養(yǎng)老服務(wù)政策的質(zhì)量評(píng)析

摘要：我國(guó)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)有所偏差，認(rèn)為若合理安排服務(wù)主體就能提高老年人的福利水平，這影響了養(yǎng)老服務(wù)體系的完善。因此，完善養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量的評(píng)價(jià)體系就顯得尤為重要。本文以福利效能為視角對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量的評(píng)判要素進(jìn)行分析，包括發(fā)揮社會(huì)組織的中介作用來(lái)完善供給主體；從資源協(xié)作、人力資源安排、進(jìn)程管理等方面優(yōu)化服務(wù)過(guò)程；通過(guò)引入第三方來(lái)改進(jìn)評(píng)估方法。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)；福利效能；質(zhì)量

一、引言

受人口壽命延長(zhǎng)及生育率逐步降低的雙重影響，我國(guó)人口結(jié)構(gòu)愈加老化。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，“2012年，65歲及以上人口達(dá)到12288萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1%”數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站，《2011年我國(guó)人口總量及結(jié)構(gòu)變化情況》，http：//www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp？searchword=%C0%CF%C1%E4%BB%AF&channelid=6697&record=6，2012年1月18日。。而我國(guó)社會(huì)保障制度滯后之弊端使得養(yǎng)老問(wèn)題雪上加霜?，F(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)的研究朝著多元化方向發(fā)展，愈加趨向于養(yǎng)老服務(wù)的環(huán)境、機(jī)構(gòu)、供給等要素的優(yōu)化分析。通過(guò)資源配置的優(yōu)化、服務(wù)模式的創(chuàng)新、管理職能的拓展等多方面共同作用，進(jìn)一步完善養(yǎng)老服務(wù)功能，這對(duì)解決緩解老齡化之負(fù)面影響及提高老年人自身福利具有重要意義。因此，“國(guó)務(wù)院老齡工作主管部門(mén)已經(jīng)明確，我國(guó)老年人照料服務(wù)體系堅(jiān)持以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)照料為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的方向建立完善”（錢(qián)雪飛，2011）。

養(yǎng)老模式的多元化發(fā)展，是以我國(guó)“老年人居多、社區(qū)發(fā)展不完善及機(jī)構(gòu)不健全”為現(xiàn)實(shí)背景而發(fā)展起來(lái)的。但它也因沒(méi)有權(quán)衡好政府、市場(chǎng)、社區(qū)的相關(guān)地位而使得資源無(wú)法優(yōu)化配置，也因難以有效衡量福利效能而使得供給主體的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。同時(shí)，養(yǎng)老服務(wù)政策在執(zhí)行過(guò)程中經(jīng)常會(huì)遇到管理制度分散、貫徹力度不強(qiáng)、投入機(jī)制不足等問(wèn)題（張衛(wèi)、張春龍，2010），進(jìn)而影響?zhàn)B老服務(wù)的效果。

以筆者之見(jiàn)，以上問(wèn)題之出現(xiàn)，主要原因在于對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量的理解有所偏差，認(rèn)為完善的制度安排就是養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量的最好標(biāo)準(zhǔn)。但以現(xiàn)實(shí)觀之，除制度安排外，養(yǎng)老服務(wù)政策的實(shí)施、評(píng)估等方面對(duì)其質(zhì)量的提升都具有非常重要的影響。隨著養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的開(kāi)展，服務(wù)主體將更加多元，而政策質(zhì)量也將有所不同，因此，在現(xiàn)實(shí)條件之下，有必要完善養(yǎng)老服務(wù)政策的質(zhì)量評(píng)價(jià)。這不僅適時(shí)，而且適勢(shì)。

