新型城鎮(zhèn)化進程中市場與政府關(guān)系調(diào)適：一個新的分析框架

摘 要：國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗表明，正確調(diào)適市場與政府的關(guān)系是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的關(guān)鍵。城鎮(zhèn)化受市場和政府兩大動力機制的驅(qū)動：市場是根本動力，政府是關(guān)鍵動力，二者有效組合方能促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。然而，中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式呈現(xiàn)鮮明的政府主導(dǎo)特征，它是“政策之治”在城鎮(zhèn)化進程中的具體體現(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化提出了“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的市場與政府關(guān)系新定位，它需要我們一方面充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化資源配置中的決定性作用，另一方面以體制機制創(chuàng)新優(yōu)化城鎮(zhèn)化進程中的政府行為。

關(guān)鍵詞：傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化；市場主導(dǎo)；政府引導(dǎo)；調(diào)適；體制機制創(chuàng)新

中圖分類號：F299.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0004-06

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“新型城鎮(zhèn)化背景下社會管理體系轉(zhuǎn)型升級研究”（13&ZD039）；國家社會科學(xué)基金重點項目“中國社會管理指數(shù)測算模型構(gòu)建及應(yīng)用研究”（12AGL007）的階段性成果。

作者簡介：張玉磊（1982-），男，河南新鄉(xiāng)人，淮陰師范學(xué)院政治與公共管理學(xué)院講師，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生，研究方向：新型城鎮(zhèn)化與社會管理創(chuàng)新。

在我國城鎮(zhèn)化處于快速推進階段的發(fā)展關(guān)鍵期，黨的十八大在總結(jié)和汲取國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，立足我國城鎮(zhèn)化的實踐和階段演進規(guī)律，明確提出了推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略任務(wù)，并將其作為中國未來五到十年甚至更長一段時間發(fā)展的戰(zhàn)略支點。由此，各級地方政府把新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為全面深化改革、推動經(jīng)濟和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要抓手，紛紛出臺舉措以推進城鎮(zhèn)化新一輪發(fā)展，舉國上下掀起了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的浪潮，新型城鎮(zhèn)化也由此成為當(dāng)前中國理論界和實務(wù)界十分關(guān)注的熱點話題。

國內(nèi)外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗表明，市場與政府的關(guān)系始終是城鎮(zhèn)化進程中的核心問題。不同地區(qū)、不同時期的城鎮(zhèn)化發(fā)展在規(guī)模速度、空間布局、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面存在著顯著的差異，其背后的根源就在于市場與政府的關(guān)系及其動態(tài)演變。[1]中國之所以提出新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，一個重要原因就在于在過去30多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程中，始終沒有處理好市場與政府的關(guān)系，致使城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)了諸多問題?；诖?，本文擬以城鎮(zhèn)化進程中市場和政府關(guān)系為分析框架，在城鎮(zhèn)化動力機制一般理論的基礎(chǔ)上，重構(gòu)城鎮(zhèn)化演進的動力機制，系統(tǒng)分析中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進程中的政府主導(dǎo)特征與形成機理，進而重新定位新型城鎮(zhèn)化模式下市場與政府的關(guān)系，力圖找到調(diào)適新型城鎮(zhèn)化進程中市場與政府關(guān)系的路徑。

一、市場與政府：城鎮(zhèn)化進程的兩大動力機制

城鎮(zhèn)化的動力機制是推動城鎮(zhèn)化發(fā)生與發(fā)展所必須的作用力的產(chǎn)生機理，以及維持和改善這種作用機理的各種經(jīng)濟關(guān)系、組織制度等所構(gòu)成的各種不同作用力要素的系統(tǒng)總和。[2]經(jīng)濟學(xué)理論和實踐告訴我們，市場和政府這兩只“看不見的手”和“看得見的手”，是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的兩大基本動力，是調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、優(yōu)化資源配置的兩種最基本的制度安排：市場是迄今為止人類發(fā)現(xiàn)的最有利于促進個人自由和經(jīng)濟繁榮的制度安排，政府則通過制度創(chuàng)新和公共政策供給維系著社會經(jīng)濟運行的公平和秩序。與經(jīng)濟社會發(fā)展的基本動力一樣，作為資源要素集聚和配置過程的城鎮(zhèn)化也正是在市場與政府的合作或博弈中被推拉前行的：市場與政府通過影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換、資源要素流動以及城市聚集效應(yīng)的發(fā)揮，直接或間接地推動城鎮(zhèn)化進程。所以，從動力機制角度看，城鎮(zhèn)化實際上是各種資源要素在市場和政府共同作用下流動和整合的過程，完善的市場體系和有效的政府治理是城鎮(zhèn)化有序推進的動力源泉。

