改革開放以來村級治理模式探析

鮑豐

摘要：中國改革以后，在農(nóng)村頒布《村委會組織法（試行）》文件，使8億農(nóng)民開始了“自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家做主”，但此時村民自治并沒有取得明顯的進展。一直到1998年《村委會組織法》正式頒布實施。農(nóng)村的治理才走上了改善、發(fā)展、完善的道路，但村級民主的推動收效甚微。2005年中共中央作出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的決定。2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅，因此，在農(nóng)村以土地流轉(zhuǎn)為代表的農(nóng)業(yè)資本的流動促進了農(nóng)村經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)。

關(guān)鍵詞：村級治理；模式；鄉(xiāng)政村治

一、村級治理是促進改革深入的動力

近代中國農(nóng)村在經(jīng)歷了清末農(nóng)村的衰敗與崩潰、人民公社解體，各種自治及改革之后，中國農(nóng)村、農(nóng)民中蘊含的各種治理因素在上個世紀(jì)的80年代初被激發(fā)出來。

1978年十一屆三中全會拉開了中國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的序幕。改革由農(nóng)村開始。農(nóng)村改革的第一步是廢除人民公社制度，建立以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主，統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的新型集體所有制。1978年12月，安徽鳳陽小崗村18戶農(nóng)民以“敢為天下先”的膽識，搞起了“大包干”，揭開了中國農(nóng)村改革的序幕，由此小崗村成為中國農(nóng)村改革的發(fā)源地。1980年，中國第一個村民自治組織在廣西宜州市屏南鄉(xiāng)果作村誕生。1987年六屆人大第二十三次會議通過了《村委會組織法（試行）》。8億農(nóng)民開始了“自我管理，自我教育，自我服務(wù)，真正當(dāng)家做主”。雖然從這個時候開始，村委會的數(shù)量急劇增加，但此時的村民自治并沒有取得明顯的進展。一直到1998年《村委會組織法》正式頒布實施。農(nóng)村的治理才有了質(zhì)的飛躍，走上了改善、發(fā)展、完善的道路。

世紀(jì)之交，中國農(nóng)村又發(fā)生了翻天覆地的“千年未有之大變局”。農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，村級債務(wù)劇增，干群關(guān)系緊張，農(nóng)村治理陷入困境。與此同時，農(nóng)村的民主進程在上下互動中不斷發(fā)展。1988年試行的《村民委員會組織法》在1998年正式實施。但隨著農(nóng)村治理形勢的日漸嚴(yán)重，村級民主的推動收效甚微。2005年中共中央作出了“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”的決定。2006年中央政府全面取消農(nóng)業(yè)稅，標(biāo)志著兩千多年的農(nóng)業(yè)稅歷史的終結(jié)，也標(biāo)志著以農(nóng)養(yǎng)工、以農(nóng)養(yǎng)政時代的終結(jié)。在農(nóng)村，以土地流轉(zhuǎn)為代表的農(nóng)業(yè)資本的流動促進了農(nóng)村經(jīng)濟的好轉(zhuǎn)。當(dāng)農(nóng)村傳統(tǒng)的經(jīng)濟、政治基礎(chǔ)發(fā)生改變后，由此帶來的治理困境也就不復(fù)存在。農(nóng)村治理開始發(fā)生了根本性變化。農(nóng)民作為治理的參與者和利益獲得者，發(fā)揮出極大的自主性、能動性和創(chuàng)造性，走出了一條百花齊放、視野寬闊、前途光明的治理之路。

二、鄉(xiāng)政村治模式的涵義、性質(zhì)

“鄉(xiāng)政村治”模式是一種二元治理模式，即國家在鄉(xiāng)村一級設(shè)立鄉(xiāng)村基層政權(quán)，依法對鄉(xiāng)村進行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的村實行村民自治，村民依法行使民主自治權(quán)利。這種治理格局，使村級成為基層民主的組織載體，使之與農(nóng)民經(jīng)營權(quán)的取得和經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。

中國農(nóng)村的“鄉(xiāng)政村治”治理格局具有一元二體性，其中“一元”性質(zhì)是關(guān)鍵。所謂一元性是指中華人民共和國的一切權(quán)利屬于人民，國家權(quán)力和村委會的權(quán)力來源于人民，即鄉(xiāng)政權(quán)組織與村民委員會的產(chǎn)生和來源性質(zhì)相同，二者來源于人民，服務(wù)于村民。所謂二體性，一是指鄉(xiāng)政權(quán)執(zhí)行機構(gòu)—鄉(xiāng)政府和村民自治執(zhí)行機構(gòu)—村委會分屬不同的組織系統(tǒng)、且產(chǎn)生程序也不同。從組織構(gòu)成來看，鄉(xiāng)政權(quán)組織是由鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府組成，鄉(xiāng)黨委屬于政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)力量，它屬于“準(zhǔn)權(quán)力機構(gòu)”。而村民自治組織中村民委員會和村民小組是其工作機構(gòu)，村民會議和村民代表會議是其權(quán)力機構(gòu)。從其產(chǎn)生方式來看，前者是間接選舉產(chǎn)生，后者是直接選舉產(chǎn)生。二是其具體職能目標(biāo)不同，就其職能來看，前者主要是提供公共產(chǎn)品、社會服務(wù)，而村民自治則是，負(fù)責(zé)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的具體事務(wù)。