養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量評(píng)判不僅靠政策的實(shí)施，更應(yīng)涉足評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，只有通過(guò)一個(gè)完美的度量標(biāo)準(zhǔn)，才能對(duì)政策有一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)?，F(xiàn)有對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的研究趨于多樣化，與其說(shuō)是客觀評(píng)價(jià)，不如歸結(jié)為主觀臆斷，對(duì)具體標(biāo)準(zhǔn)也很少提及，多數(shù)集中于主體、項(xiàng)目的融合。如有學(xué)者認(rèn)為主體多元化的養(yǎng)老服務(wù)政策是質(zhì)量提升之必需；有學(xué)者認(rèn)為專(zhuān)業(yè)養(yǎng)老院、老年公寓、社區(qū)居家養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老這四種養(yǎng)老模式相互補(bǔ)充、和諧共存，可以通過(guò)多元化的養(yǎng)老政策提升服務(wù)質(zhì)量（吳諾，2011）；有學(xué)者把養(yǎng)老服務(wù)政策的質(zhì)量進(jìn)行分類(lèi)，包括養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)通用標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)支撐標(biāo)準(zhǔn)（侯非、秦玉婷、張隋，2013）。以上標(biāo)準(zhǔn)都部分詮釋了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策的要素，但美中不足之處在于，或把社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行分類(lèi)，各個(gè)突破式地建立標(biāo)準(zhǔn)，或者集中探討某一方面，缺乏系統(tǒng)性的視角。

因此，本文試圖引入“福利效能”這一參考標(biāo)準(zhǔn)，首先對(duì)“福利效能”的概念及相關(guān)理論進(jìn)行總結(jié)，并從中挖掘其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)價(jià)的意義。在以上工作的基礎(chǔ)上，通過(guò)“福利效能”的視角，進(jìn)一步提出完善養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的方法。

二、福利效能的理論闡釋

正如英國(guó)學(xué)者諾曼·巴里所述，“‘福利是社會(huì)科學(xué)中富有爭(zhēng)議性的概念，它容易引發(fā)政治學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)中諸流派的激烈論戰(zhàn)”（諾曼·巴里，2005）。福利的研究已經(jīng)跨越了幾乎所有的學(xué)科，涉及政治學(xué)、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)等。不同學(xué)者對(duì)其研究的視角、方式、內(nèi)容也不盡一致。從哲學(xué)的角度，福利被看做“共同利益”的善，認(rèn)為理想的政治體制應(yīng)該兼顧所有人的利益，這樣才能達(dá)到共同利益的增長(zhǎng)；經(jīng)濟(jì)學(xué)將福利理解為效益，從邊際收益的視角出發(fā)，將福利水平的提升描述為帕累托最優(yōu)的狀態(tài)；社會(huì)學(xué)將福利拓展至社會(huì)福利制度、社會(huì)福利政策，通過(guò)研究人的福利與社會(huì)的關(guān)系，探討社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)體制、社會(huì)平等與社會(huì)公平、資源分配等深層問(wèn)題（范斌，2006）；管理學(xué)雖然沒(méi)有具體專(zhuān)門(mén)研究過(guò)社會(huì)福利，但其對(duì)效益的最終解釋卻與福利的理念相適應(yīng)。

福利的研究如此寬泛，對(duì)其進(jìn)行總結(jié)也愈加困難，以筆者之見(jiàn)，若從方法論的角度觀之，福利則被理解為人們的主觀評(píng)價(jià)，即幸福感的衡量。這對(duì)福利的理解包含兩方面含義：一方面表明福利是一種綜合性的評(píng)價(jià)，需要多重要素對(duì)其進(jìn)行考量，涉及諸多標(biāo)準(zhǔn)；另一方面表明福利是主觀性的體現(xiàn)，從人們的感覺(jué)好壞可做出判斷。雖然福利經(jīng)濟(jì)學(xué)從序數(shù)效應(yīng)論之角度探討了福利的效率問(wèn)題，但卻很難解釋福利在不同時(shí)期、不同空間（地域）的認(rèn)知差異。也就是說(shuō)，福利的體現(xiàn)是具有時(shí)空觀念的，比如低保政策在最初之時(shí)可起到帕累托最優(yōu)之效果，但若政策一直未變，以過(guò)去的低保金就很難滿(mǎn)足現(xiàn)有的生活水平，政策效率亦非常低下；再比如西方國(guó)家的社會(huì)福利制度，貝弗里奇模式造就了“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠麌?guó)家時(shí)代，但后來(lái)的結(jié)果表明，自社會(huì)保障的“黃金時(shí)代”之后，福利國(guó)家飽受財(cái)政赤字、福利病等問(wèn)題困擾，效率也愈加低下。由是觀之，福利不僅要體現(xiàn)出效率，而且要有效率的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

