國(guó)家治理視域下的社會(huì)安全事件及其應(yīng)對(duì)策略

摘 要：社會(huì)安全事件危害社會(huì)穩(wěn)定、干擾社會(huì)秩序，挑戰(zhàn)國(guó)家治理能力和效果，影響國(guó)家安全。社會(huì)安全事件受全球化浪潮、現(xiàn)代化進(jìn)程和信息化發(fā)展的影響，對(duì)于其預(yù)防和處置，需要從理念上強(qiáng)化國(guó)家安全戰(zhàn)略，制度上建立系統(tǒng)的社會(huì)安全事件預(yù)防和處置機(jī)制，治理能力上多管齊下，增強(qiáng)治理的法治化和科學(xué)化。

關(guān)鍵詞：社會(huì)安全事件；發(fā)生基礎(chǔ)；預(yù)防和處置；國(guó)家治理；法治

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-7408（2014）09-0026-06

作者簡(jiǎn)介：程錦（1975-），女，陜西興平人，武警工程大學(xué)軍事法學(xué)教研室教員，解放軍西安政治學(xué)院軍事法學(xué)博士研究生，研究方向：軍事法。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型階段，各類(lèi)深層次矛盾凸顯。受?chē)?guó)際國(guó)內(nèi)錯(cuò)綜復(fù)雜形勢(shì)的影響，群體性事件易發(fā)、多發(fā)，恐怖襲擊事件增多，個(gè)人極端暴力犯罪時(shí)有發(fā)生，社會(huì)安全面臨嚴(yán)重威脅，社會(huì)安全事件的預(yù)防和處置成為一個(gè)亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文擬從社會(huì)安全事件的法律界定和發(fā)生原因入手，結(jié)合國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對(duì)其進(jìn)行探討。

一、社會(huì)安全事件的法律界定

社會(huì)安全事件，在法律層面最早見(jiàn)于《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法第3條規(guī)定“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件”，將其歸于突發(fā)事件一類(lèi)，但并未進(jìn)行具體解釋。在汪永清主編的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法解讀》中，社會(huì)安全事件被界定為“由各種社會(huì)矛盾引發(fā)的，形成一定的規(guī)模，造成一定的社會(huì)影響，危害社會(huì)穩(wěn)定，干擾正常的工作秩序、生產(chǎn)秩序、教學(xué)科研秩序和社會(huì)秩序的群體性事件”，[1]將其定性為群體性事件。而2004年11月1日頒布的《海南省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件主要包括“涉及公共安全的重大刑事案件、涉外突發(fā)公共事件、恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件以及規(guī)模較大的群體性事件等”，其以公共安全為界定要素，將社會(huì)安全事件不局限于群體性事件。2006年1月8日頒布的《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件主要包括“恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等”。之后其他各省在本省頒布的《突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》中大都對(duì)社會(huì)安全事件進(jìn)行了界定，如《陜西省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件“主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件等”；《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定社會(huì)安全事件“主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、涉外突發(fā)事件和群體性事件等”。作為處置突發(fā)事件重要力量的武警部隊(duì)，在其相關(guān)規(guī)定中將社會(huì)安全事件歸入“突發(fā)事件”一類(lèi)，規(guī)定其包括“群體性事件、暴（騷）亂、叛亂等”，雖未列舉恐怖襲擊事件，但鑒于反恐一向是武警部隊(duì)的重要任務(wù)之一，[2]作為社會(huì)安全事件的重要組成部分無(wú)疑是肯定的。

通過(guò)對(duì)社會(huì)安全事件的各種描述性規(guī)定的實(shí)證考察，可以得出社會(huì)安全事件主要包括三個(gè)要素：一是危害社會(huì)穩(wěn)定，干擾社會(huì)秩序。這是社會(huì)安全事件的本質(zhì)特性，即對(duì)社會(huì)發(fā)展是一種負(fù)面作用，是一種消極的、否定性的社會(huì)事件。二是造成了一定的社會(huì)影響。這是社會(huì)安全事件在規(guī)模上的一種判斷，即達(dá)到了一定規(guī)模，人數(shù)、社會(huì)影響力或者社會(huì)危害性等方面。三是由一定的社會(huì)問(wèn)題引起，在類(lèi)別上具有社會(huì)性。綜上，筆者認(rèn)為，社會(huì)安全事件是由一定的社會(huì)問(wèn)題誘發(fā)，形成一定規(guī)模，造成重大社會(huì)影響，危害社會(huì)穩(wěn)定，干擾社會(huì)秩序的事件。

