政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)研究

林麗雅+王銳蘭

摘 要：食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭姓?gòu)買是解決目前食品安全問(wèn)題的有效路徑，是提高政府公共服務(wù)質(zhì)量的有效舉措。政府在食品安全監(jiān)管過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和合作機(jī)制，必須要考慮服務(wù)承接商的專業(yè)性、服務(wù)項(xiàng)目的成本效益以及什么樣的公共服務(wù)適合外包等因素，在此基礎(chǔ)上結(jié)合確保政府能順利完成外包所需條件，探索強(qiáng)化政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)的路徑，進(jìn)一步提高政府的公信力。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買服務(wù);食品安全監(jiān)管;競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

中圖分類號(hào)：C939 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號(hào)：1002-2589（2016）12-0073-03

民以食為天，食品安全是涉及國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)性問(wèn)題。食品安全監(jiān)管因此也是政府天職和使命所在。但食品安全問(wèn)題屢屢見諸報(bào)端，在備受民眾詬病現(xiàn)象的背后，恰恰顯示出政府監(jiān)管的無(wú)力。因此，近年來(lái)關(guān)于政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)的呼聲漸趨高漲，但系統(tǒng)研究的尚不多見。盡管這只是“小眾化”的政府外包領(lǐng)域，但卻是政府治理能力和公信力的縮影，需要給予足夠的重視。

一、政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)需要考量的因素

食品安全監(jiān)管領(lǐng)域政府購(gòu)買公共服務(wù)是一項(xiàng)復(fù)雜的公共購(gòu)買行為。在政府主導(dǎo)的監(jiān)管過(guò)程中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將政府“提供者”和“生產(chǎn)者”的角色相分離。吸納其他社會(huì)主體參與公共服務(wù)提供，在競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下實(shí)現(xiàn)資源的有效配置和改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量的目的。

第一，成本效益因素。我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域服務(wù)外包范圍不斷擴(kuò)大，學(xué)術(shù)界對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的研究也不斷深入?？扑棺钤缣岢鼋灰壮杀镜母拍?，他在1937年《企業(yè)的性質(zhì)》的文章中提出了“交易費(fèi)用”理念，科斯認(rèn)為但凡市場(chǎng)交易的發(fā)生并運(yùn)作，必然會(huì)形成成本的積累過(guò)程，因而從逆向觀點(diǎn)來(lái)看交易成本的發(fā)生也決定了交易行的存在[1]。政府向市場(chǎng)購(gòu)買公共服務(wù)便是一個(gè)交易過(guò)程，交易產(chǎn)生費(fèi)用。如何以最少成本實(shí)現(xiàn)利益最大化，實(shí)現(xiàn)高效率供給和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)是首先需要考慮的因素。當(dāng)公共部門的內(nèi)部管理成本小于外部合同交易費(fèi)用時(shí)，公共部門選擇內(nèi)部生產(chǎn);相反，隨著公共服務(wù)供給規(guī)模的不斷擴(kuò)大，直至政府“內(nèi)部購(gòu)買”交易成本超過(guò)“市場(chǎng)購(gòu)買”，則選擇通過(guò)合同外包方式來(lái)獲取公共服務(wù)的供給[2]。目前，政府購(gòu)買公共服務(wù)大多采用向社會(huì)招標(biāo)的方式，通過(guò)在招投標(biāo)平臺(tái)發(fā)布招標(biāo)公告，根據(jù)評(píng)估參與競(jìng)標(biāo)的服務(wù)提供商的報(bào)價(jià)等綜合因素來(lái)選擇最優(yōu)服務(wù)提供商。

第二，政府購(gòu)買公共服務(wù)邊界考量，并不是所有的公共服務(wù)都適合外包。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論按照公共服務(wù)的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性程度，將公共服務(wù)劃分為“基本公共服務(wù)領(lǐng)域”和“非基本公共服務(wù)領(lǐng)域”[3]。對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性且可以采用市場(chǎng)化方式提供或者社會(huì)力量能夠提供的基本公共服務(wù)以及非基本公共服務(wù)，政府可扮演政策制定者、監(jiān)管者的角色;若是社會(huì)力量不能、不愿意提供的公共服務(wù)，政府應(yīng)該保留并直接生產(chǎn)、提供公共服務(wù)。

