美國紐約州檢察長對慈善組織法律監(jiān)督機制探究

申澤民

摘 要：作為美國社會極為重要的部分，公益慈善事業(yè)對于緩解社會矛盾，調(diào)配社會資源等起到重要作用。在美國發(fā)達的公益慈善事業(yè)中，慈善組織成為主導(dǎo)力量，而慈善組織的良性發(fā)展需要有切實完善的監(jiān)督保障機制。本文以紐約州為例探究美國州檢察長監(jiān)督機制對慈善事業(yè)發(fā)展起到的重要作用，借鑒以完善我國慈善組織監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：慈善組織；紐約州；檢察長；監(jiān)管

一、美國慈善事業(yè)現(xiàn)狀及監(jiān)管必要性

1.美國慈善事業(yè)現(xiàn)狀

美國被稱為“慈善之邦”，志愿精神及慈善捐贈是美國人的重要行為特征。美國的慈善組織大體有兩種：基金會和公共慈善機構(gòu)。①如今美國慈善組織的數(shù)量之多，涵蓋范圍之廣，影響之大廣受關(guān)注。2009年，其資產(chǎn)總量規(guī)模就已經(jīng)達到了2.6萬億美元，以GDP來計已經(jīng)超過英法等國，可以名列世界第5。到了2011年，美國慈善組織數(shù)量已經(jīng)超過了100萬，占其所有非營利組織數(shù)量的3/4以上，涵蓋醫(yī)療、衛(wèi)生、宗教、教育等多個方面，資產(chǎn)總額接近3萬億美元，且仍在不斷增長。

2.監(jiān)管慈善組織的必要性

公益慈善事業(yè)是國家社會生活的重要方面，與社會公共利益關(guān)聯(lián)重大。對慈善組織實施監(jiān)管，保證其良好運營，確保其資金捐贈者的利益及組織的公益性有著重要的意義。政府對慈善組織監(jiān)管效果具體體現(xiàn)為：（1）確保慈善組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)運作，符合法律法規(guī)要求。（2）通過監(jiān)管保證慈善組織的公共利益目標(biāo)，防止慈善組織人員謀取非法私人利益。（3）及時發(fā)現(xiàn)和制止管理不當(dāng)或故意濫用行為。（4）確保其獨立性以及在運營過程免受不當(dāng)?shù)耐獠坑绊?。?）慈善組織具有公益性，享有免稅等優(yōu)惠政策，需要國家對其一定程度上的監(jiān)管，確保資金正當(dāng)?shù)氖褂?，以防止國家財產(chǎn)的流失。

二、紐約州檢察長對慈善組織監(jiān)督機制

美國政府對公益慈善組織的管理是從聯(lián)邦政府、州以及地方政府三個層級來進行的，在法治的基礎(chǔ)上，通過多種方式手段對慈善組織進行監(jiān)督和管理。在這些綜合監(jiān)管機制中，州檢察長通常擁有普通法和州制定法賦予的廣泛權(quán)力以實現(xiàn)這些慈善信托執(zhí)法職責(zé)。②

（一）紐約州檢察長慈善管理局

美國50個州和首都華盛頓特區(qū)政府都有專門機構(gòu)分管在本轄區(qū)正式登記的公益慈善類民間組織。紐約州設(shè)有檢察長慈善管理局，主要負責(zé)監(jiān)督慈善組織，避免慈善資產(chǎn)在征集和經(jīng)營過程中的不良行為，以保護那些慈善機構(gòu)的捐助者和受益者，確保其資金和其他財產(chǎn)投入到慈善用途并使用得當(dāng)。慈善管理局在所含遺囑和信托協(xié)議的慈善捐贈和遺贈中也有職責(zé)保護公眾合法利益。③

（二）紐約州檢察長職權(quán)

1.負責(zé)登記注冊

紐約州司法檢察長通過預(yù)防制來對慈善組織進行監(jiān)管，除了像美國紅十字會這樣由國會特許成立的慈善組織外，任何慈善組織要取得公益法人資格首先要申請登記注冊。根據(jù)紐約州《非營利組織法》規(guī)定，在紐約州從事慈善活動或者征集慈善捐款（包括基金會和政府補貼補助）的大多數(shù)組織都必須在總檢察長的慈善局注冊。年收入超過2.5萬美元的組織，還必須按照具體規(guī)則和條例的規(guī)定來進行統(tǒng)一的注冊認定，才可以享受免稅資格。此外，慈善團體經(jīng)常會雇用營利性的公司（“職業(yè)募捐人”或“職業(yè)勸募者”）來代表他們籌錢，這些公司也應(yīng)注冊和上交財務(wù)報告。

2.信息公開披露機制

建立信息公開披露機制是紐約州檢察長對慈善組織的重要監(jiān)管手段。在提高公益慈善組織透明度的各種做法中，最重要的措施是從1999年起全面實行的年度報表制度。紐約州檢察長要求勸募性的慈善組織上報年度報告。注冊的組織需要向紐約州檢察長慈善局進行年度申報，提交年度報告，由慈善局進行審查。