本文以福利（更切確地說(shuō)是社會(huì)福利）為研究主體，通過(guò)對(duì)福利的理解，試圖找尋提高其效率的要素，為養(yǎng)老服務(wù)政策福利效能（或者稱(chēng)之為質(zhì)量）的提升提供理論根基。福利要體現(xiàn)出現(xiàn)率，但效率的出現(xiàn)亦有可能會(huì)降低福利水平。比如從社會(huì)保障的角度來(lái)看，福利主義與效率主義呈現(xiàn)矛盾之勢(shì)，一國(guó)家若想實(shí)施福利主義的社會(huì)保障政策，它必須從社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助等方面盡可能實(shí)現(xiàn)平均主義，反之則是效率主義。因此，本文以效能（Effectiveness）代替效率的理念內(nèi)涵，試圖采取柔性的方式分析政策的衡量準(zhǔn)則。效能的最初含義是指達(dá)到或完善系統(tǒng)目標(biāo)之程度，對(duì)其解釋也集中于才能、效率、功效等方面。endprint

鑒于研究學(xué)科的復(fù)雜性，本文主要從管理學(xué)和行政學(xué)的角度對(duì)效能進(jìn)行進(jìn)一步闡釋。管理學(xué)認(rèn)為管理效能（Management Effectiveness）是指“管理部門(mén)在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)所顯示的能力和所獲得的管理效率、效果、效益的綜合反映”（周三多、陳傳明、魯明泓，2009）。而德魯克（1966）認(rèn)為，效能是指選擇適當(dāng)?shù)哪繕?biāo)并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的能力，或者說(shuō)組織效能是組織實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的程度。由是觀之，管理學(xué)對(duì)效能的解釋主要集中于以下幾方面：其一，效能具有目標(biāo)屬性。管理目標(biāo)的最終闡釋集中于效能的提升，或者說(shuō)，效能的價(jià)值參考始終貫穿于從制定到完成方案的過(guò)程中。其二，效能具有綜合屬性。效能不僅包括效率，還包括效果和效益，效率是管理過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)反應(yīng)，而效果則是對(duì)整個(gè)管理體系的評(píng)價(jià)，效益的范圍則擴(kuò)大到管理中的人、事、物的評(píng)價(jià)因素。其三，效能具有能力屬性。效能是一種管理能力的體現(xiàn)，這種能力不僅指管理中人的能力，更是指管理中系統(tǒng)的綜合能力，是各個(gè)要素的協(xié)調(diào)。與管理學(xué)的研究指向不同，行政學(xué)對(duì)效能的解釋更加集中于結(jié)果的體現(xiàn)，認(rèn)為行政效能是指“行政管理活動(dòng)達(dá)成預(yù)期結(jié)果或影響的程度”（龔培興、陳洪生，2003），具體而言，行政效能指的是政府提供公共服務(wù)的能力以及水平，其構(gòu)成要素主要包括公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效果、滿(mǎn)意度等方面。從以上的分析可看出，“相對(duì)于效率而言，效能更加注重管理實(shí)施的影響程度、管理效果的滿(mǎn)意程度，相對(duì)于功能而言，效能更加注重過(guò)程、結(jié)果的衡量與評(píng)定，效能的終極目標(biāo)已然超脫了效率評(píng)價(jià)，更多是與目的性、工具性、尺度性、全面性等福利特征聯(lián)系在一起”（曲紹旭，2014）。