（一）市場：城鎮(zhèn)化進程的根本動力

所謂市場，是指商品經(jīng)濟運行的載體或其現(xiàn)實表現(xiàn)，與其相關(guān)聯(lián)系的空間形式是商品交換的場所或領(lǐng)域。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，表面上市場是一種買賣場所，但實際上市場是一種組織化、制度化的交易安排，它與道德、倫理、習(xí)慣、慣例、法律、政治有關(guān)……總之，市場是一種制度，是一種過程，是人類創(chuàng)造的最合適的解決利益矛盾的制度安排。[3]市場通過價格、供求、競爭等機制來協(xié)調(diào)經(jīng)濟主體行為，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，其核心是通過價值規(guī)律的作用，使各類資源充分流動和運用。根據(jù)美國學(xué)者歐文·佩基的觀點，市場是支撐西方國家物質(zhì)進步、工業(yè)發(fā)展、社會經(jīng)濟制度變遷的主要動力，因為自由市場制度與市場擴張可以為物質(zhì)進步與城鎮(zhèn)化提供激勵機制、誘因和有效的制度框架，可以為經(jīng)濟主體的自由選擇創(chuàng)造利潤、滿足需要和消除貧困提供廣闊的空間。

從經(jīng)濟學(xué)的角度看，城鎮(zhèn)化就是人口、土地、資本、技術(shù)等資源要素在城鄉(xiāng)區(qū)域間集聚和優(yōu)化配置的過程，而市場作為最有效的資源配置手段就成為城鎮(zhèn)化進程的根本動力，它通過促進城鎮(zhèn)化各種資源要素的自由流動來實現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置與動態(tài)均衡。只要市場能在城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，與城鎮(zhèn)化相關(guān)的資源要素能夠自由流動和配置而沒有制度性障礙，城鎮(zhèn)化就能隨工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展而推進，城鎮(zhèn)化滯后的局面就不會出現(xiàn)。世界范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史也印證了這個觀點：幾乎所有市場體系比較健全的國家都走上了高度城鎮(zhèn)化的道路，而幾乎所有非市場經(jīng)濟國家的城鎮(zhèn)化都遠未成功。因此，推進城鎮(zhèn)化最有效的手段，就是讓市場在城鎮(zhèn)化進程中充分發(fā)揮作用，它可以大大提高城鎮(zhèn)化的效率。

（二）政府：城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵動力

長期以來，經(jīng)濟學(xué)一直相對忽視了制度在經(jīng)濟發(fā)展中的作用。古典經(jīng)濟學(xué)一般都將制度安排及創(chuàng)新當(dāng)作經(jīng)濟發(fā)展的外生變量，而更加關(guān)注勞動分工和專業(yè)化的問題。新制度經(jīng)濟學(xué)則將制度因素納入經(jīng)濟分析的內(nèi)生變量，認為制度是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵因素，有效率的制度安排能夠促進經(jīng)濟增長和發(fā)展，而無效率的制度安排則會抑制甚至阻礙經(jīng)濟增長和發(fā)展，因為“現(xiàn)實的人是在由現(xiàn)實的制度所賦予的制度約束中從事社會經(jīng)濟活動”，“土地、勞動和資本這些要素，在有了制度時才得以發(fā)揮功能”。[4]據(jù)此，政府作為制度的安排者，與市場一樣是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本動力。而城鎮(zhèn)化作為一種經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)象，同樣與政府的制度安排及其變遷密切相關(guān)，這就使得政府成為城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵動力。endprint