關(guān)于社會(huì)安全事件的種類(lèi)，除了傳統(tǒng)的恐怖襲擊事件、群體性事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件等以外，個(gè)人極端暴力犯罪作為一種新的社會(huì)安全事件近年來(lái)逐漸增多。個(gè)人極端暴力犯罪又被稱為“一個(gè)人的恐怖主義”，①是指一個(gè)人針對(duì)特定或不特定的多數(shù)人使用殘忍的武力手段實(shí)施的造成嚴(yán)重傷亡和重大社會(huì)影響的行為。[3]其區(qū)別于其他嚴(yán)重犯罪的關(guān)鍵在于“個(gè)人性”和“極端性”，“個(gè)人性”區(qū)別于有組織的犯罪，“極端性”既表現(xiàn)為犯罪手段的殘忍性和暴力性，也表現(xiàn)為犯罪后果和影響的巨大性和嚴(yán)重性?！爸袊?guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的國(guó)家，伴隨著發(fā)展出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距、社會(huì)不公等問(wèn)題使一部分人心理失衡，從而心理壓力過(guò)大，自控能力減弱?！盵4]導(dǎo)致個(gè)人極端暴力犯罪持續(xù)頻發(fā)。有研究指出，考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型深化期的持續(xù)性、典型犯罪的示范效應(yīng)以及犯罪的模仿效應(yīng)，在未來(lái)幾年內(nèi)，這種高發(fā)態(tài)勢(shì)可能繼續(xù)存在，[5]必須予以充分重視。

二、社會(huì)安全事件的發(fā)生基礎(chǔ)

（一）現(xiàn)代化進(jìn)程提供了社會(huì)安全事件高發(fā)的土壤

亨廷頓認(rèn)為“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化的進(jìn)程卻滋生著動(dòng)亂”。[6]我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，各種利益交織沖突，復(fù)雜矛盾累積疊加，社會(huì)不穩(wěn)定的因素進(jìn)一步增多。

1.貧富差異加劇了人們心理上的不平衡感。有學(xué)者指出“社會(huì)不公平的普遍蔓延和公權(quán)力不受制約的濫用是造成目前社會(huì)信任缺失的根本原因”。[7]改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了巨大發(fā)展，但貧富差距也越來(lái)越大，根據(jù)2014年《中國(guó)社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》的數(shù)據(jù)，2012年城鄉(xiāng)居民高收入家庭（最高20%收入家庭）的人均年收入為43797.5元，而低收入家庭的人均年收入為1587.7元，兩極家庭人均收入水平相差20多倍。[8]一方面貧富差異之形成除了個(gè)人能力上的差異外，還有些規(guī)則遵守上的差異，引發(fā)社會(huì)成員對(duì)財(cái)富來(lái)源的質(zhì)疑；另一方面獲得財(cái)富的社會(huì)成員在回報(bào)社會(huì)、關(guān)照他人上的冷漠和較少作為，也加劇了社會(huì)群體的仇富心理。

2.公權(quán)力的不當(dāng)行使加劇了群體性怨恨。公權(quán)力的嚴(yán)格依法行使是社會(huì)成員保持對(duì)國(guó)家信心的基礎(chǔ)。公權(quán)力的不當(dāng)行使，會(huì)激發(fā)受該公權(quán)力行為負(fù)面影響的社會(huì)成員的不滿，甚至怨恨，形成群體性怨恨。這種心態(tài)的主要指向?qū)ο笠皇秦澪鄹瘮?、不作為的官員，二是具有一定特權(quán)的人，三是造成不公平事件的公權(quán)力機(jī)構(gòu)。[9]著名的情感社會(huì)學(xué)先驅(qū)西奧多·肯珀認(rèn)為：“如果人們堅(jiān)信其權(quán)力和地位的喪失是因?yàn)樗瞬还胶筒磺‘?dāng)?shù)男袨?，他們就?huì)感到憤怒，并趨于對(duì)他人進(jìn)行侵犯。當(dāng)他們的憤怒升騰的時(shí)候，就會(huì)進(jìn)行權(quán)力模式的互動(dòng)——尋求迫使他人承認(rèn)他們的權(quán)力和地位?！盵10]群體性怨恨可以分為三個(gè)階段：民怨、民憤、民恨，尤其是到第三個(gè)階段，對(duì)社會(huì)的發(fā)展必將造成巨大的危害。endprint

3.缺乏引導(dǎo)的不良社會(huì)心態(tài)催生社會(huì)安全事件的發(fā)生。“社會(huì)心態(tài)是反映特定環(huán)境中人們的某種利益要求并對(duì)社會(huì)生活有廣泛影響的思想趨勢(shì)或傾向，揭示的是特定社會(huì)中人們的心理狀態(tài)。”[11]隨著現(xiàn)代社會(huì)的演進(jìn)，社會(huì)心態(tài)問(wèn)題日益突出，具體表現(xiàn)為缺乏一種應(yīng)對(duì)社會(huì)的從容心態(tài)，規(guī)則意識(shí)淡漠。由于當(dāng)前的中國(guó)社會(huì)新舊觀念并存，對(duì)于原有的一些規(guī)則，一些人缺少認(rèn)同性，對(duì)于新的規(guī)則，一些人缺少敬畏感。此種情形下，一些社會(huì)成員無(wú)暇也不愿去考慮自身行為是否一定要符合規(guī)則，而更容易傾向于考慮某種行為對(duì)自己是否有利。[12]缺乏理性安排和整體考慮，催生了某些有害的集群行為如群體性事件，某些極端個(gè)人暴力事件也是在此不良心態(tài)下產(chǎn)生的。