基于對(duì)福利和效能的理論闡釋?zhuān)疚恼J(rèn)為，福利效能是指對(duì)社會(huì)福利政策評(píng)價(jià)的理念綜合，這些理念不僅包括諸如決策、計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等效率有關(guān)的要素，還包括意義、效應(yīng)、結(jié)果等評(píng)價(jià)要素，是一種綜合的考量。

對(duì)養(yǎng)老服務(wù)來(lái)說(shuō)，福利效能的重要意義就在于為多元化體系的有效開(kāi)展提供了理論支持，這可從學(xué)者對(duì)養(yǎng)老服務(wù)多元化合作體系的研究中看出端倪。對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)多元合作體系的研究肇始于理念的闡析，主要集中于服務(wù)責(zé)任、資源配置效率等方面的福利效能探討（楊金星，1994）。隨著研究的深入，研究?jī)?nèi)容越發(fā)集中于探討服務(wù)的可行性、服務(wù)資源高效利用等方面（陶開(kāi)宇，2005）。從現(xiàn)有成果看，學(xué)者的研究主要集中于探討優(yōu)化系統(tǒng)、完善模式對(duì)提高福利效能的意義。在系統(tǒng)建設(shè)方面，從協(xié)作或合作視角研究我國(guó)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展與管理的創(chuàng)新（敬乂嘉、陳若靜，2009）；在區(qū)域模式方面，如通過(guò)借鑒蘇州市“虛擬養(yǎng)老院”的服務(wù)模式（張國(guó)平，2011）、北京市的憑單制度購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)模式（張汝立、隗苗苗、許龍華，2012）所取得的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，來(lái)完善我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)合作體系。

三、福利效能視域下養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量評(píng)價(jià)體系的完善

按照Gilbert和Terrell （2004）的分析，完整的社會(huì)政策應(yīng)包括：社會(huì)性分配的基礎(chǔ)（basis of social allocations）、社會(huì)供給的本質(zhì)（nature of social provisions）、服務(wù)輸送體系的結(jié)構(gòu)（the structure of the delivery system）以及財(cái)務(wù)模式（mode of finance：sources of funds and systems of transfer）。以筆者之見(jiàn)，“社會(huì)性的分配基礎(chǔ)”主要指社會(huì)政策的主體設(shè)計(jì)，“社會(huì)供給的本質(zhì)”和“服務(wù)輸送體系的結(jié)構(gòu)”主要指社會(huì)政策的輸送過(guò)程，“財(cái)務(wù)模式”主要指對(duì)社會(huì)政策結(jié)果的考量。以之為基礎(chǔ)，養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量評(píng)價(jià)的涵蓋范圍應(yīng)包括服務(wù)提供主體、服務(wù)傳遞過(guò)程以及服務(wù)效果分析等方面。

福利效能作為功能性的評(píng)判工具，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量的衡量具有重要的參考意義。既然如此，在福利效能的視角下，養(yǎng)老服務(wù)政策若想達(dá)到質(zhì)量提升的目的，必須在主體安排、服務(wù)傳遞、服務(wù)評(píng)估等方面做進(jìn)一步的完善、優(yōu)化、改進(jìn)，以此構(gòu)建完整意義的養(yǎng)老服務(wù)體系，主要包括以下幾方面：

