慈善組織公信力研究中的三個基本問題

〔基金項目〕國家社科基金一般項目“慈善組織公信力的評價體系與評價模型研究”（12BGL130）；國家社科基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（11&ZD070）

〔作者簡介〕石國亮，首都師范大學(xué)政法學(xué)院副教授，南京大學(xué)服務(wù)型政府研究所特聘研究員，法學(xué)博士，哲學(xué)博士后，北京 100089。

〔摘要〕當(dāng)前學(xué)界對慈善組織公信力研究中的三個基本問題，一是“慈善組織公信力何為”，總結(jié)了學(xué)界對慈善組織公信力重要性的探討以及關(guān)于公信力在慈善組織運行中的功能分析；二是“慈善組織公信力何在”，集中介紹了當(dāng)前學(xué)界對國內(nèi)外慈善組織公信力現(xiàn)狀做出的評價以及評價標(biāo)準(zhǔn)，重點闡述慈善組織公信力測量維度的爭論；三是“慈善組織公信力何來”，這部分整理的研究成果既有關(guān)于公信力如何建構(gòu)的介紹，也有關(guān)于面臨信任危機的慈善組織如何重建公信力的研究。

〔關(guān)鍵詞〕慈善組織；公信力；NGO；社會組織

〔中圖分類號〕D693.66 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）02-0050-05

當(dāng)前關(guān)于慈善組織公信力的研究當(dāng)中，絕大多數(shù)研究者關(guān)心的問題不外乎以下這些：公信力對于慈善組織的意義何在？如何評價慈善組織的公信力？國內(nèi)外慈善組織的公信力現(xiàn)狀如何？如何建設(shè)慈善組織的公信力？等等。筆者將這方面的研究文獻(xiàn)歸結(jié)到三個方面的討論：首先是“慈善組織公信力何為”，總結(jié)了學(xué)界對慈善組織公信力重要性的探討以及關(guān)于公信力在慈善組織運行中的功能分析；其次是“慈善組織公信力何在”，集中介紹了當(dāng)前學(xué)界對國內(nèi)外慈善組織公信力現(xiàn)狀做出的評價以及評價標(biāo)準(zhǔn)，重點闡述慈善組織公信力測量維度的爭論；最后是“慈善組織公信力何來”，這部分整理的研究成果既有關(guān)于公信力如何建構(gòu)的介紹，也有關(guān)于面臨信任危機的慈善組織如何重建公信力的研究。

一、慈善組織公信力何為？

無論是在哪種語言中，“慈善組織”（Charitable Organization）這個名詞都先天性地帶有了一種價值預(yù)判，與別的組織機構(gòu)相比，慈善組織天然地帶有一種道德色彩，整個社會對于其道德要求也會相應(yīng)地更高一些。因此在“公信力”這個具有明確價值判斷的問題上，與其他NGO組織相比，慈善組織受到了更多矚目。筆者曾撰文指出：“慈善組織的公信力是社會大眾對慈善組織的信任程度及在此基礎(chǔ)上參與慈善事業(yè)的程度，也包括了慈善組織自身獲取社會公眾信任的程度和能力，它反應(yīng)了慈善組織對廣大社會公眾的影響力與號召力，及公眾對慈善組織的滿意程度和評價水平。慈善組織實現(xiàn)良性運作的關(guān)鍵并不在于有多少錢或者有多大的權(quán)，恰恰在于其是否具有足夠的社會公信力，這也是慈善組織有別于其他類型社會組織的關(guān)鍵所在?！薄?〕

在萬方數(shù)據(jù)庫中，不限時間與學(xué)科范圍，將“信任”、“公信力”與“慈善組織”、“NGO”四個詞單獨進(jìn)行檢索，每一個詞顯示的結(jié)果數(shù)量都在1000篇以上。但是將這兩組關(guān)鍵詞兩兩交叉組合進(jìn)行查詢，忽略其中重復(fù)的部分，這幾組關(guān)鍵詞中，檢索結(jié)果最豐富的居然是“慈善組織”+“公信力”這個單個詞都較冷門的組合（113篇），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他組合。這雖然只是一個粗略的文獻(xiàn)統(tǒng)計結(jié)果，但也從側(cè)面反應(yīng)出了“慈善組織”與“公信力”兩個詞之間存在的密不可分的關(guān)系。