第三，專業(yè)性考慮。在履行公共職能、提供公共服務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)不可能做到面面俱到，在很多具有專長(zhǎng)性的領(lǐng)域更傾向于選擇與社會(huì)組織合作。多元的公共服務(wù)供給主體，具備行業(yè)優(yōu)勢(shì)及資源優(yōu)勢(shì)，首先得益于其行業(yè)嗅覺、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專家資源等自身優(yōu)勢(shì)條件。其次是企業(yè)化管理的私主體基于組織效益及其生存法則的戰(zhàn)略考慮，更傾向于在全面深入了解居民需求的基礎(chǔ)上提供公共服務(wù)。

二、政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)的內(nèi)容

以民生為前提的非核心職能，且生產(chǎn)成本低于政府自己生產(chǎn)的情況下，政府可以選擇向社會(huì)購(gòu)買部分食品安全監(jiān)管服務(wù)。有學(xué)者將政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)容分為信息服務(wù)、監(jiān)管輔助服務(wù)和技術(shù)服務(wù)三類[4]。此外，筆者認(rèn)為第三方評(píng)價(jià)服務(wù)也應(yīng)當(dāng)成為政府購(gòu)買的一項(xiàng)重要服務(wù)內(nèi)容。

（一）政府購(gòu)買食品安全檢測(cè)技術(shù)服務(wù)

隨著科學(xué)技術(shù)的日新月異，檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)和設(shè)備不斷在突破。食品安全檢測(cè)領(lǐng)域涌現(xiàn)出了大批先進(jìn)的檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)，為現(xiàn)代的食品檢測(cè)工作創(chuàng)造了有利條件，為食品鏈各環(huán)節(jié)的安全保駕護(hù)航。對(duì)于食品安全監(jiān)管來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買技術(shù)服務(wù)的主要內(nèi)容是關(guān)于食品質(zhì)量檢測(cè)技術(shù)的服務(wù)。而在市場(chǎng)化運(yùn)作的模式和管理機(jī)制下的第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)具有技術(shù)以及服務(wù)上的優(yōu)勢(shì)，可以有效降低政府食品安全檢測(cè)成本。

（二）政府購(gòu)買信息服務(wù)

在食品安全問(wèn)題和監(jiān)管方面存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，表現(xiàn)為信息公布不完全、不及時(shí)，信息傳遞不通暢等。在食品安全事件中利益各方掌握信息不對(duì)等，如生產(chǎn)者出于利益和競(jìng)爭(zhēng)的考慮，將自己的信息有選擇地對(duì)外公布，導(dǎo)致食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。食品安全事件近些年來(lái)一直受到公共輿論的高度關(guān)注，隨著新經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來(lái)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，以微博為代表的Web2.0網(wǎng)絡(luò)媒體成為各類型突發(fā)事件輿論傳播的主要平臺(tái)，并呈現(xiàn)去中心化、傳播速度快、涉及面廣、影響時(shí)間長(zhǎng)等特點(diǎn)[5]。在食品安全監(jiān)管過(guò)程中如何正確引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情、整合發(fā)布權(quán)威信息成為政府下一步亟須解決的問(wèn)題，同時(shí)也為食品安全監(jiān)管研究帶來(lái)了新的發(fā)展方向。

（三）政府購(gòu)買輔助監(jiān)督服務(wù)

在食品安全監(jiān)管服務(wù)外包過(guò)程中，將生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的職責(zé)交給市場(chǎng)，政府的身份就轉(zhuǎn)向更高層次、更廣泛意義上的“管理者”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)管理者的身份轉(zhuǎn)型。政府礙于資源有限的客觀原因，需要向社會(huì)力量購(gòu)買相關(guān)監(jiān)管輔助服務(wù)，輔助食品安全監(jiān)管職能的履行。