（一）完善養(yǎng)老服務(wù)政策供給主體

現(xiàn)在的養(yǎng)老服務(wù)主體主要包括政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織。政府在養(yǎng)老服務(wù)政策中的作用主要體現(xiàn)在：①政策的制定者。主要為老年人群體及其家庭成員頒布政策與法律。②資金的供給者。政府可利用社會(huì)財(cái)政的一部分為老年人提供福利支持，體現(xiàn)了社會(huì)的公平性。③風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)者。政府在養(yǎng)老服務(wù)的供給過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)“政府失靈”，主要表現(xiàn)在信息不對(duì)稱(chēng)方面，政府很難做到了解每位老年人的信息，亦不能針對(duì)其需求做出完全有效的服務(wù)對(duì)策。這種弊端就會(huì)導(dǎo)致效率低下之現(xiàn)象，從而影響服務(wù)質(zhì)量的提升。市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)中主要通過(guò)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來(lái)體現(xiàn)。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)的內(nèi)容、質(zhì)量等方面要高于公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但要使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)追求福利最大化，這既不現(xiàn)實(shí)，又難以操作。因此，完全市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)亦不現(xiàn)實(shí)，我們需要在養(yǎng)老服務(wù)的供給方面厘清市場(chǎng)化與非市場(chǎng)化，“凡是能夠由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的問(wèn)題就放手讓市場(chǎng)力量去解決，只有那些市場(chǎng)解決不了的問(wèn)題才由政府力量去解決，這也正是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本創(chuàng)新路徑選擇”（俞憲忠，2004）。這樣才能賦予市場(chǎng)在養(yǎng)老服務(wù)政策供給中的主動(dòng)權(quán)，提升服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的效果較為明顯，以民辦社工機(jī)構(gòu)為例，民辦社工機(jī)構(gòu)不僅能有效吸引與培訓(xùn)人才，更是開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)的重要載體，社工機(jī)構(gòu)能有效推動(dòng)政府的職能改革，并對(duì)社會(huì)管理之創(chuàng)新具有一定的幫扶作用。“目前我國(guó)持證社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才達(dá)1238萬(wàn)人，民辦社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)增長(zhǎng)到2400多家”。數(shù)據(jù)來(lái)源：鳳凰財(cái)經(jīng)網(wǎng)，“民政部：我國(guó)民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)達(dá)兩千多”http：//finance.ifeng.com/a/20140319/11923772_0.shtml，2014-03-19。社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要包括社會(huì)參與、衛(wèi)生服務(wù)、知識(shí)能力等方面。同時(shí)，社會(huì)組織所提供的養(yǎng)老服務(wù)具有正外部性，不僅能短時(shí)間內(nèi)解決老年人問(wèn)題，更能長(zhǎng)時(shí)間推動(dòng)老年人的福利提升。但社會(huì)組織服務(wù)在我國(guó)剛處于起步階段，在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)方式、政府資源的分配、組織的持續(xù)性發(fā)展等方面正面臨諸多問(wèn)題，這導(dǎo)致許多組織的發(fā)展舉步維艱，亟需改革。endprint

現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)政策雖然強(qiáng)調(diào)多主體發(fā)展，但實(shí)際上政府依然起決定性作用。如市場(chǎng)的政策基本由政府來(lái)決定，社會(huì)組織需要向政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，獨(dú)立性較差。雖然“國(guó)家在提供福利上的確扮演著重要角色，但絕不是對(duì)福利的壟斷”（Rose，1986），由政府單獨(dú)主導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)的供給，結(jié)果往往會(huì)適得其反。由是觀之，養(yǎng)老服務(wù)政策所產(chǎn)生的福利應(yīng)為社會(huì)多元合作之下的附屬品。