在國內(nèi)包括慈善組織研究在內(nèi)的NGO研究突飛猛進(jìn)、公信力研究走上軌道的背景下，將兩者結(jié)合起來的研究開始出現(xiàn)。在所有的相關(guān)文獻(xiàn)中，研究者在公信力對于慈善組織的重要性這一點上存在著普遍共識。有的學(xué)者從整個慈善事業(yè)發(fā)展的高度來強調(diào)這一點，例如陳東利指出：“公信力是慈善組織的生命，慈善組織的公信力是一個國家慈善事業(yè)發(fā)育程度的重要指標(biāo)”；〔2〕也有的學(xué)者從慈善組織生存的現(xiàn)實角度來描述這種重要性：“非政府組織公信力指的是社會對此組織的認(rèn)可及信任程度，是公眾依托其實現(xiàn)某種公益價值的心理憑借。作為一個為表達(dá)民意、實現(xiàn)民意而自發(fā)形成的平臺，人們往往對非政府組織抱有比政府和企業(yè)更高的期望。而這份期望常常決定了非政府組織是否能夠延續(xù)生命且蓬勃發(fā)展”；〔3〕也有一部分研究者從反面著手，通過描述慈善組織喪失公信力之后的糟糕局面來印證公信力的重要性。〔4〕

公信力對于慈善組織來說意義重大，這個判斷是全世界學(xué)者公認(rèn)的，但是與國內(nèi)學(xué)者的偏重于理論分析與制度分析相比，國外學(xué)者往往更傾向于從個案研究或者調(diào)查問卷的方式直觀地測量公信力變量對于慈善組織的影響。例如，英國NGO研究者O'Dwyer與Unerman通過對愛爾蘭某慈善組織的個案研究指出，外界公眾對于慈善組織公信力的要求是組織改善其治理體制最大的動因?！?〕而美國經(jīng)濟學(xué)家Michael J. Polonsky 與Stacy L. Grau則通過本土實踐指出，公信力是評估慈善組織社會價值的主要考量因素，公信力水平的高低直接決定了慈善組織的價值?！?〕

二、慈善組織公信力何在？

要研究當(dāng)前慈善組織的公信力狀況如何，最科學(xué)的態(tài)度應(yīng)該是先提出一套完善的慈善組織公信力評估標(biāo)準(zhǔn)，并由此建立模型，在不斷的評估實踐中對其加以補充和完善，最終得出較為客觀真實的測量結(jié)果。因此，在慈善組織公信力的相關(guān)研究中，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計者的工作占了相當(dāng)大而且非常重要的比重。

在國際上，普遍采用的針對非營利組織評估的模型有“三E”（經(jīng)濟（Economy）、效率（Efficiency）與效果（Effectiveness））理論以及“三D”（診斷（Diagnosis）、設(shè)計（Design）與發(fā)展（Development））理論。這兩套標(biāo)準(zhǔn)一套注重效率，一套注重非營利組織自身能力建設(shè)，在世界范圍內(nèi)都產(chǎn)生了重大的影響。但是，在公信力這個問題上，這兩套標(biāo)準(zhǔn)的測量都是側(cè)面的，并沒有明確的指標(biāo)來加以衡量。與公信力測量關(guān)系比較緊密的是“顧客滿意度評估”，但是這套標(biāo)準(zhǔn)也存著指標(biāo)不夠客觀，測量范圍狹窄等問題?！?〕另外，2008年，萊特（Paul Light）設(shè)計了一份比較詳盡的問卷以專門在美國民眾中間測量非營利組織的公信力，其中的關(guān)鍵變量有“資金使用的合理度”、“高層決策的公正度”、“項目完成效果”、“組織人員待遇”、“公眾對組織信心”等，這一套多維度的測量對于我國當(dāng)前的慈善組織公信力測量研究具有很高的參考價值；〔8〕此外，博倫斯基（Michael Polonsky） 等研究者也提出，在對NGO的公信力進(jìn)行評測時，應(yīng)該注意到，無論是在競爭壓力還是資金需求方面，慈善組織都在向企業(yè)靠攏。慈善組織的市場表現(xiàn)往往與其社會效益是不同步的。因此慈善機構(gòu)評估應(yīng)該遵循的是社會價值的路徑?！?〕菲尼（Allison Fine）等人在2000年提出的另一套NGO公信力評估標(biāo)準(zhǔn)則體現(xiàn)了充分的參與性，在常用標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上添加了針對利益相關(guān)方的內(nèi)容，并給利益相關(guān)者賦以權(quán)重，希望由此得到一個比較客觀的結(jié)果。〔10〕