（四）政府購(gòu)買第三方評(píng)價(jià)服務(wù)

對(duì)公共服務(wù)的改善和管理最有效的方式就是對(duì)其進(jìn)行質(zhì)量評(píng)價(jià)。政府購(gòu)買一項(xiàng)公共服務(wù)外包項(xiàng)目，在承包商提交合同規(guī)定的服務(wù)內(nèi)容時(shí)，對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，即對(duì)全過(guò)程的投入產(chǎn)出進(jìn)行一個(gè)總體的評(píng)價(jià)總結(jié)。購(gòu)買第三方評(píng)價(jià)服務(wù)，其優(yōu)勢(shì)在于作為獨(dú)立的第三方，與項(xiàng)目沒有直接的利益關(guān)系。第三方評(píng)估分析社會(huì)公眾和承接主體使用、提供公共服務(wù)過(guò)程中的數(shù)據(jù)信息，開展獨(dú)立的、專業(yè)性的評(píng)估過(guò)程，并將評(píng)估結(jié)果反饋給購(gòu)買主體，以此作為政府購(gòu)買公共服務(wù)的滿意情況和下一次開展服務(wù)購(gòu)買的依據(jù)。

三、政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)存在的問(wèn)題

從食品安全監(jiān)管服務(wù)政府購(gòu)買的條件角度著手，順利完成外包可能面臨若干問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

（一）社會(huì)組織的獨(dú)立性、專業(yè)性和資源整合程度問(wèn)題

第一，我國(guó)社會(huì)組織是在政府以及各個(gè)行業(yè)的職能部門對(duì)部分服務(wù)需要的前提下發(fā)展起來(lái)的。在傳統(tǒng)體制下各項(xiàng)行政管理制度對(duì)社會(huì)組織的管理使得社會(huì)組織的發(fā)展多多少少帶有政治色彩，運(yùn)行過(guò)程中擁有完全意義上的管理權(quán)和人事權(quán)，但缺乏獨(dú)立性，加之長(zhǎng)期對(duì)行政的依賴，導(dǎo)致社會(huì)組織難以適應(yīng)市場(chǎng)化帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)，自我發(fā)展能力有限。

第二，部分社會(huì)組織的發(fā)展滯后于市場(chǎng)化的發(fā)展?！肮俎k”色彩濃重的社會(huì)組織面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展仍停留在原來(lái)的配置水平，技術(shù)落后且更新速度慢、人員服務(wù)意識(shí)薄弱、專業(yè)素質(zhì)差。如第三方食品安全質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)在對(duì)食品物理污染、生物化學(xué)污染、農(nóng)藥殘留等危害因子進(jìn)行檢測(cè)的時(shí)候，要求配備高精度、高靈敏度的儀器。而原有的檢測(cè)資源則無(wú)法滿足市場(chǎng)的需要，給政府職能的履行帶來(lái)阻礙。

第三，社會(huì)組織資源過(guò)于分散。以第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)為例，目前有能力且有資格進(jìn)行檢測(cè)的機(jī)構(gòu)包括政府自身設(shè)立的職能部門、高等院校、科研院所、醫(yī)院和市場(chǎng)化運(yùn)作的私有企業(yè)等。互相之間信息溝通不充分、業(yè)務(wù)設(shè)置重疊、設(shè)備和技術(shù)水平參差不齊。