既然主體融合（多元化）能在資源、效率等方面有效提高養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量（宋言奇，2012），那么，應(yīng)該如何有效地融合各主體的功能，從而達(dá)到政策質(zhì)量提升之目的呢？正如前所述，福利效能強(qiáng)調(diào)能力性，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)主體來(lái)說(shuō)，這種能力性不僅指單個(gè)主體功能的發(fā)揮，而且更加強(qiáng)調(diào)主體整合的服務(wù)效果。因此，面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)多元化的既有現(xiàn)實(shí)，應(yīng)讓能力較強(qiáng)的服務(wù)主體發(fā)揮主導(dǎo)作用，最大化地形成獨(dú)立性或半獨(dú)立性的養(yǎng)老服務(wù)主體供給模式。以養(yǎng)老服務(wù)目前之現(xiàn)狀，需發(fā)揮社會(huì)組織的中介作用，建立靈活性的供給主體。一方面，社會(huì)組織多由專(zhuān)業(yè)性人員組成，與市場(chǎng)合作，可彌補(bǔ)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老在心理慰藉、能力提升等方面服務(wù)內(nèi)容的欠缺，同時(shí)亦可完善機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)性，提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量；另一方面，社會(huì)組織與政府可形成服務(wù)外包的購(gòu)買(mǎi)合作，社會(huì)組織在購(gòu)買(mǎi)政府的服務(wù)外包項(xiàng)目后，因合同需要，要在政府與老年人之間建立長(zhǎng)期合作的關(guān)系，這也促成了穩(wěn)定服務(wù)機(jī)制的形成，有利于服務(wù)質(zhì)量的提升。在傳統(tǒng)的養(yǎng)老供給模式中，政府養(yǎng)老主要依靠自上而下的供給方式，在這種方式的影響下，社區(qū)工作人員有可能受到信息不全、難以顧及等因素影響，從而弱化服務(wù)質(zhì)量。社會(huì)組織可通過(guò)與社區(qū)合作的方式，選派專(zhuān)門(mén)的工作人員參與社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程，一來(lái)可提高服務(wù)傳輸效率，二來(lái)可彌補(bǔ)社區(qū)工作人員的短視行為，與社區(qū)共同達(dá)到“雙贏”的效果。

（二）優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)政策傳遞過(guò)程

養(yǎng)老服務(wù)政策一經(jīng)推出，就要通過(guò)服務(wù)供給主體傳遞給客體（受益者）。從主體到客體的過(guò)程中，服務(wù)的傳遞過(guò)程對(duì)政策質(zhì)量的提升就顯得尤為重要。即是說(shuō)，采取不同的傳遞方式、方法、內(nèi)容，其最終的服務(wù)質(zhì)量亦會(huì)發(fā)生變化。養(yǎng)老服務(wù)如由政府完全提供，傳遞過(guò)程會(huì)嚴(yán)格按照行政管理的方式，上級(jí)部門(mén)制定目標(biāo)→地方政府根據(jù)自身發(fā)展?fàn)顩r頒布相關(guān)政策→執(zhí)行，而服務(wù)質(zhì)量的評(píng)價(jià)機(jī)制則難以介入。如由市場(chǎng)完全提供，雖然服務(wù)傳遞過(guò)程因市場(chǎng)機(jī)制的靈活而具有便捷性，但會(huì)因盈利取向而把一部分老年人的服務(wù)需求拒之門(mén)外。因此，養(yǎng)老服務(wù)的傳遞在注重?cái)?shù)量之同時(shí)，更加要注重質(zhì)量的提升，在兩者的均衡發(fā)展中擬合出完善的、優(yōu)化的、效率高的傳遞機(jī)制。

那么，何為有效的服務(wù)政策傳遞機(jī)制？以筆者之見(jiàn)，養(yǎng)老服務(wù)政策傳遞質(zhì)量還要多加考慮福利效能，因?yàn)楦＠軙?huì)更加注重綜合屬性，能從多角度來(lái)考慮養(yǎng)老服務(wù)的傳遞過(guò)程。因此，要從資源協(xié)作、人資安排、進(jìn)程管理等管理要素進(jìn)行切入，切實(shí)提高傳遞的效果。

（1）養(yǎng)老服務(wù)政策傳遞過(guò)程的要素協(xié)作。養(yǎng)老服務(wù)政策在傳遞過(guò)程中的資源主要涉及硬件與軟件等要素。硬件要素包括與養(yǎng)老服務(wù)有關(guān)的設(shè)施與資源，如養(yǎng)老院、民辦非企業(yè)、財(cái)政支持等；軟件因素主要包括主要政策的執(zhí)行力、信息傳遞等。硬件與軟件因素要有效地結(jié)合才能提升服務(wù)質(zhì)量。如對(duì)養(yǎng)老服務(wù)類(lèi)的社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，雖然組織內(nèi)部的管理較好，但若沒(méi)有得到政府服務(wù)外包合同，就很難生存下去。如若協(xié)作不利，則阻礙了養(yǎng)老服務(wù)政策的傳遞過(guò)程，進(jìn)而對(duì)服務(wù)質(zhì)量的提升產(chǎn)生負(fù)面影響。