城鎮(zhèn)化進程中的制度安排和變遷，不僅反映在一個國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化政策方面，而且還會通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和生產(chǎn)要素流動促進或阻礙城鎮(zhèn)化進程。如果缺乏有效率的制度，或是提供不利于生產(chǎn)要素重新集聚的制度安排，即使發(fā)生了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和要素流動，亦不必然導(dǎo)致城鎮(zhèn)化順利發(fā)展。具體來說，政府對城鎮(zhèn)化的推動作用，主要通過城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新和公共政策供給來實現(xiàn)：在城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新方面，政府主要通過職能轉(zhuǎn)變、公眾參與機制和行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)范功能，通過土地制度改革和財稅制度創(chuàng)新的誘導(dǎo)功能來促進人口的有序流動和產(chǎn)業(yè)的空間集聚；在公共政策供給方面，政府作用主要通過城鎮(zhèn)化規(guī)劃的設(shè)計功能，產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策和投融資政策的指引功能，以及社保政策、公共住房政策、教育政策和戶籍政策的保障功能來促進人口的有序流動和產(chǎn)業(yè)的空間聚集。

（三）市場與政府的有效組合：城鎮(zhèn)化成功的必由之路

作為資源配置的兩種基本方式，市場和政府各有其優(yōu)劣性。一般認為，政府權(quán)威制度與市場交換制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)決定了其各自的功能優(yōu)勢與功能劣勢：政府權(quán)威制度的最大功能優(yōu)勢是通過公共選擇的過程來制定公共政策，提供公共物品和服務(wù)，最大的功能劣勢是難以實現(xiàn)資源的有效配置。市場交換制度的最大功能優(yōu)勢則是實現(xiàn)資源的有效配置，最大的功能劣勢是難以消除外部效應(yīng)和保證社會公平。[5]市場機制的完全有效性只有在嚴格的假說條件下才成立，而政府干預(yù)的完美無缺同樣也僅僅與“理性的政府”相聯(lián)系。[6]因此，在資源配置過程中，如果過分強調(diào)或依賴某一種方式，而忽視甚至否定另一種方式的作用，極易出現(xiàn)市場失靈或政府失靈，導(dǎo)致資源配置無效率。

城鎮(zhèn)化作為市場失靈與政府失靈極易出現(xiàn)的領(lǐng)域，無論是將政府既定為外生變量的市場萬能論，還是政府主導(dǎo)的政府行為至上論，都不是城鎮(zhèn)化發(fā)展的最佳機制。[7]如果僅僅依賴市場自發(fā)調(diào)節(jié)，由于存在壟斷、外部性、信息不對稱、盲目性、過度逐利等原因，極易在城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)人口無序流動、貧富差距擴大、城鎮(zhèn)規(guī)模過度膨脹、城市基礎(chǔ)設(shè)施滯后、公共服務(wù)供給不足等社會問題；而如果城鎮(zhèn)化過度依賴政府調(diào)控，由于政府機構(gòu)的低效率、自身無法避免的“內(nèi)部性”、容易滋生的尋租行為以及滑入鎖定狀態(tài)的內(nèi)卷化效應(yīng)，極易使城鎮(zhèn)化陷入政府失靈的境地。市場和政府自身缺陷決定了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展只能是二者的有效組合。因此，從動力機制角度看，城鎮(zhèn)化可以看作是市場與政府相結(jié)合引導(dǎo)人口從農(nóng)村向城市的有序流動，以及由此帶來的產(chǎn)業(yè)的空間集聚過程。由此，可以從市場—政府關(guān)系的角度對城鎮(zhèn)化的動力機制進行重構(gòu)，如圖1所示：

圖1 城鎮(zhèn)化進程的動力機制

二、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化反思：政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式的現(xiàn)實表現(xiàn)與生成機理

作為現(xiàn)代化進程中的一個基本問題，改革開放30多年來，中國演繹了波瀾壯闊的城鎮(zhèn)化史詩：1978-2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.73%，年均提高1.02個百分點，城鎮(zhèn)人口平均每年增長2096萬人；城市數(shù)量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數(shù)量從2173個增加到20113個。城鎮(zhèn)化的快速推進，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，帶來了社會結(jié)構(gòu)深刻變革，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升。然而，城鎮(zhèn)化在取得巨大成就的同時，也存在不少突出的矛盾和問題，一個重要原因就在于它不是市場驅(qū)動而是權(quán)力驅(qū)動的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。這種城鎮(zhèn)化模式雖然能夠極速地實現(xiàn)資源要素的空間重配，實現(xiàn)經(jīng)濟的跨越式增長和城鎮(zhèn)化規(guī)模的外顯式擴張，但也導(dǎo)致了大量的資源浪費。正如有學(xué)者指出的“由于這種提高不是生產(chǎn)要素的自由流動和合理配置的結(jié)果，而是政府領(lǐng)導(dǎo)人意志的反映，因而在本質(zhì)上它和城市化滯后一樣是脫離工業(yè)化和經(jīng)濟發(fā)展實際的，它將導(dǎo)致資源的浪費，損害經(jīng)濟增長”。[8]

