遵守和執(zhí)行法律法規(guī)，健全基層民主政治制度，依法保障群眾自治權(quán)利。民主制度是基層群眾自治工作的基石。在各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和較長(zhǎng)時(shí)期的基層民主建設(shè)實(shí)踐中，基層民主制度得到逐步健全和完善，群眾自治工作規(guī)范運(yùn)作。一是堅(jiān)持依法民主選舉。2012年全區(qū)采用“公推直選”方式對(duì)任期屆滿的村居黨組織進(jìn)行換屆選舉，村居委會(huì)100%按時(shí)完成選舉，村委會(huì)海選比例達(dá)97.4%，居委會(huì)直選比例為91.36%。二是完善民主決策機(jī)制。在全區(qū)村居層面全面推行“四議兩公開(kāi)”，努力改善村居“兩委”決策機(jī)制，在決策議事內(nèi)容上，進(jìn)一步增加由群眾提出的議題比重，在決策議事過(guò)程中，增加民主協(xié)商程序，使更多村居民參與議事和協(xié)商。三是豐富民主管理內(nèi)容。一些關(guān)乎民生的新內(nèi)容和新領(lǐng)域比如社區(qū)停車(chē)、居家養(yǎng)老、寵物飼養(yǎng)等也逐漸進(jìn)入了基層群眾討論和協(xié)商的范疇。四是創(chuàng)新民主監(jiān)督機(jī)制。全面建立以村（居）務(wù)公開(kāi)、黨務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)為主要內(nèi)容的監(jiān)督制度，通過(guò)村（居）務(wù)公開(kāi)欄、農(nóng)信機(jī)、意見(jiàn)箱、調(diào)查走訪等方式將相關(guān)情況向村（居）民公開(kāi)并宣傳通報(bào)，主動(dòng)接受村（居）民評(píng)議和監(jiān)督。

二、當(dāng)前推進(jìn)基層群眾自治工作方面存在的主要問(wèn)題

（一）認(rèn)識(shí)不足限制基層群眾自治工作的開(kāi)展。根據(jù)對(duì)全區(qū)村居主要干部進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查，超過(guò)80%的基層干部認(rèn)可基層群眾自治工作在密切聯(lián)系群眾，維護(hù)群眾合理利益訴求，實(shí)現(xiàn)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育與自我監(jiān)督等方面的積極意義。但也存在一些模糊認(rèn)識(shí)，整體上看，他們對(duì)基層群眾自治工作在認(rèn)識(shí)方面還很不到位。一是對(duì)推動(dòng)基層群眾自治這項(xiàng)工作的價(jià)值意義認(rèn)識(shí)不清，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到基層群眾自治是推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)的重要內(nèi)容，是匯聚民意，化解社會(huì)矛盾，提高群眾民主自治能力的重要途徑；二是對(duì)落實(shí)群眾自治權(quán)的法定要求認(rèn)識(shí)不到位。村居民自治是法律賦予的權(quán)利，基層黨組織應(yīng)當(dāng)依照憲法和法律，支持和保障村居民開(kāi)展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。村干部普遍對(duì)此認(rèn)識(shí)不足；三是對(duì)村居自治的定位把握不清?；鶎痈刹拷?jīng)常把村居民的自治權(quán)與黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)對(duì)立起來(lái)，黨組織對(duì)于群眾自治工作放任不管者有之，包辦代替者有之。

（二）能力不夠影響基層群眾自治工作的成效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前基層群眾普遍存在民主參與意識(shí)不強(qiáng)，參與的自覺(jué)性不高，民主參與能力欠缺，需要黨組織加強(qiáng)對(duì)群眾民主自治的引導(dǎo)，但是黨組織并沒(méi)有很好的發(fā)揮作用。據(jù)調(diào)查，68.8%的村居支部書(shū)記承認(rèn)在推進(jìn)群眾自治工作方面缺乏有效的辦法和途徑，感到力不從心。一方面是人力資源不足。由于長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)社會(huì)組織培育不夠，對(duì)群眾自治骨干和黨員在社區(qū)作用發(fā)揮缺乏有效激勵(lì)，群眾自治工作難以形成有效的人力支撐。另一方面是相當(dāng)一部分的村居書(shū)記主任“一肩挑”，黨務(wù)工作與行政工作混同運(yùn)作，牽扯了村居黨組織引領(lǐng)和推進(jìn)群眾自治工作的精力。