（二）全球化使社會(huì)安全事件的多發(fā)成為可能

傳統(tǒng)的國(guó)家治理以固定的領(lǐng)土、固定的人群為參照。全球化的迅猛進(jìn)程使得國(guó)家間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化交往頻繁，國(guó)內(nèi)外各種利益交匯，傳統(tǒng)的國(guó)家治理方式在一些領(lǐng)域和一些問(wèn)題上出現(xiàn)了滯后、失調(diào)，影響甚至削弱著國(guó)家的權(quán)力范圍、權(quán)力強(qiáng)度、權(quán)力形式及權(quán)力的制度基礎(chǔ)和觀念，使偶發(fā)的社會(huì)安全事件難以得到有效的預(yù)防和控制，而未能得到有效預(yù)防和控制的社會(huì)安全事件的負(fù)面示范作用又進(jìn)一步增大了社會(huì)安全事件的發(fā)生頻率和發(fā)生規(guī)模。正如國(guó)外學(xué)者所言，“以前，恐怖主義對(duì)很多美國(guó)人來(lái)說(shuō)是一個(gè)遙不可及的概念，但過(guò)去十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴人們，恐怖威脅已經(jīng)變得更加危險(xiǎn)，更加難以對(duì)付?！盵13]

在國(guó)際上，我國(guó)是一個(gè)尚未實(shí)現(xiàn)完全統(tǒng)一的大國(guó)，影響我國(guó)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定的“恐怖主義”“分裂主義”“極端主義”三股勢(shì)力活動(dòng)加劇，考驗(yàn)我國(guó)的國(guó)家治理能力。恐怖主義是一個(gè)全球性痼疾，其原因錯(cuò)綜復(fù)雜，網(wǎng)絡(luò)盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，且沒(méi)有國(guó)界邊界可言。如果僅靠一國(guó)之力量，隅于一國(guó)境內(nèi)進(jìn)行打擊和懲治，不僅效果有限，而且難以鏟除其境外根源。新技術(shù)發(fā)展推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的同時(shí)也可能被恐怖分子掌握從而造成更大的破壞。正如美國(guó)新保守派駁斥“歷史終結(jié)論”者的時(shí)候所說(shuō)：“你們所歌頌的全球化和技術(shù)，也同樣使恐怖分子和‘流氓國(guó)家掌握了毀滅性的火力?！盵14]同時(shí)，美國(guó)等西方國(guó)家在反恐、人權(quán)等問(wèn)題上推行的雙重標(biāo)準(zhǔn)，也使得我們對(duì)社會(huì)安全事件的預(yù)防和處置既要應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件本身，制止違法犯罪行為，還要防止境外勢(shì)力借助社會(huì)安全事件推波助瀾，引發(fā)其他問(wèn)題。

（三）信息化進(jìn)一步推動(dòng)了社會(huì)安全事件的規(guī)模和影響力

信息化是一把雙刃劍，有學(xué)者將網(wǎng)絡(luò)輿情在群體性事件中的作用歸為兩個(gè)方面：一是積極方面，表現(xiàn)為醞釀期發(fā)現(xiàn)苗頭的“警報(bào)器”、擴(kuò)大期解決矛盾的“潤(rùn)滑劑”和消弭期政府工作改革的“意見(jiàn)箱”；消極方面表現(xiàn)為醞釀期引發(fā)事件的“導(dǎo)火索”、擴(kuò)大期助長(zhǎng)事態(tài)蔓延的“助燃劑”與消弭期激發(fā)原有矛盾的“發(fā)酵池”。[15]在網(wǎng)絡(luò)、電話等通訊工具的支持下，局部的不安全作為一種信息能快速地?cái)U(kuò)展到更大的范圍，給更多的人群帶來(lái)潛在的心理沖擊和壓力。[16]一個(gè)簡(jiǎn)單的事件會(huì)迅速發(fā)酵成為一個(gè)嚴(yán)重的社會(huì)安全事件，如貴州甕安事件和湖北石首事件等。信息化的發(fā)展也使得情報(bào)活動(dòng)和安全問(wèn)題呈現(xiàn)出與過(guò)去不一樣的特點(diǎn)，[17]一是在微博、微信等移動(dòng)媒體的推動(dòng)下，消息來(lái)源廣泛，真假混雜，影響民眾的判斷；二是消息傳播迅速，能夠在短時(shí)期內(nèi)聚集更多人的集體意志，在集體盲從的意識(shí)支配下，民眾更易受到影響，加入其中，從而大大增加了處置的難度；三是一些西方發(fā)達(dá)國(guó)家從自己的利益和話語(yǔ)格局出發(fā)，主導(dǎo)涉華輿論，人為夸大社會(huì)安全事件的社會(huì)影響和國(guó)際影響。一方面懷疑、妖魔化中國(guó)的輿論環(huán)境影響中國(guó)形象，另一方面不良輿論借助互聯(lián)網(wǎng)返回國(guó)內(nèi)，加之某些反華勢(shì)力趁機(jī)擾亂，又起到了推波助瀾的作用。