（一）政府主導(dǎo)：中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式

從政府與市場的關(guān)系或者推進城鎮(zhèn)化的主體來看，城鎮(zhèn)化可以分為市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化和政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，不同城鎮(zhèn)化模式下市場與政府的功能定位、分工協(xié)調(diào)存在著較大差異。市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化是指市場在城鎮(zhèn)化進程中對資源配置起決定性作用，而政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化是指在城鎮(zhèn)化進程中，政府可以通過強有力的計劃和政策來配置資源以實現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。西方發(fā)達國家的城鎮(zhèn)規(guī)模、空間布局、產(chǎn)業(yè)分工等大多是市場自然演變的結(jié)果，從而確立了市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式，同時也決定了政府在城鎮(zhèn)化進程中的輔助地位（表1為不同類型國家城鎮(zhèn)化進程中的政府行為）。然而，在市場經(jīng)濟體制尚不健全和具有濃厚政府主導(dǎo)色彩的體制下，中國城鎮(zhèn)化異于西方發(fā)達國家的一個重要特征，就是城鎮(zhèn)化從一開始就受到高度的政府干預(yù)，“政府主導(dǎo)”因素大于“市場自然演變”因素，政府的“調(diào)控邏輯”演化為“主導(dǎo)邏輯”，政府成為城鎮(zhèn)化的第一推動力，其在人口城鄉(xiāng)流動、生產(chǎn)要素集聚、城鎮(zhèn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整和外部擴張、城市之間競爭與協(xié)調(diào)以及城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整等方面都起著基礎(chǔ)和主導(dǎo)作用，使得中國城鎮(zhèn)化的速度、水平、方向和模式都深深地打著政府行為的印記。雖然改革開放以來特別是1992年社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，市場在中國城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮著越來越重要的作用，要素流動機制、產(chǎn)業(yè)選擇機制、空間區(qū)位確定機制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機制、投融資機制等城鎮(zhèn)化運營機制中的市場力量顯著增強，但這并沒有從根本扭轉(zhuǎn)市場與政府關(guān)系失調(diào)的態(tài)勢，城鎮(zhèn)化模式的基本屬性依然是政府主導(dǎo)，具體表現(xiàn)為：

1.在城鎮(zhèn)化的治理理念上，奉行“以物為本”。中國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式是政府主導(dǎo)下的以人口城鎮(zhèn)化和土地非農(nóng)化的量化指標(biāo)為主要標(biāo)準、以物質(zhì)資本與社會政策大量投入的粗放型驅(qū)動為發(fā)展方式、過度重視結(jié)果而嚴重忽視過程與后期維護的城鎮(zhèn)化模式。[9]顯然，這種城鎮(zhèn)化模式奉行的是“以物為本”的發(fā)展理念，追求物質(zhì)和技術(shù)層面的城鎮(zhèn)化，它往往把城鎮(zhèn)化過程簡單地看作是一個人口增加、行政區(qū)劃變更、城鎮(zhèn)規(guī)模擴大、城鎮(zhèn)化率提高的過程。物本型城鎮(zhèn)化模式違背了城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律，背離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的初衷，城鎮(zhèn)化異化成為地方政府和政府官員追求政績的手段，直接導(dǎo)致了當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高，不僅存在著人口不完全城鎮(zhèn)化、土地過度城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)城鎮(zhèn)化、城市發(fā)展失序等問題，還帶來了空間過度集中、資源大量消耗、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、環(huán)境污染嚴重、社會矛盾激化等系統(tǒng)性社會風(fēng)險。有學(xué)者將這種現(xiàn)象稱之為“行政擴張型虛假城市化”，即在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府利用國家城鎮(zhèn)化政策的缺陷，單方面的將農(nóng)村戶籍人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘袘艏丝?，追求城市管轄范圍的擴大或城市級別的提高，而其間“被城市化”的人口和地區(qū)仍然采用農(nóng)村的管理方式，無論是空間形態(tài)、職業(yè)特征，還是生活方式都沒有發(fā)生根本改變，政府行為具有很強的行政權(quán)力擴張沖動，虛假地提高了城鎮(zhèn)化水平。[10]endprint