（三）民主運(yùn)作機(jī)制不健全制約基層群眾自治工作的落實(shí)。健全而完善的機(jī)制是保障群眾自治工作落到實(shí)處的重要因素。在機(jī)制和制度建設(shè)方面，與基層群眾自治工作發(fā)展要求相比還明顯滯后。一是信息公開(kāi)機(jī)制不健全。盡管落實(shí)黨務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)、村（居）務(wù)公開(kāi)上級(jí)都有明確要求，但在村居層面由于信息公開(kāi)缺乏有效的監(jiān)督與考核機(jī)制，仍有相當(dāng)一部分村居沒(méi)有全面推開(kāi)或者落實(shí)到位。二是協(xié)商議事機(jī)制還需要完善。盡管在全區(qū)探索建立并推廣村居民議事中心為基層群眾的民主參與和利益表達(dá)提供了可操作的渠道和平臺(tái)，但與作為傳統(tǒng)的民主自治主要平臺(tái)的村居委員會(huì)（村居代表大會(huì)）如何配合使用，充分保障村居代表大會(huì)的最高決策權(quán)，相關(guān)程序與機(jī)制還需要健全和完善。三是民主決策機(jī)制還需改善。特別是村居“兩委”決策機(jī)制還存在著議題來(lái)源單一、議事過(guò)程以及決策實(shí)施過(guò)程中群眾參與不足、積極性調(diào)動(dòng)不夠等問(wèn)題。

（四）保障不力牽制基層群眾自治工作的發(fā)展。基層群眾自治工作要落實(shí)到位，需要相關(guān)的人力、財(cái)力和物力等相關(guān)保障。目前奉賢區(qū)群眾自治工作在保障方面還存在薄弱環(huán)節(jié)：一是對(duì)基層干部和自治骨干缺乏激勵(lì)機(jī)制，積極性難以有效調(diào)動(dòng)。二是財(cái)力支持不足。隨著農(nóng)村撤并和城市社區(qū)規(guī)模的大型化發(fā)展，群眾自治的實(shí)際運(yùn)作難度加大，基層自治財(cái)力支持十分有限，要做實(shí)做好群眾自治工作難免捉襟見(jiàn)肘。三是自治資源被擠占嚴(yán)重。由于村居黨組織承擔(dān)著越來(lái)越多的行政事務(wù)，群眾自治工作的空間遭到壓縮，這既牽扯了黨組織的工作精力，又?jǐn)D占了村居自治工作的物質(zhì)和社會(huì)資源。

三、促進(jìn)基層黨組織在群眾自治中充分發(fā)揮作用的思路與對(duì)策

（一）創(chuàng)新基層黨建理念，改進(jìn)基層黨組織工作方式，增強(qiáng)基層組織對(duì)群眾自治工作的領(lǐng)導(dǎo)力。

1.創(chuàng)新基層黨建理念。順應(yīng)政黨回歸社會(huì)的政治邏輯，基層黨組織要加快實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型。一是注重政治引領(lǐng)。發(fā)揮黨組織在村居自治中把握政治方向的作用，保障村居自治不偏離主流價(jià)值要求和正確的政治方向。二是確立法治思維?；鶎狱h組織要帶領(lǐng)村居委員會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行基層群眾自治方面的法律法規(guī)，依法保障群眾的主體地位和自治權(quán)利。三是強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。要以服務(wù)型黨組織建設(shè)為切入點(diǎn)，做好基層群眾自治的“引路人”，在服務(wù)當(dāng)中達(dá)成對(duì)群眾的動(dòng)員、引導(dǎo)，從而提高黨組織的影響力。

