略論食品安全監(jiān)管多元參與生成機(jī)制

張煒達(dá)+++王鵬

基金項(xiàng)目：司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“公私協(xié)力下食品安全監(jiān)管多元參與機(jī)制研究”（12SFB5016）；中國(guó)博士后科學(xué)基金資助項(xiàng)目“社會(huì)治理視域下食品安全監(jiān)管公眾參與制度安排研究”（2012M512020）

摘 要：近年來頻發(fā)的食品安全事件表明，單靠政府干預(yù)難以解決食品安全日趨惡化的趨勢(shì)。要解決好食品安全問題，實(shí)現(xiàn)公共利益持續(xù)增加的過程和機(jī)制，需要政府、企業(yè)、公眾等多方共同協(xié)作治理。通過對(duì)食品安全監(jiān)管多元參與生成機(jī)制的分析，為食品安全社會(huì)共治提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞：食品安全監(jiān)管；多元參與；生成機(jī)制

當(dāng)前，食品安全不容樂觀，單靠政府一方監(jiān)管已難以為繼，多元參與食品安全監(jiān)管成為解決食品安全問題的必由之路。本文以食品安全監(jiān)管多元參與生成機(jī)制為研究對(duì)象，認(rèn)為食品安全監(jiān)管多元參生成機(jī)制主要表現(xiàn)為法律文化驅(qū)動(dòng)催化機(jī)制、利益協(xié)調(diào)融合機(jī)制、權(quán)利救濟(jì)信任機(jī)制、權(quán)力監(jiān)控安全機(jī)制四個(gè)方面。

一、法律文化驅(qū)動(dòng)催化機(jī)制

中國(guó)普通民眾的法律觀念、法律意識(shí)淡薄，是食品安全監(jiān)管多元參與止足不前的重要原因。然而這一局面不是短期內(nèi)形成的，也不是單一的因素所導(dǎo)致的，而是我國(guó)傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式以及主流的政治、文化傳統(tǒng)長(zhǎng)時(shí)間共同作用的結(jié)果。

1.小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)模式。中國(guó)自古以來就是一個(gè)農(nóng)耕社會(huì)，自耕農(nóng)分散經(jīng)營(yíng)模式占據(jù)主導(dǎo)地位。到目前為止，農(nóng)村人口仍占據(jù)國(guó)內(nèi)人口的絕大多數(shù)，廣大農(nóng)村，尤其是偏遠(yuǎn)山區(qū)仍以分散、自給自足的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)為主，人與人之間形成了一種“熟人社會(huì)”。人們之間的秩序通過親疏關(guān)系、鄉(xiāng)規(guī)民俗等來調(diào)整。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的這種分散、自給自足的經(jīng)營(yíng)模式使得人們的法律意識(shí)、契約意識(shí)、權(quán)利觀念淡薄，使得法律距離人們的生活距離遙遠(yuǎn)，在人們?nèi)粘Ｉ钪凶饔?、影響很小。?dāng)下食品安全監(jiān)管中許多現(xiàn)象都受此影響。例如，購物時(shí)發(fā)現(xiàn)商場(chǎng)的過期食品，很少有人去向監(jiān)管部門舉報(bào)來徹底杜絕后續(xù)有人買到此種不合格商品的可能性，絕大多數(shù)人的做法是另外選擇在保質(zhì)期內(nèi)的產(chǎn)品或者不再購買。