2.在城鎮(zhèn)化的治理體制上，實行政府一元治理。聯(lián)合國在《建設(shè)“包容性城市”的宣言（草案）》中指出：“城市管理是個人和公私機構(gòu)用以規(guī)劃和管理城市公共事務(wù)的眾多方法的總和。這是一個調(diào)和各種相互沖突或彼此不同的利益以及可以采取合作行動的持續(xù)過程。它包括正式的體制，也包括非正式的安排和市民的社會資本?！币罁?jù)城鎮(zhèn)化三元參與理論[11]（參見表2），城鎮(zhèn)化不能局限于政府參與，它需要整合政府、市場、社會多元主體的力量。然而，在中國傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式下，政府是城鎮(zhèn)化的絕對主體，它排斥其他主體而對城鎮(zhèn)化進行一元治理，政府通過計劃引導(dǎo)、參數(shù)調(diào)節(jié)、政策控制、宏觀資本配置等手段，扮演了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定者、城鎮(zhèn)化制度的供給者、城鎮(zhèn)化進程的執(zhí)行者和城鎮(zhèn)化績效的評定者等多重身份，[12]政府成為城鎮(zhèn)化進程中最強大的、最主要的甚至可以說無處不在的參與主體。如在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府幾乎承擔(dān)著為城市提供基礎(chǔ)設(shè)施的所有任務(wù)：從城市基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計、籌資到建設(shè)、運營和維護，政府幾乎壟斷了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的整個過程，而且這種政府投資管理體制也使得城市基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展越來越受制于政府的有限財力。城鎮(zhèn)化是一個公共領(lǐng)域不斷擴張的過程，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，繼續(xù)采取政府一元治理的方式顯然無法滿足城鎮(zhèn)化進程中公共事務(wù)大量增加的需求。

3.在城鎮(zhèn)化的治理方式上，采取運動式治理。政府對公共事務(wù)的治理方式可以分為運動式治理和制度化治理。運動式治理是一種非常規(guī)的治理方式，與依賴于常規(guī)性的機構(gòu)與制度的治理方式不同，運動式治理以政治與行政主體的自覺動員為特征，它既作為一種非常態(tài)的制度安排出現(xiàn)，也以運動式的制度安排為表征。[13]受社會資源總量限制、法律制度化不足以及常規(guī)治理能力不足等影響，以運動式方式解決公共領(lǐng)域中的現(xiàn)實問題，成為中國政府公共治理實踐中經(jīng)常采用的治理方式，這在我國傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下表現(xiàn)得更加明顯。在政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，政府習(xí)慣于用運動式治理的方式推進城鎮(zhèn)化，使得我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“一哄而上”（缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃）、“飲鴆止渴”（追求政績導(dǎo)向）、“自上而下”（倚重行政手段）、“頭疼醫(yī)頭”（缺乏制度配套）、“朝令夕改”（缺乏法治保障）等特征。[14]

（二）政策之治：中國政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的生成機理

新制度經(jīng)濟學(xué)的泰斗道格拉斯·C·諾斯（Douglass C. North）在研究國家對于經(jīng)濟增長的作用時提出了著名的“制度悖論”，即“國家的存在對于經(jīng)濟增長是必不可少的，但它又是人為導(dǎo)致衰落的根源”?！爸贫茹Ｕ摗痹谥袊擎?zhèn)化領(lǐng)域具體表現(xiàn)為政府主導(dǎo)型陷阱：一方面，政府通過強大的資源整合能力加速了城鎮(zhèn)化進程，有利于在短期內(nèi)實現(xiàn)一定的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，地方政府越來越依賴運用政府力量推進城鎮(zhèn)化；另一方面，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式又缺乏制度理性，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，偏離了城鎮(zhèn)化發(fā)展的最終目標(biāo)。簡單地說，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化陷阱就是由于政府自身的缺陷，使得政府在推進城鎮(zhèn)化進程的同時也成為城鎮(zhèn)化發(fā)展障礙的“雙刃劍”現(xiàn)象。中國之所以采取政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式，其本質(zhì)就是“政策之治”在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的具體體現(xiàn)：