三、鄉(xiāng)政村治模式的效果

從1982年12月憲法，正式確定村民自治制度，到1988年6月《村民委員會組織法》（試行）的頒布實施，特別是從1990年開展村民自治示范活動以來，村民委員會的建設(shè)己經(jīng)進入了有法規(guī)、有典型、有路子的新階段。村民自治制度己經(jīng)在中國農(nóng)村初步扎下了根，并且取得了令人鼓舞的成效。

第一，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)走出了一條新路。村民自治通過典型示范，不斷總結(jié)經(jīng)驗，集中總結(jié)出“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，從內(nèi)容上、形式上、制度上保證了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主，管理自己的事物，在理論上和實踐上初步解決了如何保證當(dāng)今中國農(nóng)村農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的問題。正是通過貫徹落實《村民委員會組織法》，通過村民自治的實踐，中國農(nóng)村才初步走出了一條具有中國特色的基層民主政治建設(shè)之路。

第二，鍛造和培養(yǎng)了農(nóng)民的民主意識。最顯著的標(biāo)志有三點：一是廣大農(nóng)民群眾的民主意識和法制觀念增強了。二是村干部的素質(zhì)有了顯著的提高。一大批有文化、有能力、懂經(jīng)濟、會管理、年富力強的干部被群眾選舉為帶頭人，進入村委會的領(lǐng)導(dǎo)班子，給村委會的工作增添了活力。三是依靠法制管理社會的自覺性有了提高。在村民自治實踐中，農(nóng)民群眾依靠的村民自治、依法治村、民主管理的經(jīng)驗，將農(nóng)民治理農(nóng)村社會的管理水平大大提高了一步，使大家知道村里有一部“小憲法”，從而自覺地約束自己。依靠法制，用農(nóng)民群眾自己訂立的制度管理農(nóng)村，這是中國農(nóng)村管理的一大進步，是中國一代新型農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉。

第三，解決了目前農(nóng)村中的實際問題。實踐證明，實行村民自治制度以后，由于建立健全了村民代表會議制度，制定了村民自治章程，建立了村務(wù)公開制度，相信群眾、依靠群眾，充分發(fā)揚民主，大家發(fā)表意見，大家共同決定，嚴(yán)格按照自訂的規(guī)矩辦事，因此，農(nóng)村中出現(xiàn)的社會治安難治、計劃生育難抓、村提留難收、公益事業(yè)難辦、干部難當(dāng)、群眾難管、事情難辦等等問題，都得到了一定程度的解決，與廣大農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的一些問題也得到了解決。村民自治成為解決農(nóng)村工作難點問題的有效途徑。最后，促進了農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展。實行村民自治的根本目的，就是促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，使廣大農(nóng)民群眾生活富裕起來?！稗r(nóng)村不穩(wěn)定，整個政治局勢就不穩(wěn)定，農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困。村民自治始終不能脫離經(jīng)濟建設(shè)這個中心，要充分調(diào)動廣大農(nóng)村干部和群眾的積極性，為促進村內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展壯大出謀劃策。

四、“鄉(xiāng)政村治”與當(dāng)前興起的各類村治模式

自從1978年十一屆三中全會，中國實行改革開放以來，中國大陸涌現(xiàn)出的村治模式數(shù)不勝數(shù)。著名的主要有溫嶺模式，徽州模式，阜陽模式，關(guān)中模式，連云港海州區(qū)三會村模式，青縣模式，蕉嶺模式，“1+3”模式、“1+2”模式、“第一支書”制度模式、“四權(quán)”村治模式等。

這些模式，雖然是在鄉(xiāng)政村治的大背景下產(chǎn)生的。但都因帶有各自的特點，而形成具有強大生命力的微觀模式?？傮w上，當(dāng)前的農(nóng)村治理模式呈現(xiàn)出鄉(xiāng)政村治的特色。這是農(nóng)村發(fā)展實踐在國家的制度、政策和法律層面的體現(xiàn)。這必然要由每個具體而微的村莊來實現(xiàn)。在實踐鄉(xiāng)政村治的模式過程中，基層農(nóng)村治理模式的探索，雖然沒有超出當(dāng)前現(xiàn)有的體制框架，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)的超出了鄉(xiāng)政村治模式的宏觀框架。

鄉(xiāng)政村治模式，在村級治理的層面上，主要還是停留在自治方面。更多的強調(diào)的是民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督等傳統(tǒng)的治理內(nèi)容。在當(dāng)前，農(nóng)村治理多樣化、多元化的現(xiàn)狀下，傳統(tǒng)的治理已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村治理的需要了。農(nóng)民利益的多元化、農(nóng)村環(huán)境的變化、農(nóng)村發(fā)展的道路選擇等等，促動了各地方在村級治理方面的積極探索。而各種模式的涌現(xiàn)，豐富了鄉(xiāng)政村治模式的內(nèi)涵，為促進了鄉(xiāng)政村治模式的發(fā)展積蓄了力量。

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