三、社會(huì)安全事件對(duì)國(guó)家治理的沖擊

（一）社會(huì)安全事件挑戰(zhàn)國(guó)家治理能力和效果

十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。對(duì)于“治理”（governance），不同背景下有不同解釋?zhuān)紡?qiáng)調(diào)治理的理想狀態(tài)就是充分發(fā)揮國(guó)家、公民社會(huì)和市場(chǎng)等諸多部門(mén)的作用，實(shí)現(xiàn)一種均衡的理想狀態(tài)。[16]保證社會(huì)安全，即保障社會(huì)公眾享有安全和諧的生活與工作環(huán)境以及良好的社會(huì)秩序等狀態(tài)，包括社會(huì)治安、交通安全、生活安全以及生產(chǎn)安全，[18]這是評(píng)價(jià)國(guó)家治理效果的重要指標(biāo)。而社會(huì)安全事件通過(guò)危害社會(huì)穩(wěn)定，干擾社會(huì)秩序，對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)狀態(tài)構(gòu)成現(xiàn)實(shí)的威脅或損害，并且在事件發(fā)展過(guò)程中可能引起一連串的相關(guān)反應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)不安全，學(xué)者稱之為國(guó)家無(wú)法給個(gè)人和群體提供保護(hù)或者只能給個(gè)人提供最低的保護(hù)。[19]

（二）社會(huì)安全事件影響國(guó)家安全

社會(huì)安全與國(guó)家安全雖是不同的兩個(gè)問(wèn)題，體現(xiàn)為國(guó)家安全是指任何影響到政權(quán)穩(wěn)定和統(tǒng)治持續(xù)的威脅或危險(xiǎn)，帶有強(qiáng)烈的政治意義；社會(huì)安全則是指全社會(huì)各個(gè)群體避免傷害的能力和機(jī)制，體現(xiàn)為普通的法律保護(hù)。二者的根本區(qū)別是主體的不同，前者是統(tǒng)治集團(tuán)，后者是普通的社會(huì)成員和群體。但是在現(xiàn)代社會(huì)中，一方面現(xiàn)代國(guó)家與現(xiàn)代社會(huì)相互滲透，聯(lián)系緊密。影響社會(huì)安全的因素必然會(huì)直接或間接地影響到國(guó)家安全，而影響國(guó)家安全的因素也必然是通過(guò)對(duì)社會(huì)的沖擊而發(fā)揮作用。另一方面現(xiàn)代國(guó)家的合法性來(lái)自社會(huì)的認(rèn)同和支持。一旦社會(huì)出現(xiàn)不安全因素，如果國(guó)家的治理不力，就有可能引發(fā)社會(huì)成員和群體對(duì)國(guó)家的不滿甚至抵抗，從而使社會(huì)不安全轉(zhuǎn)變成國(guó)家不安全。[16]

（三）社會(huì)安全事件挑戰(zhàn)國(guó)家法治

一方面社會(huì)安全事件具有高度的危險(xiǎn)性、破壞性，本身的違法性構(gòu)成對(duì)國(guó)家法治的直接破壞。社會(huì)安全事件如恐怖活動(dòng)和個(gè)人極端暴力事件本身都是刑法處罰的內(nèi)容，一般意義上的群體性事件是指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，由具有共同性或相近性的社會(huì)群體為爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益共同實(shí)施的，違反國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會(huì)秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的沖突行為。[20]雖然是人民內(nèi)部矛盾引起，但也觸犯了《治安管理處罰法》《刑法》的相關(guān)條款。另一方面社會(huì)安全事件的預(yù)防和處置挑戰(zhàn)國(guó)家的立法水平和法律運(yùn)用能力。為了恢復(fù)正常的社會(huì)秩序，最大限度地減少民眾的生命和財(cái)產(chǎn)損失，法律必須賦予相關(guān)機(jī)關(guān)緊急管理權(quán)力。[21]意大利刑法學(xué)者貝卡里亞曾經(jīng)指出：“犯罪對(duì)公共利益的危害越大，促使人們犯罪的力量越強(qiáng)，制止人們犯罪的手段就應(yīng)該越有力?！盵22]因此，相關(guān)機(jī)關(guān)在社會(huì)安全事件狀態(tài)下的應(yīng)急措施比一般執(zhí)法手段更加嚴(yán)厲，有時(shí)甚至需要中斷正常的法律秩序和影響公民的部分基本法律秩序。國(guó)家權(quán)力的擴(kuò)張必然導(dǎo)致公民權(quán)利的萎縮和抑制，從而引發(fā)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的矛盾與沖突。要使社會(huì)安全事件預(yù)防處置與公民基本權(quán)利維護(hù)并行不悖，考驗(yàn)立法者的法律智慧和執(zhí)法者的法律運(yùn)用能力。endprint