因為當(dāng)前國內(nèi)外慈善組織的實際情況存在著相當(dāng)程度的差異，因此在吸收國外關(guān)于公信力評估的研究成果時，國內(nèi)研究者往往要對其加以本土化。也有一部分學(xué)者以及慈善組織工作的專業(yè)人士從實踐出發(fā)，嘗試著設(shè)計出了新的評估標(biāo)準(zhǔn)模型。例如，當(dāng)前國內(nèi)學(xué)界主要采用標(biāo)準(zhǔn)是2003年非營利組織信息咨詢中心發(fā)起制訂的“中國非營利組織公信力標(biāo)準(zhǔn)”，這套標(biāo)準(zhǔn)分為十條，分別從組織的合法性、組織的使命、組織的資源利用和利用沖突、組織的內(nèi)部治理、組織的協(xié)作和伙伴關(guān)系以及籌資、項目評估、財務(wù)透明、信息公開和道德誠信等十個方面制定了測量標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該說，這一套標(biāo)準(zhǔn)是國內(nèi)NGO研究界長期工作的成果，考量的內(nèi)容覆蓋了民間組織的性質(zhì)、組織形式以及工作各環(huán)節(jié)，雖然目前還缺乏將每一條指標(biāo)量化的具體標(biāo)準(zhǔn)，但是這個綱要已經(jīng)具有了相當(dāng)程度的完整性。國內(nèi)其他的慈善組織公信力評估工具還有鄧國勝的APC評估理論，即對非營利組織問責(zé)（Accountability）、績效（Performance）和組織能力（Capacity）的全方位評估，這一套理論建立在對我國國情深入研究的基礎(chǔ)之上，其實用性高于西方傳入的一些標(biāo)準(zhǔn)?！?1〕筆者曾通過對慈善組織公信力構(gòu)成的要件分析，結(jié)合中國慈善組織公信力缺失的現(xiàn)狀和原因，進(jìn)而提出從第三方評估的視角來重塑慈善組織的公信力。在對第三方評估機制的分析過程中，首先剖析了其在中國慈善組織領(lǐng)域的運作狀況，繼而從評估主體、評估過程和評估的外部環(huán)境三個角度提出了具體的改進(jìn)意見，重新設(shè)計了第三方評估的流程圖和詳細(xì)的評估指標(biāo)體系?！?2〕在實證研究中，也有一些學(xué)者根據(jù)需要對國內(nèi)外流行的幾套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了結(jié)合與修改，這種修改常常具有一定的創(chuàng)造性。例如王娜在對吉林省慈善總會進(jìn)行個案考量時，其評估就是從公眾和組織本身的自律性這兩個角度來進(jìn)行的，公眾方面通過公眾對慈善組織的了解程度、公眾的捐贈方式、公眾對慈善組織的要求以及發(fā)現(xiàn)腐敗后公眾的捐贈行為四個方面來度量慈善組織的公信力?！?3〕

當(dāng)前，無論是在國內(nèi)還是國外，學(xué)者都普遍認(rèn)為當(dāng)前的慈善組織正普遍面臨著一場公信力危機。國內(nèi)的學(xué)者中一部分人把這種危機歸因于近年來中國層出不窮的關(guān)于慈善組織高層個人品行的重大事件，比如“郭美美事件”、胡曼莉風(fēng)波等等，即傾向于認(rèn)同“危機主要是因為慈善組織的工作人員本身出現(xiàn)了問題”這類觀點?！?4〕而另一些研究則基于慈善組織本身的制度問題而非人員品行問題進(jìn)行分析，范德沃倫（Karyn Vanderwarren）通過對慈善組織腐敗個案的研究指出，真正導(dǎo)致危機的并非個人道德問題，而是缺乏約束與監(jiān)督的組織架構(gòu)方式?！?5〕這樣的討論在中國學(xué)者研究中也十分常見。此外，有些學(xué)者，尤其是西方學(xué)者常常會將危機的主要責(zé)任放到媒體身上。例如蓋博爾曼（Margaret Gibelman）與格爾曼（Sheldon Gelman）通過基于平面媒體的文本分析指出，單個慈善組織出現(xiàn)的丑聞一旦經(jīng)過大眾傳媒的報道和渲染之后，往往社會公眾就不會再孤立地看待它，媒體將單一事件放得越大，公眾就會認(rèn)為整個慈善行業(yè)問題越大，隨之而來的危機風(fēng)險也會越來越大?！?6〕