1.制度根源：計劃經(jīng)濟體制的邏輯起點與路徑依賴。中外城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗表明，推進城鎮(zhèn)化需要有效地發(fā)揮政府作用，但在中國計劃經(jīng)濟體制尚未完全轉(zhuǎn)軌而市場約束又尚未完全建立的制度環(huán)境中，存在著誘發(fā)政府脫離市場導(dǎo)向以計劃方式推進城鎮(zhèn)化的“體制空洞”。西方城鎮(zhèn)化進程中也存在著政府職能的加強和復(fù)雜化，但西方國家不存在像中國這樣的計劃經(jīng)濟歷史背景，所以也就不存在誘致政府職能過分擴大化、滑向計劃方式推進城鎮(zhèn)化問題。[15]中國有著深厚的中央集權(quán)傳統(tǒng)，經(jīng)歷了漫長的封建社會，市場經(jīng)濟因素從來就沒有得到過完整的發(fā)育。新中國成立后，中國建立了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，政府替代市場主導(dǎo)資源配置，這成為城鎮(zhèn)化進程的邏輯起點。受計劃經(jīng)濟體制的慣性影響，政府在推進城鎮(zhèn)化進程中很難擺脫計劃經(jīng)濟的思維慣性，習(xí)慣于依靠政府的“有形之手”，從而形成了城鎮(zhèn)化對政府機制的路徑依賴。另外，雖然中國改革開放的持續(xù)深入帶來了區(qū)域經(jīng)濟的超常規(guī)增長，卻未能形成獨立、完整的市場經(jīng)濟體系，政治邏輯持續(xù)性影響甚至支配經(jīng)濟邏輯的運作過程，城鎮(zhèn)化進程中市場對資源要素調(diào)動規(guī)模與流動方向的作用模糊，誘發(fā)資源要素的“逆向流動”而導(dǎo)致資源浪費與荒蕪，[9]這進一步加劇了城鎮(zhèn)化對政府機制的路徑依賴。當(dāng)前，政府通過一系列制度安排和政策設(shè)計對城鎮(zhèn)化進程進行干預(yù)，形成了由所有制形式、經(jīng)濟體制、經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、社會資源分配制度、人口遷移政策和城市發(fā)展方針等構(gòu)成的城鎮(zhèn)化制度環(huán)境。在這種體制制度環(huán)境下，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推行，首先強化的不是市場在城鎮(zhèn)化進程中的資源配置功能，而是使行政權(quán)力配置資源體系重新得到強化，從而進一步強化了政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化模式。

2.理性選擇：政府的“經(jīng)濟人”動機和治理資源匱乏的現(xiàn)實掣肘?？v觀20世紀世界經(jīng)濟史可以發(fā)現(xiàn)，二戰(zhàn)后迅速崛起的新興國家無一例外地選擇了“政府主導(dǎo)”來治理國家，原因在于“政府主導(dǎo)”可以實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的迅速趕超，中國也不例外。中國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略具有較強的趕超色彩，在國家將城鎮(zhèn)化作為一種社會治理工具的政治誘導(dǎo)下，地方政府具有強烈的機會主義動機，容易忽略城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律而選擇更易在短時間內(nèi)迅速提高城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展模式，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式因而成為了政府的理性選擇。更深層次的原因在于，城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的選擇受到社會資源總量的約束，而在中國城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，無論是以物質(zhì)資源為核心的配置性資源，還是以行政力量、體制機制和制度文化等為核心的權(quán)威性資源都十分有限。在城鎮(zhèn)化治理資源匱乏且缺乏城鎮(zhèn)化治理經(jīng)驗的情況下，政府除了選擇見效快的行政手段外，幾乎不存在可供選擇的其他治理工具。加之我國GDP導(dǎo)向的政績考核體系，誘導(dǎo)地方政府形成錯誤的城鎮(zhèn)化發(fā)展邏輯，即城鎮(zhèn)化等于城鎮(zhèn)規(guī)模的簡單擴大化，這就進一步激勵了地方政府的機會主義行為，作為理性“經(jīng)濟人”的政府及其官員出于政績需要更易選擇能夠迅速擴大城鎮(zhèn)化規(guī)模的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式。于是在戰(zhàn)略制定、城市規(guī)劃、土地征用、舊城改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等城鎮(zhèn)化領(lǐng)域，政府的“無為之手”、“扶持之手”、“掠奪之手”隨處可見。有學(xué)者指出了中國城鎮(zhèn)化進程中的一個奇怪現(xiàn)象：隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，對于發(fā)展效率的認同和需求程度的不斷提高，城鎮(zhèn)化的內(nèi)在規(guī)律和正面作用逐步得到政府的認可和肯定，這本應(yīng)是行政力對城鎮(zhèn)化過程的影響逐步弱化、市場力不斷強化、市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化逐步取代政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化的契機。然而，也恰恰由于政府對城鎮(zhèn)化的意義和價值給予了前所未有的肯定，對城鎮(zhèn)化的行政干預(yù)不僅沒有弱化，反而呈現(xiàn)不斷加強的趨勢，政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化正在以新的方式得到強化。由于行政推動下的城鎮(zhèn)化發(fā)展確實取得了顯著的績效，這無形中又鼓勵著各級政府更加依賴行政手段。[16]endprint