2.改進(jìn)基層黨組織的工作方式。改變由于慣性影響一直沿襲下來(lái)的黨組織依靠行政資源、借助行政手段管理基層社會(huì)事務(wù)的思路和行為方式，重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變：即由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、由簡(jiǎn)單的行政命令手段向民主協(xié)商手段轉(zhuǎn)變、由封閉的辦事方式向公開(kāi)的方式轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)中，切實(shí)在價(jià)值引領(lǐng)、組織動(dòng)員、支持服務(wù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、凝聚骨干方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3.發(fā)揮黨員示范引領(lǐng)作用。創(chuàng)新黨員活動(dòng)方式，拓寬黨員在村居的活動(dòng)領(lǐng)域和服務(wù)渠道，繼續(xù)落實(shí)好黨員責(zé)任制、黨員設(shè)崗定責(zé)制、黨員承諾制等行之有效的制度。健全考核激勵(lì)機(jī)制，提高流動(dòng)黨員、在職黨員、退休黨員參與城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的積極性，全面推進(jìn)黨員志愿者工作。引導(dǎo)黨員通過(guò)民主選舉、組織選任等辦法擔(dān)任樓組長(zhǎng)、村民小組長(zhǎng)、群眾團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、自治委員會(huì)負(fù)責(zé)人，在涉及群眾利益的重大問(wèn)題上以及自治組織建設(shè)中，發(fā)揮引領(lǐng)群眾、組織群眾，提高群眾民主參與能力的作用。

（二）堅(jiān)持改革創(chuàng)新，著力豐富自治載體和完善決策機(jī)制，提升基層群眾自治實(shí)效。

1.建立“自治清單”。要充分尊重并認(rèn)真落實(shí)基層群眾的自治權(quán)，嚴(yán)格界定村居民自治事項(xiàng)內(nèi)容，凡是依照法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)由村居民自治的事情堅(jiān)決交給村居自治組織解決。依法屬于村居民自治事項(xiàng)，要以“自治清單”的方式列明，把自治內(nèi)容與按照有關(guān)法律法規(guī)或政策需要村居配合履行的行政事項(xiàng)界限劃清。

2.擴(kuò)展自治載體。立足于方便基層群眾協(xié)商議事，按照包容性、開(kāi)放性和靈活性的原則，進(jìn)一步創(chuàng)新自治載體，完善自治功能。繼續(xù)推進(jìn)村居民議事會(huì)機(jī)制的全覆蓋，根據(jù)群眾自治事項(xiàng)和不同情況靈活設(shè)置自治范圍和自治方式。借助互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等新媒體，建立網(wǎng)上自治平臺(tái)，為基層群眾協(xié)商議事、交流互動(dòng)提供空間。

3.完善決策機(jī)制。村居議決重大事項(xiàng)，在議題選擇上增加群眾或其他各類(lèi)組織提出的比重。建立和完善基層民主協(xié)商程序，把群眾參與落實(shí)到?jīng)Q策前、決策中和決策項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程。繼續(xù)落實(shí)與完善村居務(wù)公開(kāi)、財(cái)務(wù)公開(kāi)以及黨務(wù)公開(kāi)制度，加強(qiáng)上級(jí)黨組織與基層群眾對(duì)村居“兩委”決策與公開(kāi)制度落實(shí)情況的監(jiān)督。

（三）發(fā)展社會(huì)組織，培育自治骨干，擴(kuò)大群眾有序參與，進(jìn)一步夯實(shí)群眾自治工作的基礎(chǔ)。

1.大力發(fā)展社會(huì)組織。探索多渠道多層面培育社會(huì)組織的思路和辦法。根據(jù)不同群體的興趣、愛(ài)好和需求等因需培育，增強(qiáng)社會(huì)組織的廣泛性；按照社會(huì)事務(wù)的業(yè)務(wù)性質(zhì)、內(nèi)容、領(lǐng)域因性培育，提高社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性；根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝谔卣?、群眾需求以及社?huì)發(fā)展的需要因地培育，突出社會(huì)組織的地域特色。構(gòu)建基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，村（居）委、群眾團(tuán)隊(duì)、專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織等共同發(fā)展的自治體系。