總的來說，當(dāng)前世界范圍內(nèi)學(xué)界對于國內(nèi)慈善組織公信力的整體評價是偏向于悲觀的?？墒潜仨氁赋龅氖?，從科學(xué)測量的角度來說，這種悲觀的情緒實際上是缺乏根據(jù)的，更多的是一種社會輿論的影響而非科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目剂?，因為在?dāng)前的學(xué)術(shù)界，慈善組織的公信力方面的實證研究還十分缺乏，相關(guān)的測量標(biāo)準(zhǔn)與模型得到實踐檢驗的機會還非常不足。

三、慈善組織公信力何來？

正如上文所說，慈善組織的公信力危機已經(jīng)成為了一個在全球范圍內(nèi)廣受關(guān)注的議題。公信力對于慈善組織的重要意義正如上文討論所表明的那樣，“世界范圍內(nèi)，慈善組織普遍存在公信力危機”。這一幾乎已成為普遍共識的命題，使得廣大研究者將視線紛紛投向了慈善組織的公信力重建問題。

縱觀國內(nèi)外諸多關(guān)于慈善組織公信力重建的文獻(xiàn)，雖然廣大研究者在重建公信力的必要性這一點上已經(jīng)達(dá)到了一定程度上的共識，但不同國籍、不同學(xué)科視角、不同價值取向的學(xué)者相互之間依然普遍存在著極大的分歧。

最重要的一個分歧在于慈善組織公信力重建的路徑選擇上。造成這個分歧最根本的原因在于對慈善組織性質(zhì)的認(rèn)識不同。當(dāng)前，國內(nèi)大多數(shù)研究者都贊成我國慈善組織的“官民二重性”命題。因此，在探討慈善組織公信力重建路徑的問題時，從性質(zhì)或制度中去尋找原因就成為了大多數(shù)國內(nèi)學(xué)人的選擇。

從性質(zhì)出發(fā)尋找“慈善組織公信力何來”的學(xué)者事實上也可以分為兩大派：一派是專門研究我國慈善組織的行政派生性的學(xué)者，他們的研究往往帶有極強的政治學(xué)色彩，更側(cè)重于從政府和體制身上去找對策。例如，陳東利認(rèn)為，當(dāng)前我國慈善組織公信力問題的根源在于“官民不平衡”：“官辦慈善”缺乏有效監(jiān)管的同時，“民辦慈善”又缺乏合法地位。因此，要解決公信力問題，最根本的就是要在政府的主導(dǎo)下，監(jiān)管好官辦組織，也要給民辦組織以足夠的生存空間，鼓勵慈善組織的自身發(fā)展?！?7〕從這個角度出發(fā)的研究者在考量慈善組織公信力的重建路徑時往往更多地去關(guān)注政府主導(dǎo)下的監(jiān)督和問責(zé)機制的完善對于公信力重建的重大意義?！?8〕另一派研究者大多數(shù)來自于社會學(xué)界與社會工作研究中的NGO研究領(lǐng)域，他們更加偏重于民間慈善組織本身的討論。這部分學(xué)者中大多數(shù)人認(rèn)為，現(xiàn)階段慈善組織所面臨的公信力危機對于草根組織來說是一場生存危機，因此讓民間組織取得法律身份，在能夠生存的前提下增強公信力成為了最緊迫的問題，因此有人提出了“提高公信力，注冊是關(guān)鍵”的意見?！?9〕此外，這一派中還衍生出了另一種比較小眾的意見，一部分人認(rèn)為，慈善是民間的事情，政府不應(yīng)加以干預(yù)；慈善組織的公信力建設(shè)應(yīng)該依靠社會組織自我管理，因此重建慈善組織的公信力與政府無關(guān)，最重要的是提升慈善組織本身的專業(yè)化程度?！?0〕