2.中央集權(quán)的統(tǒng)治形態(tài)。在政治體制上，中國(guó)從古至今都采取的是中央集權(quán)統(tǒng)治的模式。尤其是幾千年的封建王朝統(tǒng)治時(shí)期，皇權(quán)至高無上，有著絕對(duì)的權(quán)威，自上而下等級(jí)體系森嚴(yán)。個(gè)人的主體意識(shí)被壓制。此外，這種森嚴(yán)的等級(jí)體系還體現(xiàn)在，法律只掌握在貴族或者上層社會(huì)統(tǒng)治者、管理者手中，而對(duì)底層的普通大眾不予開放。從中國(guó)古代的刑罰史可以看出，“重刑罰，輕民權(quán)”是中國(guó)古代法律的一大特點(diǎn)。“法律不是權(quán)力的來源，而是受權(quán)力支配的控制社會(huì)、保護(hù)國(guó)家、維護(hù)君權(quán)的工具，因而總是以充滿暴力的刑法的形式出現(xiàn)?！敝匦梯p民的這一傳統(tǒng)使得民眾對(duì)于法律存在一種恐懼的普遍心理，使得法律與民眾之間始終存在著心理上的距離感，也是現(xiàn)在我國(guó)推行法治國(guó)家建設(shè)，許多法律難以推行或收效甚微的重要原因。

3.儒家文化的深刻影響。儒家思想和文化是中國(guó)古代社會(huì)和中國(guó)古代法律的核心和靈魂。隨著以禮入法，中國(guó)古代法律儒家化的進(jìn)程，儒家思想所標(biāo)榜、維護(hù)的家族和階級(jí)成為中國(guó)古代法律的基礎(chǔ)。這種深受儒家倫理道德觀念影響的法律規(guī)范，壓制個(gè)人的主體、獨(dú)立意識(shí)，缺乏平等觀念。從而使得人們的權(quán)利觀念淡化，對(duì)于法律的距離感進(jìn)一步增加。綜上可見，由于傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)、中央集權(quán)統(tǒng)治、儒家思想文化的深刻影響，廣大民眾的法律觀念、權(quán)利意識(shí)淡薄，嚴(yán)重制約著食品安全監(jiān)管的多元參與。隨著改革開放，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)模式正向集約化發(fā)展轉(zhuǎn)變。政治體制也不斷向著民主法治推進(jìn)，人權(quán)問題越來越受到重視，民眾的法律觀念、權(quán)利意識(shí)越來越強(qiáng)，食品安全監(jiān)管多元參與的法律文化環(huán)境正在逐步改善。

二、利益協(xié)調(diào)融合機(jī)制

食品安全監(jiān)管歸根到底是監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者等多元主體之間的利益協(xié)調(diào)融合、利益分配問題。目前，國(guó)內(nèi)食品安全事件頻發(fā)的源頭問題就在于這些主體之間的利益協(xié)調(diào)不均衡。

1.監(jiān)管部門方面。我國(guó)《食品安全法》規(guī)定，食品藥品監(jiān)督管理部門、衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫部門以及其他相關(guān)部門按照規(guī)定在食品安全監(jiān)管中分工負(fù)責(zé)，各自承擔(dān)各自的監(jiān)管職責(zé)。在食品安全實(shí)際監(jiān)管過程中，監(jiān)管部門之間存在著政治、經(jīng)濟(jì)等多種利益沖突。許多監(jiān)管部門或其工作人員與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有著密切的利益關(guān)系。此外，許多監(jiān)管部門除了履行食品安全監(jiān)管職責(zé)外，還承擔(dān)其他職責(zé)，涉足其他領(lǐng)域。加之，我國(guó)目前食品安全監(jiān)管人力、物力不足的客觀困境，各監(jiān)管部門在處理食品安全問題時(shí)，基于自身直接利益，或者在其他領(lǐng)域的間接利益考量，常常采取消極應(yīng)付或者不作為的態(tài)度。