四、社會(huì)安全事件預(yù)防和處置機(jī)制的完善

不管何種制度，都是一種價(jià)值選擇的結(jié)果。加強(qiáng)制度建設(shè)和提高治理能力更是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)。中國(guó)現(xiàn)存的社會(huì)安全事件預(yù)防和處置制度具有較強(qiáng)的整合能力，應(yīng)在國(guó)家安全戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，通過(guò)有效的機(jī)制建設(shè)和完善，科學(xué)的治理能力提升，防范社會(huì)安全事件的發(fā)生，降低社會(huì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，保障公民人身財(cái)產(chǎn)安全。

（一）宏觀上強(qiáng)化安全戰(zhàn)略建設(shè)

安全和發(fā)展是國(guó)家的兩大基本訴求，像一架馬車(chē)的兩個(gè)輪子，相輔相成，缺一不可。安全是發(fā)展的條件，安全戰(zhàn)略建設(shè)要取得成功，政治制度仍然是一個(gè)關(guān)鍵原因，需要立足現(xiàn)有政治制度，進(jìn)行改革和完善。

1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)制度的價(jià)值內(nèi)核與思想基礎(chǔ)源于其延續(xù)數(shù)千年的政治文化傳統(tǒng)，并在理論與實(shí)踐兩者之間不斷積累、調(diào)整和提高。從歷史上看，在秦始皇統(tǒng)一中國(guó)開(kāi)始至今的大部分時(shí)間里，中國(guó)實(shí)行的大都是某種形式的“一黨執(zhí)政”，或者說(shuō)是一個(gè)統(tǒng)一的、通過(guò)科舉考試選拔出來(lái)的儒家精英集團(tuán)在執(zhí)政。[23]新中國(guó)成立后，中國(guó)共產(chǎn)黨遵循著中國(guó)自己的政治傳統(tǒng)，力求代表整個(gè)國(guó)家絕大多數(shù)人的利益。此種意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨應(yīng)該被看作是一個(gè)“國(guó)家型政黨”，一個(gè)代表國(guó)家整體利益的政黨，適應(yīng)中國(guó)歷史傳統(tǒng)和發(fā)展現(xiàn)狀。從實(shí)踐上看，在國(guó)家治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)⒕S護(hù)國(guó)家安全的各個(gè)主體的行為統(tǒng)一起來(lái)，集聚力量、整合資源，在最短時(shí)間、最大限度地形成合力，有效應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的挑戰(zhàn)，最大限度降低損失，最大限度保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，這也是我們的制度優(yōu)勢(shì)所在。

2.著眼國(guó)家安全戰(zhàn)略環(huán)境新變化。當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜。黨的十八屆三中全會(huì)決定成立國(guó)家安全委員會(huì)，目的就是更好適應(yīng)我國(guó)國(guó)家安全面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全體制，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平主席在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。社會(huì)安全事件雖然是內(nèi)部安全問(wèn)題，但必須置于總體安全觀的宏觀考慮之下，綜合考慮各種因素，方能實(shí)現(xiàn)綜合治理效果，而非簡(jiǎn)單的頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳。

3.強(qiáng)化國(guó)家的治理決心。自3.01昆明暴恐案以來(lái)，習(xí)近平同志多次就反恐問(wèn)題發(fā)表講話，提出要建立健全反恐工作格局，完善反恐工作體系，加強(qiáng)反恐力量建設(shè)，使暴力恐怖分子成為“過(guò)街老鼠，人人喊打”。頻頻發(fā)聲，力度罕見(jiàn)?？植澜M織相信通過(guò)恐怖襲擊會(huì)造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)及民眾心理創(chuàng)傷，能導(dǎo)致國(guó)家改變外交政策及國(guó)家安全政策。如果我們展示出國(guó)家已經(jīng)并將繼續(xù)構(gòu)建有效的防御體系來(lái)保護(hù)人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全，以及我們的重要資產(chǎn)，無(wú)論它們是關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施還是典型的國(guó)家地標(biāo)建筑，雖不大可能使恐怖組織及其追隨者放棄恐怖主義，但能懾阻他們對(duì)于某些特定目標(biāo)的襲擊，或使他們承認(rèn)其努力不可能成功。如美國(guó)的《國(guó)家反恐戰(zhàn)略》所指出的，“為達(dá)成我們的反恐目標(biāo)，我們還必須創(chuàng)建一種應(yīng)急準(zhǔn)備與恢復(fù)力文化”，這將使我們能夠阻止所有針對(duì)國(guó)家的潛在恐怖行徑，或在必要時(shí)對(duì)這些行徑作出反應(yīng)并能成功恢復(fù)元?dú)狻?/p>

（二）制度上建立系統(tǒng)的社會(huì)安全事件預(yù)防和處置規(guī)范體系

制度是起根本性、全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性作用的，只有更加成熟、更加定型的制度，才能更好發(fā)揮制度效力、有效保障社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的順利進(jìn)行。要順應(yīng)時(shí)代變化，既改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)，又不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，從立法上做好頂層設(shè)計(jì)，逐步建立完善的社會(huì)安全法律制度體系，使之更加科學(xué)、更加完善，實(shí)現(xiàn)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的制度化、規(guī)范化。