紐約州的法律規(guī)定司法檢察長和慈善團體有義務(wù)向任何索要的人提供申報的報告。公眾可以從多種渠道便捷完整的獲悉年度報表的完整內(nèi)容。例如，癌癥研究所、美國樂施會均在其官方網(wǎng)站上添加990表格供公眾查閱。同時，紐約州在專門的官方網(wǎng)頁上提供了搜索功能，公眾只需要進入公益慈善事業(yè)管理局網(wǎng)站，即可獲悉任何登記備案的公益慈善組織情況，例如組織名稱、活動范圍、登記類別（是否為慈善）。④這種制度有助于提高信用度，保持良性競爭，并且通過民眾的監(jiān)督促使慈善組織健康運營，減輕政府機關(guān)的監(jiān)督負擔(dān)。

3.日常監(jiān)督管理

首席檢察官或其他職能部門負責(zé)監(jiān)管和調(diào)查轄區(qū)內(nèi)非營利機構(gòu)的欺詐行為和董事會或負責(zé)人濫用權(quán)力的現(xiàn)象。慈善組織的活動開展、財務(wù)報告公開、組織解散的財產(chǎn)分配等問題，都要由檢察長代表公眾時刻加以監(jiān)督。此類信息來自幾個不同的渠道：①媒體報道。②公眾投訴。③檢查上報的財務(wù)報表。④檢查勸募資料。⑤慈善組織雇員或志愿者提供的信息。

此外，慈善組織在運營過程中的重大變動需要通知檢察長，應(yīng)申明慈善資產(chǎn)的使用方式，提交真實依據(jù)，經(jīng)司法檢察長同意后，才可以實施。某些情況下，法律規(guī)定交易要取得檢察長的同意和法庭的批準(zhǔn)。這一要求使得檢察長能夠切實有效保護慈善資產(chǎn)是被合理使用的，防止被用來謀取私人利益。

4.調(diào)查處理，追懲處罰

（1）審查投訴信息

慈善局接受關(guān)于慈善公司、信托或者其他非營利組織的投訴。總檢察長辦公室從一般民眾、新聞記者、慈善律師以及其他關(guān)注慈善組織行為的人接收詢問和投訴。所有關(guān)于慈善機構(gòu)和慈善募捐的投訴，都會由檢察長慈善局的工作人員審閱及詳細檢查，再由總檢察長決定是否有必要采取一些行動。如果發(fā)現(xiàn)有確切可靠的證據(jù)證明有慈善資產(chǎn)存在誤用，或者由于管理不善造成了顯著的經(jīng)濟損失，紐約州檢察長就會啟動調(diào)查程序。

（2）采取處理措施

根據(jù)從不同來源收到的信息，通過其辦公室的調(diào)查，司法檢察長可以決定采取法律行動，或是聯(lián)絡(luò)該組織，與其官員和主管人達成協(xié)議，以較為非正式的方式解決問題。⑤這些協(xié)議可能要求：①向慈善組織償還資金；②特定雇員或理事會成員辭職；③更頻繁的向司法檢察長做財務(wù)報告，如每季度報告；④更改慈善團體的勸募資料；⑤向捐贈者提出返還資金；⑥自愿解散組織，并把資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給以相似的目的組建的其他慈善組織。

當(dāng)司法檢察長的調(diào)查顯示該組織人員行為極端惡劣，而且不可能通過協(xié)議的方式解決問題時，他可能采取一系列補救性的法庭行動，諸如：①命令撤銷理事會成員；②指令主管人向法庭和司法檢察長提交財務(wù)賬目；③命令向組織支付賠償；④命令向州政府支付罰金；⑤指令理事會向慈善組織支付因他們的道德錯誤而造成的損失；⑥指導(dǎo)理事會支付司法檢察長各項工作的成本，包括律師費、法庭費用和各種支出；⑦指導(dǎo)慈善資產(chǎn)接收者的指定；⑧命令解散慈善組織并指導(dǎo)其資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他慈善組織。

（3）提起訴訟

當(dāng)公眾利益受到損害，紐約州首席檢察官可以作為公眾利益的代表，對慈善組織的董事或者管理人的不法行為提起訴訟，維護公眾利益。⑥在有些案例中，司法檢察長可能對竊取慈善資產(chǎn)的人提起刑事訴訟。但是刑事判罪并不能免除委員會的其他成員以及被定罪的理事成員的民事責(zé)任，民事問題在刑事定罪后繼續(xù)進行。無論司法檢察長著手的訴訟的性質(zhì)如何，他的首要職責(zé)是保護和恢復(fù)慈善資產(chǎn)，同時確保犯錯誤的人負該負的責(zé)任，受到應(yīng)有的懲罰。

三、紐約州檢察長監(jiān)管機制對中國慈善監(jiān)管的啟示

中美兩國社會制度、經(jīng)濟水平、文化傳統(tǒng)等有所差異，但是紐約州檢察長監(jiān)管機制一些具體制度設(shè)計及經(jīng)驗都值得學(xué)習(xí)和借鑒。