2.生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者方面。食品安全問題的出現(xiàn)將直接導(dǎo)致合法的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者利益遭受損失或者受到威脅，也會(huì)影響他們繼續(xù)從事合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性。因?yàn)榉欠ㄊ称飞a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)、銷售的假冒偽劣食品會(huì)給消費(fèi)者的正常消費(fèi)以及身體健康產(chǎn)生不利影響，消費(fèi)者自然會(huì)對(duì)市場(chǎng)上這一類產(chǎn)品產(chǎn)生厭惡、懷疑的態(tài)度和心理，從而導(dǎo)致該類產(chǎn)品的需求減少，銷量下降，從而影響到合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的正當(dāng)收益。此外，非法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)、銷售的假冒偽劣食品往往成本較低，市場(chǎng)價(jià)格對(duì)于合法經(jīng)營(yíng)著的產(chǎn)品形成明顯優(yōu)勢(shì)。消費(fèi)者由于專業(yè)知識(shí)有限，在很多情況下不能辨別食品的真假好壞，往往選擇他們所認(rèn)為的“質(zhì)優(yōu)價(jià)廉”的食品。長(zhǎng)此下去，這種不平等的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，將使得合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在市場(chǎng)上難以生存，使他們合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性大大降低。

3.消費(fèi)者方面。首先，食品安全問題發(fā)生后，直接的利益受損者往往是消費(fèi)者。非法食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)、銷售的假冒偽劣食品會(huì)給消費(fèi)者帶來財(cái)產(chǎn)利益的損失，身體健康的受損，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)绊懙较M(fèi)者的生命安全。所以廣大消費(fèi)者對(duì)于參與食品安全監(jiān)管有著迫切的愿望。此外，由于多元參與食品安全監(jiān)管機(jī)制的逐步完善和健全，公眾參與食品安全監(jiān)管的積極性也將會(huì)得到逐步提高。以有獎(jiǎng)舉報(bào)制度為例，在舉報(bào)人保護(hù)制度完善的前提下，知情公眾參與食品安全問題舉報(bào)、提供信息情報(bào)，不僅自身原有利益可以得到有效保障，還可以獲得額外的獎(jiǎng)勵(lì)收益，將會(huì)大大激發(fā)公眾參與舉報(bào)食品安全問題的熱情。綜上可見，只有多元共同參與食品安全監(jiān)管，形成合力，才能促使多元主體之間利益協(xié)調(diào)融合最大程度地趨于均衡，實(shí)現(xiàn)多方共贏。首先，可以使合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者免受來自于非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的不公平競(jìng)爭(zhēng)壓力，維護(hù)合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的利益，增加他們繼續(xù)從事合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的積極性。其次，可以使消費(fèi)者避免因購買到假冒偽劣食品而造成利益損失。再次，監(jiān)管部門也可從中受益。行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境的凈化，秩序的規(guī)范，可以大大降低政府部門的監(jiān)管難度，節(jié)約監(jiān)管成本，產(chǎn)生良好的政績(jī)效果。endprint

三、權(quán)利救濟(jì)信任機(jī)制

多元參與食品安全監(jiān)管活動(dòng)的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，主要包括事前的嚴(yán)密防范和事后的及時(shí)補(bǔ)救兩方面內(nèi)容?？傮w要堅(jiān)持預(yù)防為主的思路，在當(dāng)前防范制度措施不完善的情況下，事后對(duì)相關(guān)主體所遭受的損失提供及時(shí)、有效地補(bǔ)救，對(duì)于調(diào)動(dòng)相關(guān)主體參與食品安全監(jiān)管活動(dòng)的積極性也非常重要。