另一個主要分歧在國內(nèi)外的學(xué)界都有所體現(xiàn)，這一分歧的根源在于研究者對“慈善組織公信力為何缺失”這個問題有著不同的理解，因此他們對于“如何建設(shè)與重建”也有著截然不同的意見。例如一些研究者將公信力危機歸因于慈善組織及其工作人員本身公益素質(zhì)缺失和工作能力不足，因此開出的“藥方”往往側(cè)重于慈善組織的專業(yè)化建設(shè)；〔21〕而另一部分學(xué)者將公信力危機歸咎于慈善組織內(nèi)部制度不完善，或者是慈善文化不到位則會著重要求慈善組織實現(xiàn)內(nèi)部運作，尤其是財務(wù)方面的公開透明化；〔22〕制度設(shè)計方面的對策在國際上也普遍受到重視，例如美國法學(xué)家范德沃倫（Karyn Vanderwarren）的研究就指出“在組織內(nèi)設(shè)立審計委員會往往是成本最低而效率最高的監(jiān)管方式”?！?3〕

除了關(guān)注慈善組織性質(zhì)與內(nèi)部制度建設(shè)以外，還有一部分學(xué)者走出了慈善組織內(nèi)部，將其公信力建設(shè)的課題放到了整個社會中，按照帕森斯的說法，他們考量的是慈善組織作為社會系統(tǒng)的一部分與其他子系統(tǒng)之間的相互作用。

這些學(xué)者首先把視線集中到了慈善事業(yè)及其利益相關(guān)方上面，指出重建公信力需要從根本上改變慈善組織與利益相關(guān)方的關(guān)系，要“面向大眾”，接受公意的安排，以公眾理性的力量來維護(hù)公信力?！?4〕與國內(nèi)相比，國外研究者更加注重媒介在公信力危機形成中的作用，因此，在重建公信力的路徑研究中，也有不少學(xué)者指出了媒體（可能）在其中扮演的重要角色：蓋博爾曼（Margaret Gibelman）與格爾曼（Sheldon Gelman）的研究就指出，在媒體建構(gòu)的公眾輿論壓力下，NGO會對潛在不當(dāng)行為風(fēng)險提高緊惕，并且在這方面表現(xiàn)出高度的敏感性，并且因此而自覺減少破壞公信力的不當(dāng)行為的發(fā)生。〔25〕此外，提出了一套公信力評估標(biāo)準(zhǔn)的萊特（Paul Light）也根據(jù)問卷調(diào)查的結(jié)果富有針對性地提出了他的重建構(gòu)想：公信力重建的重點在于改善慈善組織的運行而非降低開銷。首先就是要建立一套完善的行政系統(tǒng)以合理利用資金，其次要提升慈善組織在助人方面的行動力，還要在社會邊緣人群問題上取得富有成效的進(jìn)展。〔26〕還有一些另辟蹊徑的研究，例如格林利（Janet Greenlee）和特拉賽爾（John Trussel）從慈善組織普遍存在的金融脆弱性的角度來分析了公信力困境的形成，也因此提出了慈善組織利用數(shù)理模型維持其信用等級對于重構(gòu)公信力的重要作用?！?7〕

筆者新近的一項研究，通過對2707份全國性抽樣調(diào)查問卷的分析，呈現(xiàn)了慈善組織公信力評價的影響因素。通過因子分析進(jìn)行變量處理和線性回歸分析，證實了慈善認(rèn)知、普遍信任、媒體認(rèn)知、慈善事件等因素共同影響著人們對慈善組織公信力的評價。統(tǒng)計模型發(fā)現(xiàn)，在控制其他變量的情況下，慈善的個人效能感越強的人對慈善組織公信力的評價越高；普遍信任程度越高的人對慈善組織公信力評價越高；媒體認(rèn)知越高的人，對慈善組織公信力的評價越高；此外，“郭美美事件”嚴(yán)重影響了人們對慈善組織公信力的評價。慈善組織應(yīng)該面向大眾，接受公意的安排，真正做到慈善，從而加強慈善組織公信力的建設(shè)。〔28〕

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〔28〕石國亮.慈善組織公信力的影響因素分析〔J〕.中國行政管理，2014，（5）.

【責(zé)任編輯：朱鳳霞】

① 《社會救助暫行辦法》，民政部網(wǎng)站（http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201402/20140200593613.shtml），下同。

② 數(shù)據(jù)為民政部社會救助司提供，以下未經(jīng)特別注明的數(shù)據(jù)均同此。