世界各國(guó)都非常重視法治在社會(huì)安全事件預(yù)防和處置中的作用，建立了一系列的法律制度約束集群行為，一些國(guó)家還通過(guò)相關(guān)的法律、法令，授權(quán)政府可以根據(jù)不同情況出動(dòng)各種軍警力量處理群體性事件。[24]根據(jù)我國(guó)《憲法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，有權(quán)發(fā)布決定和命令，包括關(guān)于突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的決定和命令?！秶?guó)防法》規(guī)定，武警部隊(duì)在國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)指揮下，擔(dān)負(fù)國(guó)家賦予的安全保衛(wèi)任務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序。解放軍主要擔(dān)負(fù)防衛(wèi)作戰(zhàn)任務(wù)，必要時(shí)可以依照法律規(guī)定協(xié)助維護(hù)社會(huì)秩序。以上規(guī)定初步解決了社會(huì)安全事件預(yù)防和處置機(jī)關(guān)權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題，但是從我國(guó)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的實(shí)踐看，立法缺項(xiàng)或者不完善的問(wèn)題仍然比較突出，既影響預(yù)防和處置效果，也影響中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善和定型。[25]梳理現(xiàn)有的社會(huì)安全事件法律法規(guī)，立法需要從以下幾方面進(jìn)行：

1.反恐法律。2011年10月29日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問(wèn)題的決定》是我國(guó)第一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)反恐工作的法律文件，意味著中國(guó)在反恐領(lǐng)域的立法邁出第一步；[27]刑法解決了恐怖活動(dòng)入刑問(wèn)題，但是《刑法》對(duì)其罪名的界定不夠完善，沒(méi)有明確規(guī)定恐怖活動(dòng)、恐怖活動(dòng)組織、恐怖行為罪這樣基本的概念和罪名，而且將恐怖活動(dòng)犯罪分散列于其他犯罪如危害公共安全、國(guó)家安全罪中等；其他法律、法規(guī)及部門(mén)規(guī)章如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《人民武裝警察法》等對(duì)反恐問(wèn)題有所涉及，但內(nèi)容仍顯單薄。[28]需要從打擊恐怖活動(dòng)應(yīng)采取的強(qiáng)制措施及其程序、保護(hù)公民權(quán)利、反恐機(jī)制的立法設(shè)計(jì)、加強(qiáng)國(guó)際合作和反恐安全教育等方面進(jìn)一步細(xì)化立法。

2.機(jī)制設(shè)置。國(guó)家治理是圍繞“合規(guī)、規(guī)則和問(wèn)責(zé)”不斷演進(jìn)的建設(shè)過(guò)程，我國(guó)現(xiàn)行的法律、法規(guī)缺乏對(duì)實(shí)施緊急措施的程序、規(guī)則以法律保障與約束等操作性的規(guī)范。需要樹(shù)立過(guò)程化思維，以立法的形式保證機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定和決策的權(quán)威，同時(shí)通過(guò)合理的機(jī)制和組織設(shè)置保證高度的靈活性，滿足應(yīng)對(duì)危機(jī)的需要。同時(shí)，不斷總結(jié)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)改革創(chuàng)新政策上升為法規(guī)制度，使制度在變革與完善中，不斷適應(yīng)國(guó)家發(fā)展的總進(jìn)程。endprint

3.社會(huì)動(dòng)員法律?！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6條規(guī)定，國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。但關(guān)于動(dòng)員的概念、動(dòng)員的條件、動(dòng)員的程序、動(dòng)員的內(nèi)容等事項(xiàng)是相當(dāng)模糊的。正是因?yàn)閲?guó)家對(duì)社會(huì)動(dòng)員的法律制度規(guī)定的不完善，社會(huì)安全事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中的各項(xiàng)預(yù)防、準(zhǔn)備工作落實(shí)不力，各級(jí)各類(lèi)預(yù)案難以應(yīng)對(duì)形形色色的社會(huì)安全事件。需要通過(guò)規(guī)范的制度規(guī)定，細(xì)化社會(huì)動(dòng)員的內(nèi)容，形成全面規(guī)范的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。

（三）治理能力上多管齊下，增強(qiáng)治理的法治化、科學(xué)化

制度需要人來(lái)執(zhí)行，沒(méi)有有效的治理能力，再好的制度也難以發(fā)揮作用。只有不斷提高治理能力，才能使國(guó)家治理體系發(fā)揮出更大效力。制度執(zhí)行力、治理能力較弱已經(jīng)成為影響我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮、事業(yè)順利發(fā)展的重要制約因素，為此，要在以下方面做出努力：