1.“未雨綢繆，防患未然”。社會(huì)公眾是各類食品的直接消費(fèi)者和食品安全監(jiān)管活動(dòng)的重要參與者，其利益救濟(jì)、保障的得力與否將會(huì)直接影響到其參與食品安全監(jiān)管活動(dòng)的積極性。公眾權(quán)利的救濟(jì)應(yīng)堅(jiān)持“未雨綢繆，防患未然”的觀念，將主要精力花在事前預(yù)防上，最大限度地將侵害公眾利益的傾向、苗頭扼殺在萌芽狀態(tài)，避免公眾權(quán)益受損的事件發(fā)生后，再花更多的人力、物力、財(cái)力去彌補(bǔ)。目前，我國(guó)食品安全事件的處理和公眾的救濟(jì)主要還是事后救濟(jì)，即食品安全事件發(fā)生，公眾的權(quán)益受到實(shí)際損失后，才采取相應(yīng)的救濟(jì)措施。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，生活水平和質(zhì)量的提高，人們對(duì)食品安全越來越關(guān)注，社會(huì)公眾的知情權(quán)、舉報(bào)人保護(hù)制度、保密制度等保障公眾參與食品安全監(jiān)管的制度體系不斷建立健全，使得公眾權(quán)利的事前救濟(jì)機(jī)制也不斷得到完善。以消費(fèi)者知情權(quán)為例。消費(fèi)者知情權(quán)，是消費(fèi)者享有的知悉其購買、使用的商品或者接受的服務(wù)的真實(shí)、充分、準(zhǔn)確、適當(dāng)信息的權(quán)利。消費(fèi)者知情權(quán)的保護(hù)有著非常重要的意義。首先，可以使得消費(fèi)者在進(jìn)行商品交易過程中風(fēng)險(xiǎn)降低，損失減少，從而維護(hù)消費(fèi)者利益。其次，也有助于扼制和防范非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，起到凈化行業(yè)、市場(chǎng)環(huán)境的作用。有關(guān)消費(fèi)者的知情權(quán)在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第8條、第20條及《產(chǎn)品質(zhì)量法》第27條、第28條等法條中都有著比較充分的規(guī)定。

2.“亡羊補(bǔ)牢，為時(shí)不晚”。公眾在食品購買、消費(fèi)過程中，其利益可能會(huì)遭到損害。在參與食品安全監(jiān)管活動(dòng)中，其自身利益也會(huì)遭到侵害或者面臨遭受損失的威脅和風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)，能夠有便捷有效的渠道或者可靠的制度保障，讓公眾能夠及時(shí)順利的得到補(bǔ)償，挽回利益損失，減少或者消除潛在的利益損失威脅和風(fēng)險(xiǎn)，與前文防患于未然同等重要。從以救濟(jì)的主體來劃分主要包括公眾自我救濟(jì)和公益訴訟、消費(fèi)者團(tuán)體組織等外界的救濟(jì)。對(duì)于個(gè)人自我救濟(jì)的保障，目前階段，我國(guó)諸多法律法規(guī)都已作出了規(guī)定。例如：《食品安全法》第96條規(guī)定：“……生產(chǎn)不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品或者銷售明知是不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，消費(fèi)者除要求賠償損失外，還可以向生產(chǎn)者或銷售者要求支付價(jià)款十倍的罰金”?！妒称钒踩ā返?7條、第98條關(guān)于民事賠償責(zé)任及刑事責(zé)任追究的規(guī)定也體現(xiàn)了對(duì)公眾權(quán)利救濟(jì)的重視。此外，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》更是從實(shí)體和程序兩個(gè)角度，對(duì)消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)進(jìn)行了比較全面、細(xì)致的規(guī)定?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第39條規(guī)定：“消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者發(fā)生消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的，可以通過下列途徑解決： （一）與經(jīng)營(yíng)者協(xié)商和解；（二）請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解；（三）向有關(guān)行政部門投訴；（四）根據(jù)與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁；（五）向人民法院提起訴訟?！贝送?，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第45條關(guān)于虛假廣告致使消費(fèi)者遭受損失的規(guī)定、第55條關(guān)于經(jīng)營(yíng)者欺詐行為致使消費(fèi)者損害的規(guī)定等也都體現(xiàn)了對(duì)消費(fèi)者權(quán)利的救濟(jì)。對(duì)于公益訴訟的救濟(jì)，2012年修正通過的《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”據(jù)此，我國(guó)民事訴訟法首次將公益訴訟納入其中。通過該規(guī)定可以看出，公益訴訟的范圍包括了侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為。這一規(guī)定又為公眾群體救濟(jì)開辟了一條通道。目前，我國(guó)公眾參與食品安全監(jiān)管的組織化程度非常低，權(quán)利受到侵害時(shí)，絕大多數(shù)人是以個(gè)體方式進(jìn)行救濟(jì)。然而由于信息不對(duì)稱等諸多因素導(dǎo)致公眾消費(fèi)者與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的地位不平等，公眾、消費(fèi)者往往處于弱勢(shì)地位。個(gè)人自救的效果難以保障。相比之下，團(tuán)體組織就具有專業(yè)知識(shí)、人力、物力資源等諸多方面的優(yōu)勢(shì)。因此，消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)團(tuán)體組織除了承擔(dān)《民事訴訟法》規(guī)定的公益訴訟救濟(jì)職責(zé)外，對(duì)于個(gè)體公眾消費(fèi)者權(quán)利遭受不法侵害的情形也應(yīng)賦予其權(quán)力，使他們承擔(dān)一定的職責(zé)。