（2）養(yǎng)老服務(wù)政策傳遞過(guò)程的資源安排。養(yǎng)老服務(wù)涉及的主體資源眾多，而單一的主體并不能實(shí)現(xiàn)良好的福利傳遞，需要安排多主體合作。養(yǎng)老服務(wù)資源的有效協(xié)作不僅能在各主體間取長(zhǎng)補(bǔ)短，有效解決功能不足等問(wèn)題，而且能形成優(yōu)勢(shì)政策的合力，提升服務(wù)質(zhì)量。

以目前觀之，人力資源安排對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策質(zhì)量的提升具有重要的作用。養(yǎng)老服務(wù)傳遞過(guò)程中不僅需要社區(qū)、街道的管理人員，更需要其他的專(zhuān)業(yè)人才參與其中，尤其是在我國(guó)大力提升公共服務(wù)的背景下，專(zhuān)業(yè)人才更需要廣泛地介入到各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)活動(dòng)中。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)來(lái)說(shuō)，社會(huì)工作者以“助人自助”的服務(wù)理念，能有效減輕老年人的個(gè)人煩惱，化解老年人面對(duì)的人際沖突，緩解部分老年人的貧困狀況。因此，要努力使行政人員、養(yǎng)老服務(wù)人員、市場(chǎng)中的人員在福利傳遞過(guò)程中達(dá)到有效地組合，提升服務(wù)質(zhì)量。

（3）養(yǎng)老服務(wù)政策傳遞過(guò)程的進(jìn)程管理。養(yǎng)老服務(wù)由主體傳遞到客體是在一定的時(shí)限范圍內(nèi)完成的，而在福利效能之視角下，我們要盡量縮短這一傳遞進(jìn)程，減少中間不必要的環(huán)節(jié)所造成的福利損失，提高服務(wù)質(zhì)量。這需要我們對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的傳遞過(guò)程進(jìn)行進(jìn)程管理，優(yōu)化服務(wù)傳輸效果。一方面，我們需要簡(jiǎn)化中間的管理環(huán)節(jié)。要改變以往“政府→社會(huì)→老年人”的福利傳輸方式，直接形成“政府+社會(huì)→老年人”的服務(wù)方式，后者主要采取政府與社會(huì)組織合作推出服務(wù)產(chǎn)品的方式，由社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)政府所推出的養(yǎng)老項(xiàng)目，之后由社會(huì)組織直接對(duì)老年人進(jìn)行服務(wù)。另一方面，要在保質(zhì)量的前提下，有效利用時(shí)間。養(yǎng)老服務(wù)政策傳遞效率的提高能有效縮短時(shí)間，但亦有可能損害公平，因此要在保證服務(wù)質(zhì)量的前提下，盡量實(shí)行高效的運(yùn)作機(jī)制。養(yǎng)老服務(wù)政策要盡量利用市場(chǎng)和社會(huì)組織等服務(wù)主體來(lái)完成，這是因?yàn)閮烧吣茉诟髯缘沫h(huán)境中形成服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量，對(duì)服務(wù)質(zhì)量的提升也起到了幫扶作用。