1.提高社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的法治化水平。國(guó)家治理作為一種社會(huì)活動(dòng)，是角色主體的理性和有目的的參與行動(dòng)。獨(dú)特的文化傳統(tǒng)、獨(dú)特的歷史命運(yùn)、獨(dú)特的基本國(guó)情，注定了中國(guó)必然要走適合自己特點(diǎn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。[29]嚴(yán)格遵循法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的正確軌道。如果說(shuō)國(guó)家治理制度化是對(duì)國(guó)家治理個(gè)人化的一種進(jìn)步，國(guó)家治理法律化就是對(duì)國(guó)家治理制度化的進(jìn)一步提升。[30]通過(guò)用規(guī)則和制度來(lái)約束和重塑利益相關(guān)者之間的關(guān)系，以規(guī)則、合規(guī)和問(wèn)責(zé)為核心要素進(jìn)行制度安排，可以達(dá)到?jīng)Q策科學(xué)化的目的。

“法律的精確性取決于法律之獲得有效執(zhí)行”，[31]社會(huì)安全事件預(yù)防和處置的法治化不僅在于建立健全相關(guān)法律制度，還在于依法運(yùn)行，良好地實(shí)施法律，確保治理在法律的框架下運(yùn)行。在依法治理過(guò)程中，一是增強(qiáng)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置行為的法律化，嚴(yán)格依法進(jìn)行，以法的權(quán)威性和穩(wěn)定性減少行為的隨意性和不規(guī)范性。在此前提下，一方面樹(shù)立多元化的系統(tǒng)思維，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，互相補(bǔ)充，形成系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)；另一方面區(qū)分不同情況，“疏”“控”并舉、軟權(quán)力和硬權(quán)力并用，如對(duì)于群體性事件，以疏導(dǎo)和軟權(quán)力的運(yùn)用為主，對(duì)于暴力恐怖犯罪，則應(yīng)強(qiáng)力控制，使其無(wú)處遁逃。二是增強(qiáng)社會(huì)安全事件治理責(zé)任承擔(dān)的法律化，使責(zé)任的承擔(dān)有法可依，于法有據(jù)，更加具有社會(huì)公信力。三是嚴(yán)格依法不等于機(jī)械套用法律規(guī)定，運(yùn)用法的規(guī)范功能，同時(shí)運(yùn)用理、情等的疏導(dǎo)功能，在處理人民內(nèi)部矛盾時(shí)將依法管理與以理服人、以情動(dòng)人有機(jī)結(jié)合起來(lái)，改變“剛性維穩(wěn)”、“野蠻執(zhí)法”的現(xiàn)狀，更多地實(shí)施“柔性社會(huì)治理”，更易得到廣泛認(rèn)同。

2.增強(qiáng)多元協(xié)作的科學(xué)化程度。社會(huì)安全事件對(duì)社會(huì)安全和公共秩序構(gòu)成直接威脅，政府部門(mén)作為公共秩序的維護(hù)者和公共事務(wù)的治理者，擁有廣泛社會(huì)資源，在整個(gè)社會(huì)安全事件預(yù)防和處置過(guò)程中必然要發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是，治理過(guò)程中，健全“多元化”預(yù)防與處置格局，最大限度地吸收各種社會(huì)資源，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量共同處置社會(huì)安全事件，并且加強(qiáng)各主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，有利于形成社會(huì)整體的社會(huì)安全事件處置網(wǎng)絡(luò)，最大限度地達(dá)到治理效果。

政府部門(mén)。一是轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府的社會(huì)安全事件預(yù)防與處置力量。從政府對(duì)社會(huì)的管理，向政府與社會(huì)的良好合作治理轉(zhuǎn)變，從單純重視政府作用向社會(huì)共同治理轉(zhuǎn)變。政府主要承擔(dān)改善社會(huì)民生、強(qiáng)化公共服務(wù)、培育社會(huì)組織、調(diào)整社會(huì)關(guān)系、促進(jìn)社會(huì)公平、化解社會(huì)矛盾、保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)公共安全以及提供制度保障、培育和諧的社會(huì)環(huán)境等職能。二是利用政府的綜合職能，建立健全社會(huì)監(jiān)測(cè)體系與危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。注重運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段開(kāi)展基礎(chǔ)信息采集工作，尤其是在公共安全、公共衛(wèi)生、食品監(jiān)管、交通運(yùn)輸、人口流動(dòng)等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)跟蹤、輿情監(jiān)控，為政府決策提供信息支撐。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了規(guī)范高效的社會(huì)危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，從制度上保證危機(jī)報(bào)警、危機(jī)處理、危機(jī)善后等環(huán)節(jié)的無(wú)縫銜接。[32]三是利用政府的協(xié)調(diào)職能，有效協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門(mén)的社會(huì)安全工作，形成合力，以產(chǎn)生一加一大于二之功效。

武警部隊(duì)。當(dāng)前維穩(wěn)形勢(shì)的復(fù)雜性和武警部隊(duì)在維穩(wěn)工作中的重要性，決定了武警部隊(duì)必須以維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定核心需求為導(dǎo)向，圍繞突出遂行執(zhí)勤處突核心能力建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)戰(zhàn)斗力，有效應(yīng)對(duì)多種安全威脅。從能力上進(jìn)一步強(qiáng)化素質(zhì)，加強(qiáng)武裝威懾，確保“能打勝仗”。遂行任務(wù)方面進(jìn)一步增強(qiáng)任務(wù)的科學(xué)部署。日常工作中進(jìn)一步增強(qiáng)警政、警民聯(lián)系，及時(shí)掌握社會(huì)安全形勢(shì)和突發(fā)事件的情況，做到“心中有數(shù)”，方能“有的放矢”。