四、權(quán)力監(jiān)控安全機(jī)制

目前，食品安全事件頻發(fā)有著多重原因，政府部門監(jiān)管不力是其中重要的因素之一。監(jiān)管不力不是由于監(jiān)管部門權(quán)力過小引起的，相反，恰恰是監(jiān)管部門權(quán)力過大所造成的。食品安全監(jiān)管部門手中掌握了大量的權(quán)力資源，再輔以行政自由裁量權(quán)，權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)際上擁有了對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的“生殺予奪”大權(quán)，過度膨脹的權(quán)力導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以政府權(quán)力機(jī)關(guān)馬首是瞻。這種狀態(tài)致使許多監(jiān)管機(jī)關(guān)或工作人員與食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有著密切的利益關(guān)系，自身利益作祟，很多情況下不僅自身監(jiān)管工作消極應(yīng)對(duì)、不作為，對(duì)于相關(guān)主體參與監(jiān)管還存在排斥心理。所以，在政府公權(quán)機(jī)關(guān)監(jiān)管無力的情況下，相關(guān)主體參與食品安全監(jiān)管，在對(duì)政府公權(quán)機(jī)關(guān)形成制約和監(jiān)督的同時(shí)，還有利于及時(shí)有效地打擊到非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。相關(guān)主體參與監(jiān)管發(fā)揮作用具有形式靈活、方法多樣、影響面廣等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

1.新聞?shì)浾摫O(jiān)控。新聞?shì)浾摫O(jiān)督憑借其公開性、廣泛性、及時(shí)性等特點(diǎn)，會(huì)對(duì)全社會(huì)產(chǎn)生較大的影響力，具有強(qiáng)大威力。目前依然是監(jiān)督和制約權(quán)力機(jī)關(guān)、打擊非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的有力手段。

2.網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)控。目前網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督日漸成為反腐敗、監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)的重要力量。憑借互聯(lián)網(wǎng)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)， 網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有匿名性、傳播速度快和影響廣泛等特點(diǎn)。網(wǎng)民隨時(shí)隨地都可以將有關(guān)信息在網(wǎng)絡(luò)上曝光，短時(shí)間內(nèi)形成強(qiáng)大的輿論壓力，從而引起社會(huì)公眾和政府部門的注意。③其他形式監(jiān)控。除了新聞?shì)浾?，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式外，還可以通過電話舉報(bào)、信訪、聽證等多種方式參與到監(jiān)管活動(dòng)中來，發(fā)揮作用，形成對(duì)權(quán)力部門的監(jiān)督和制約。

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作者簡(jiǎn)介：張煒達(dá)（1971- ），男，河南汝州人，西北大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向：食品安全規(guī)制、經(jīng)濟(jì)行政法；王鵬（1988- ），男，陜西商洛人，西北大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：食品安全規(guī)制endprint