（三）改進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估方法

養(yǎng)老服務(wù)政策的評(píng)估能有效督促服務(wù)主體，使其功能更加有效地發(fā)揮，進(jìn)而提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量?？梢哉f(shuō)，養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估是最具代表性的質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，但以目前觀之，我國(guó)缺乏系統(tǒng)性的、綜合性的、可操作性的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估體系。因此，當(dāng)務(wù)之急需要建立與完善養(yǎng)老服務(wù)政策的評(píng)估方法。毋庸置疑，養(yǎng)老服務(wù)政策效果之最終目標(biāo)在于老年人社會(huì)福利的提升，“福利是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，它必須具備使能條件（enabling conditions，社會(huì)使個(gè)人具備了提升和發(fā)揮能力的條件）、心理健康的資源（psychological resources，通過(guò)社會(huì)功能正常發(fā)揮和滿(mǎn)足人類(lèi)需要），從而實(shí)現(xiàn)幸福的目標(biāo)”（彭華民，2011）。因此，養(yǎng)老服務(wù)政策評(píng)估方法的建立之基就在于最大化滿(mǎn)足老年人的生活水平需求。endprint

從現(xiàn)有的評(píng)估方法看，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策的評(píng)價(jià)多集中于對(duì)自身之影響，具有強(qiáng)烈的主觀性，但經(jīng)過(guò)社會(huì)政策所設(shè)計(jì)的公共產(chǎn)品并不能使所有老年人受益，甚至還會(huì)出現(xiàn)“負(fù)外部性”而使得某些人福利受損，因而不能完全依靠老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行效果評(píng)估；同樣，專(zhuān)家又太客觀性，缺乏主觀的能動(dòng)性，亦不能得出真正結(jié)論。

那么，如何才能優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)政策的評(píng)估方法，進(jìn)而提高服務(wù)質(zhì)量？以筆者之見(jiàn)，需要在福利效能的視角下，建立客觀化、科學(xué)化的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。原因在于：其一，福利效能本身就強(qiáng)調(diào)客觀性，它是服務(wù)在服務(wù)對(duì)象上的一種客觀反映；其二，福利效能強(qiáng)調(diào)全面性與系統(tǒng)性，與科學(xué)化的理念吻合。

以目前的情況來(lái)看，養(yǎng)老服務(wù)政策應(yīng)該采取引進(jìn)第三方評(píng)估的方式，這一方面是因?yàn)榈谌降脑u(píng)估具有客觀性，另一方面，第三方具有獨(dú)立性，能站在不同的視角制定科學(xué)的評(píng)估體系。

如若引進(jìn)第三方進(jìn)行養(yǎng)老服務(wù)的政策評(píng)估，需要注意：①采取主客觀相結(jié)合的評(píng)估方法。養(yǎng)老服務(wù)政策的評(píng)估涉及項(xiàng)目非常之多，有些項(xiàng)目如服務(wù)次數(shù)、服務(wù)時(shí)間等能較為容易的建立標(biāo)準(zhǔn)，但有些項(xiàng)目如社會(huì)融合、心里提升方面則需要采取主觀性的態(tài)度評(píng)估。②服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的上下限制定。對(duì)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估的分?jǐn)?shù)要制定一個(gè)合理的區(qū)間，其意義在于為今后服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定奠定經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。③評(píng)估資源的協(xié)作。養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估涉及康復(fù)學(xué)、心理學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)等方面，具有復(fù)雜性，因此要在評(píng)估開(kāi)始之前進(jìn)行有效的資源協(xié)調(diào)，這樣方能達(dá)成理想的效果。

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The Research about Aged Service Policy Quality：Based on the “Welfare Effectiveness” Perspective

Qu Shaoxu

（College of Humanities and Social Sciences， Nanjing Institute of Technology）

Abstract：The understanding to the aged service quality criteria of our country is biased， consider if reasonable arrangements for services can improve the welfare of the elderly， which affects the complete of aged service system. Therefore， improving the quality of care services policy evaluation system is particularly important. In this paper， analysis the aged services policy quality of judge elements under effectiveness of welfare perspective. Including play an intermediary role of social organizations to improve the supply of body； process optimization services from the resource coordination， human resources arrangements， process management， etc.； through within a third party to improve assessment methods.

Key Words：Aged Service； Welfare Effectiveness； Quality

責(zé)任編輯 陳昕洲endprint