三、新型城鎮(zhèn)化進程中政府與市場關(guān)系調(diào)適：市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上的政府引導(dǎo)

由于政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式下政府與市場關(guān)系失調(diào)，抑制了市場在資源配置中的作用，難以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，使得中國的城鎮(zhèn)化在一些重要領(lǐng)域出現(xiàn)了問題，如城鄉(xiāng)二元戶籍制度使農(nóng)民工市民化所需的基本公共服務(wù)供給不均衡；過度行政化的城市行政體制限制了城市及城市群在市場機制下發(fā)育成熟；農(nóng)村土地市場缺失阻礙農(nóng)民實現(xiàn)合理的土地財產(chǎn)權(quán)益；政府與市場在城鎮(zhèn)建設(shè)中的職責(zé)不清引致投融資梗塞；政府有形之手越位使得城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支撐能力不強等。[1]城鎮(zhèn)化是與經(jīng)濟形態(tài)和結(jié)構(gòu)升級同步進行的，在新型城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略的背景下，我們應(yīng)對目前的政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化模式進行調(diào)整，其核心就是調(diào)適城鎮(zhèn)化進程中市場與政府的關(guān)系，建立符合國情的有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（一）市場主導(dǎo)與政府引導(dǎo)：新型城鎮(zhèn)化進程中市場與政府的關(guān)系定位

要科學(xué)調(diào)適市場與政府的關(guān)系，首先必須厘清新型城鎮(zhèn)化進程中市場與政府的邊界，明確市場與政府的職能，協(xié)調(diào)市場與政府的作用手段。對此，黨和政府已經(jīng)找到了明確定位：十八屆三中全會頒布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！?013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議發(fā)布的公報強調(diào)：“推進城鎮(zhèn)化，要注意處理好市場和政府的關(guān)系，既堅持使市場在資源配置中起決定性作用，又更好發(fā)揮政府在創(chuàng)造制度環(huán)境、編制發(fā)展規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)、加強社會治理等方面的職能。”在2014年3月頒布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中提出，推進新型城鎮(zhèn)化必須堅持“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”原則，“正確處理政府和市場關(guān)系，更加尊重市場規(guī)律，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，切實履行政府制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)和營造制度環(huán)境的重要職責(zé)，使城鎮(zhèn)化成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程?！庇纱丝梢姡滦统擎?zhèn)化進程中市場與政府的關(guān)系定位可以理解為市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上的政府引導(dǎo)：市場要在生產(chǎn)要素集聚、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)等領(lǐng)域發(fā)揮主導(dǎo)作用，讓人口、土地、資本等資源要素能夠在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中形成的平臺上自由流動，真正發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；政府則主要從空間、人口、產(chǎn)業(yè)等城鎮(zhèn)化各要素協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，在重構(gòu)自身與市場、社會關(guān)系的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變職能，主要在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、體制創(chuàng)新等方面發(fā)揮作用，確保在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中不錯位、不越位而又能補位。

表3是新型城鎮(zhèn)化進程中政府、市場、社會各主體在空間、人口、產(chǎn)業(yè)等城鎮(zhèn)化主要領(lǐng)域分別應(yīng)扮演的角色。