1.降低慈善組織注冊登記的準(zhǔn)入門檻

預(yù)防制管理要求紐約州慈善組織必須登記注冊，準(zhǔn)入條件寬松，側(cè)重于對慈善組織的整個經(jīng)營活動過程的監(jiān)管。這種“入口松”、“過程嚴(yán)”的監(jiān)管特點，一方面便于慈善組織取得合法身份，極大鼓勵了慈善事業(yè)的發(fā)展。另一方面，也有利于政府能夠集中資源，更針對性的監(jiān)管慈善組織的經(jīng)營過程。⑦我國可以逐步實行注冊登記制度，適當(dāng)放寬業(yè)務(wù)主管機關(guān)的限制，降低對資金和人數(shù)的要求，由社會而非由政府來選擇慈善組織。

2.設(shè)置統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)

借鑒紐約州經(jīng)驗，我國可以設(shè)置一個全國統(tǒng)一的獨立的監(jiān)管機關(guān)，將監(jiān)管權(quán)集中到一個機構(gòu)，負責(zé)所有公益慈善事業(yè)的監(jiān)管。這樣有利于明確監(jiān)管責(zé)任，也有助于個人及團體參與公益慈善事業(yè)。此外，美國州檢察長有監(jiān)督慈善組織的職權(quán)，在我國檢察官負責(zé)行使檢察權(quán)，依法進行法律監(jiān)督工作，代表國家及公眾利益進行公訴，因此，我國可以賦予檢察官對慈善事業(yè)的監(jiān)管職權(quán)以及公益訴訟代表的職能。

3.完善信息公開透明機制

在美國，任何公民都可以去慈善機構(gòu)查閱賬目，美國的慈善募捐法還要求募捐機構(gòu)對外公開其記錄，慈善捐贈成為“玻璃口袋”里的透明公益事業(yè)。我國公益領(lǐng)域的信息披露主要的問題是規(guī)則太籠統(tǒng)，要求太低，信息披露渠道太少。比如，對基金會年報的披露要求，僅僅強制要求公開摘要。同時，我國對信息披露渠道規(guī)定方面也太少，導(dǎo)致很多組織都可以逃避披露。因此才會有諸如紅十字會郭美美事件，降低國民對慈善組織的信任。因而，建立我國公益信息透明機制迫在眉睫?？梢悦裾繛橹鲗?dǎo)，通過網(wǎng)絡(luò)等渠道，在慈善全行業(yè)推行慈善信息公開透明制度，完善捐贈款物使用的追蹤、反饋和公示制度。

通過以上方面，明確監(jiān)管機構(gòu)及其職責(zé)，完善對慈善組織的監(jiān)督引導(dǎo)，可以更好促進我國慈善事業(yè)的健康發(fā)展，緩解社會矛盾，促進社會和諧穩(wěn)定。（作者單位：溫州大學(xué)法政學(xué)院）

注解：

① 蔡磊：《非營利組織——基本法律制度研究》，廈門·廈門大學(xué)出版社，2005年版，第159頁。

② 靳婷，《美國州檢察長對公益慈善事業(yè)的監(jiān)管機制研究》，中國檢察官，2011年第7期。

③ ?！げ疾闋柼亍ぐ吕?，大衛(wèi)·艾維特，英格里德·米特梅爾所著的《通行規(guī)則：美國慈善法指南》，中國社會出版社，2007年第二版。

④ 徐彤武：《美國政府對公益慈善事業(yè)的管理及啟示》，第335頁。

⑤ James J.Fishman.Improving Charitable Accountability.Maryland Law Review.2012-10-22.P259

⑥ 貝奇·布查特·阿德勒：《美國慈善法指南》（NPO信息咨詢中心譯），北京·中國社會科學(xué)出版社，2002年版，第109頁。

⑦ 徐彤武：《美國政府對公益慈善事業(yè)的管理及啟示》，第332頁。

參考文獻：

[1] 靳婷.美國州檢察長對公益慈善事業(yè)的監(jiān)管機制研究.[J].中國檢察官，2011年第7期.

[2] 蔡磊：《非營利組織——基本法律制度研究》，廈門·廈門大學(xué)出版社，2005年版.

[3] 欒愷.美國慈善組織外部監(jiān)管機制研究[D].外交學(xué)院，2012年5月.

[4] 陳瑜.試論美國慈善組織監(jiān)管機制[J].蘭州學(xué)報，2012年11月.

[5] [美]貝奇·布查特·阿德勒.美國慈善法指南[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2002.1

[6] Model Protection of Charitable Assets Act（2011）.

[7] VOLUNTARY DISSOLUTION OF NOT-FOR-PROFIT CORPORATIONS WITH ASSETS TO DISTRIBUTE

[8] PROCEDURES FOR FORMING AND CHANGING NOT-FOR-PROFIT CORPORATIONS IN NEW YORK STATE