2.積極培育自治骨干。加強(qiáng)黨小組長(zhǎng)、黨員骨干、樓組長(zhǎng)、村民小組長(zhǎng)、各類(lèi)群眾團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人、業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人、社區(qū)內(nèi)各類(lèi)代表人士的培訓(xùn)、服務(wù)、引領(lǐng)工作。通過(guò)群眾推薦、組織考察發(fā)現(xiàn)、提供培訓(xùn)鍛煉機(jī)會(huì)等方式，培育群眾自治骨干力量。

3.擴(kuò)大群眾有序參與。擴(kuò)大各類(lèi)組織在村居公共事務(wù)的參與，推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制，實(shí)施契約化、項(xiàng)目化管理，引導(dǎo)自治組織積極參與公共服務(wù)和公共事務(wù)治理。靈活設(shè)置村民議事會(huì)、自治家園理事會(huì)，構(gòu)建多種形式的民主協(xié)商議事平臺(tái)，充分吸納基層群眾和各類(lèi)組織的參與。在完善來(lái)奉人員管理委員會(huì)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展外來(lái)務(wù)工人員參加居住地選舉的試點(diǎn)工作。

（四）注重資源整合，加大保障力度，切實(shí)為基層群眾自治工作提供強(qiáng)有力支撐。

1.整合各類(lèi)政治資源。一是以推進(jìn)區(qū)域化黨建為抓手，引導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各類(lèi)機(jī)構(gòu)、單位及社會(huì)組織積極參與服務(wù)基層群眾的工作。二是加強(qiáng)黨建聯(lián)建工作，繼續(xù)做好“雙結(jié)對(duì)”工作，加強(qiáng)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與村居的結(jié)對(duì)工作。三是注意挖掘轄區(qū)內(nèi)的政治資源，充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)“兩代表一委員”的作用，在民主意識(shí)、民主參與能力的培育方面加強(qiáng)對(duì)各級(jí)各類(lèi)負(fù)責(zé)人的服務(wù)和引領(lǐng)。

2.加大對(duì)基層自治的保障和支持。完善扶持政策，加大對(duì)村居民自治的資金、項(xiàng)目和技術(shù)支持。將村居自治工作所需經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，規(guī)范對(duì)自治專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理、使用和監(jiān)督，同時(shí)通過(guò)企業(yè)贊助、機(jī)構(gòu)和個(gè)人捐助以及其他基金項(xiàng)目等途徑，為群眾自治提供經(jīng)費(fèi)支持。推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的策劃與公開(kāi)發(fā)布。設(shè)立鎮(zhèn)、社區(qū)的自治金項(xiàng)目，由居民根據(jù)需求提出項(xiàng)目，鎮(zhèn)、社區(qū)采取項(xiàng)目購(gòu)買(mǎi)的辦法推進(jìn)居民自我管理、自我服務(wù)、自我教育。

3.協(xié)調(diào)政府管理和群眾自治關(guān)系。對(duì)依照有關(guān)法律法規(guī)或政策需要村居配合履行的行政事項(xiàng)，區(qū)鎮(zhèn)黨委要嚴(yán)格把關(guān)。建議在區(qū)鎮(zhèn)兩級(jí)黨委建立政府向村居下派工作任務(wù)的監(jiān)管機(jī)制，政府條線部門(mén)需要村居協(xié)助完成的事務(wù)需提前向區(qū)鎮(zhèn)黨委報(bào)批。建立社區(qū)公共服務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入機(jī)制，凡委托給居、村委會(huì)辦理的服務(wù)事項(xiàng)，應(yīng)實(shí)行權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)。大幅度減少政府職能部門(mén)向村居轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，違規(guī)或隨意指派任務(wù)，切實(shí)為村居委會(huì)“減負(fù)”，為村居民自治釋放空間，促進(jìn)村居民自治質(zhì)量的提高。

作者單位：中共奉賢區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：趙 菲