（二）市場主導(dǎo)：充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化資源配置中的決定性作用

改革開放以來我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)經(jīng)濟快速發(fā)展的根本原因就在于不斷改革和發(fā)揮市場在資源配置中的作用。進一步推進市場經(jīng)濟體制改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，也是實現(xiàn)我國從傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化到新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路不同，新型城鎮(zhèn)化的動力機制由政府主導(dǎo)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)，其核心是遵循市場經(jīng)濟的演進規(guī)律，以市場化推動城鎮(zhèn)化，讓市場成為推進城鎮(zhèn)化的第一推動力。然而，目前新型城鎮(zhèn)化遇到的最大障礙，就是市場發(fā)展程度不夠的問題。因此，推進新型城鎮(zhèn)化必須尊重市場規(guī)律，依靠市場機制，以市場的力量引導(dǎo)資源要素流動和集聚，使與城鎮(zhèn)化相關(guān)的人口、土地、資本等資源要素在公平競爭的環(huán)境下能夠在城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間自由集聚和流動，保障不同市場主體的合法權(quán)益，從而充分發(fā)揮市場在城鎮(zhèn)化資源配置中的決定性作用。建立在市場主導(dǎo)基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化，有助于不斷增強城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生發(fā)展能力；可以避免“有城無市、有城無業(yè)、有城無人”、農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”和“造城運動”等偽城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的出現(xiàn)，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置；可以避免政府與民爭利、公益缺位、功利上位這種政府職能異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，減少社會動蕩風(fēng)險。[17]

（三）政府引導(dǎo)：以體制機制創(chuàng)新優(yōu)化城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府行為

讓市場在城鎮(zhèn)化資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵不在于市場本身，而在于政府改革。政府需要有壯士斷腕的勇氣推進職能轉(zhuǎn)變，打破市場發(fā)展的制度羈絆，通過一系列的體制機制創(chuàng)新優(yōu)化城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府行為：首先，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。各級政府要依據(jù)國家政策，因地制宜，科學(xué)編制本地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，并將此作為城鎮(zhèn)化發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展及空間轉(zhuǎn)型的基本依據(jù)。其次，加強城鎮(zhèn)化重點領(lǐng)域的制度改革，保障城鎮(zhèn)化規(guī)范發(fā)展。在土地制度領(lǐng)域，通過創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)形式與流轉(zhuǎn)機制建立以保障農(nóng)民土地權(quán)益為核心的土地制度；在戶籍制度領(lǐng)域，建立以人口遷徙自由化為目標(biāo)的戶籍管理制度；在就業(yè)制度領(lǐng)域，通過構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的勞動力市場建立公平的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動就業(yè)制度；在社會保障制度領(lǐng)域，建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系；在財稅金融制度領(lǐng)域，通過豐富和拓展融資渠道建立有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的激勵機制。這些制度改革既可以減少政府對城鎮(zhèn)化的直接干預(yù)，又可以對產(chǎn)業(yè)發(fā)展及資源要素空間布局的重新劃分產(chǎn)生影響，從而不斷規(guī)范政府與市場、社會的關(guān)系并實現(xiàn)治理網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)與創(chuàng)新。最后，完善城鎮(zhèn)化的監(jiān)管體系，促進城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展?？梢钥紤]將城鎮(zhèn)化建設(shè)的自主權(quán)下放給有條件的地區(qū)，在具體城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃、資金籌措和產(chǎn)業(yè)布局上給予更多的決策權(quán)、審批權(quán)和相應(yīng)的行政管理權(quán)。特別是針對行政等級化色彩較濃的城鎮(zhèn)管理體制，要通過優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置改革，依法調(diào)整行政區(qū)劃，簡化行政層級，合理增設(shè)城鎮(zhèn)建制，形成一個設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的城鎮(zhèn)管理體制。同時，完善城鎮(zhèn)化政績考核體系和問責(zé)機制。要改革現(xiàn)行的以經(jīng)濟指標(biāo)為主要內(nèi)容的政績考核體系，更多地將涉及民生的公共服務(wù)指標(biāo)納入到政績考核指標(biāo)中，構(gòu)建體現(xiàn)開放、包容、可持續(xù)的政績考核體系，考核結(jié)果要作為城鎮(zhèn)化主要負責(zé)人職務(wù)變動的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立城鎮(zhèn)化建設(shè)的問責(zé)機制。對不遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，不按照城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃執(zhí)行的部門和領(lǐng)導(dǎo)，要進行行政問責(zé)，對觸犯法律的要依法追究其刑事責(zé)任。

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【責(zé)任編輯：孫 巍】endprint