人民群眾。一是在全面深化改革中實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾共享發(fā)展成果，切實(shí)保障人民群眾的民主參與權(quán)利。讓人們對(duì)涉及切身利益的重大改革事項(xiàng)有充分的知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，從根本上化解社會(huì)矛盾，減少社會(huì)安全事件發(fā)生的幾率。二是注重塑造人民群眾的共同價(jià)值觀念，通過(guò)培育共同價(jià)值觀以提高社會(huì)凝聚力，增強(qiáng)人民群眾的是非觀念和法律意識(shí)，使社會(huì)治理達(dá)到事半功倍的效果。三是鼓勵(lì)人民群眾積極協(xié)助有關(guān)機(jī)關(guān)處置社會(huì)安全事件的行動(dòng)，深入開(kāi)展各種形式的群防群治活動(dòng)，增進(jìn)國(guó)家處置社會(huì)安全事件的整體能力。正如英國(guó)秘密情報(bào)局在其網(wǎng)站上向全國(guó)民眾發(fā)出公告宣稱，每個(gè)網(wǎng)民都可以成為國(guó)家反恐斗爭(zhēng)的“臥底”，每個(gè)網(wǎng)民皆可以用電子郵件等其他方式，向國(guó)家秘密情報(bào)局舉報(bào)恐怖嫌疑人。[33]

3.創(chuàng)新社會(huì)安全的信息化建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)、移動(dòng)媒體的迅猛發(fā)展，使得信息的傳播主體更加廣泛，幾乎人人可以成為信息傳播者；信息的內(nèi)容更加龐雜，且真假莫辨。信息的快速流動(dòng)使個(gè)人很容易在網(wǎng)上找到各種各樣自己想要的信息，但另一方面由于信息龐雜，必然引起人們對(duì)權(quán)威信息的渴求。因此，輿論信息上的科學(xué)引導(dǎo)非常重要。

一是充分發(fā)揮信息化的正面作用，加強(qiáng)引導(dǎo)和疏通，形成正面的主流輿論，控制事態(tài)發(fā)展方向。在屬于人民內(nèi)部矛盾的社會(huì)安全事件發(fā)生后，通過(guò)建立公開(kāi)透明的網(wǎng)絡(luò)信息溝通平臺(tái)，科學(xué)引導(dǎo)輿論，化解社會(huì)矛盾；在恐怖襲擊事件中，引導(dǎo)民眾憤怒情緒以理性的方式表達(dá)，以避免使有限的警力處在打擊暴徒和控制民眾憤怒情緒不當(dāng)表達(dá)的兩座大山之間，造成警力消耗，影響反恐處置。endprint

二是借助信息化搭建溝通平臺(tái)，使之成為合理表達(dá)訴求的重要媒介，化解社會(huì)矛盾。通過(guò)搭建信息化平臺(tái)，豐富溝通渠道，使群眾問(wèn)題能反映、矛盾能化解、權(quán)益有保障。以信訪為例，十八屆三中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，暢通了人民群眾表達(dá)訴求的渠道，運(yùn)用信息化的手段建立了新的機(jī)制，使人民群眾在表達(dá)訴求問(wèn)題上得到有效解決。[34]社會(huì)安全事件，起初大多由普通的社會(huì)事件引起，通過(guò)引入信息化溝通機(jī)制，強(qiáng)化從源頭解決社會(huì)矛盾糾紛，能夠使預(yù)防社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)口前移，有效降低維穩(wěn)成本。

三是利用信息化平臺(tái)，增強(qiáng)公民風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，提高社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。社會(huì)安全事件究竟能在多大程度上對(duì)社會(huì)秩序、穩(wěn)定構(gòu)成威脅，除了事件本身的危險(xiǎn)外，一個(gè)重要的影響因素就是人民群眾抵御社會(huì)安全事件的能力有限。要積極有效地通過(guò)社會(huì)宣傳、疏導(dǎo)等方法和手段，最大可能地增強(qiáng)人民群眾應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的能力。通過(guò)長(zhǎng)期的深入到每一個(gè)人的社會(huì)安全防范教育，使公眾一旦面對(duì)恐怖事件等社會(huì)安全事件，可以減少慌亂并知道怎么做；同時(shí)公眾也提高了安全意識(shí)，會(huì)對(duì)周?chē)氖挛锉３置舾?，發(fā)現(xiàn)異常及時(shí)向有關(guān)部門(mén)反映情況。

注 釋?zhuān)?/p>

①騰訊網(wǎng)、新浪網(wǎng)、瞭望周刊等多家媒體在報(bào)道此類(lèi)案件時(shí)均使用了“一個(gè)人的恐怖主義”一詞。參見(jiàn)：王開(kāi).一個(gè)人的恐怖主義[J].瞭望東方周刊，2010-03-29.

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【責(zé)任編輯：宇 輝】endprint