（二）政府監(jiān)管失靈

在我國(guó)體制下，食品安全問(wèn)題的解決主要依靠政府主導(dǎo)的監(jiān)管。而傳統(tǒng)的公共行政模式：一方面導(dǎo)致監(jiān)管過(guò)程的信息不通暢、不透明;另一方面各職能部門的目標(biāo)和利益不總與公共利益相一致。當(dāng)這兩種情況存在，就有可能存在政府監(jiān)管失靈，出現(xiàn)尋租現(xiàn)象。就本文食品安全監(jiān)管政府購(gòu)買公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，一旦將公共服務(wù)投放到市場(chǎng)進(jìn)行購(gòu)買，必然要遵循市場(chǎng)運(yùn)作的規(guī)律，而市場(chǎng)也可能失靈，這時(shí)通常的做法是政府介入市場(chǎng)。由于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)力占主導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，再利用信息掌握上的優(yōu)勢(shì)，其結(jié)果就會(huì)產(chǎn)生尋租，即權(quán)力導(dǎo)致的租金。尋租成本不僅會(huì)提高公共服務(wù)的成本，降低公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，而且損害了消費(fèi)者的權(quán)益和社會(huì)的公共利益。

（三）政府購(gòu)買服務(wù)的資金問(wèn)題

政府購(gòu)買公共服務(wù)是一個(gè)市場(chǎng)行為、經(jīng)濟(jì)行為，結(jié)果必然會(huì)涉及成本費(fèi)用問(wèn)題。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)尚處于初步發(fā)展階段，相應(yīng)的政府購(gòu)買資金缺乏制度化的規(guī)范。問(wèn)題主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是資金來(lái)源渠道狹窄;二是政府購(gòu)買資金尚未被統(tǒng)一納入到預(yù)算科目，購(gòu)買隨意性大。這一現(xiàn)狀直接導(dǎo)致的結(jié)果是不利于購(gòu)買公共服務(wù)的順利進(jìn)行，以及后期的審計(jì)與監(jiān)督[6]。

四、強(qiáng)化政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)的路徑

（一）加強(qiáng)公共服務(wù)外包的控制能力

政府購(gòu)買公共服務(wù)使得政府角色從公共服務(wù)的“提供者”向“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變，而將部分食品安全監(jiān)管服務(wù)外包給第三方，并不意味著政府完全退出這部分公共服務(wù)的供給。換言之，外包合同的簽訂意味著政府職責(zé)才剛剛開始，政府應(yīng)當(dāng)做一個(gè)“精明的買家”、有能力的管理者，提高對(duì)整個(gè)公共服務(wù)外包項(xiàng)目的監(jiān)管控制能力，確保購(gòu)買的公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。在筆者看來(lái)，對(duì)公共服務(wù)合同外包過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管主要體現(xiàn)在兩方面：一是對(duì)政府權(quán)力的制約;二是對(duì)承包商的監(jiān)督管理。

絕對(duì)的權(quán)力產(chǎn)生絕對(duì)的腐敗，即不受控制的權(quán)力必然會(huì)導(dǎo)致權(quán)力被濫用、尋租的可能[7]。公共服務(wù)外包的各個(gè)環(huán)節(jié)都有可能加大交易成本。制約權(quán)力要從根源入手，而權(quán)力配置不科學(xué)和運(yùn)行不規(guī)范是服務(wù)外包亂象的根源所在[8]。因此應(yīng)該徹底推行政社分開，實(shí)現(xiàn)整個(gè)服務(wù)項(xiàng)目外包運(yùn)作流程規(guī)范性操作和透明公開，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。

（二）加強(qiáng)食品安全監(jiān)管全過(guò)程的信息管理、控制

構(gòu)建由政府主導(dǎo)的食品安全監(jiān)管信息交流平臺(tái)。信息是信息社會(huì)解決問(wèn)題的關(guān)鍵，對(duì)信息流的掌控也至關(guān)重要。因此，這個(gè)平臺(tái)的構(gòu)建需要由政府主導(dǎo)，向?qū)I(yè)性的數(shù)據(jù)管理組織購(gòu)買相關(guān)服務(wù)。食品安全監(jiān)管需要全程控制，即要對(duì)整個(gè)過(guò)程的信息進(jìn)行管控，包括食品檢測(cè)信息公布、食品召回進(jìn)度查詢等，讓消費(fèi)者可以隨時(shí)了解問(wèn)題產(chǎn)品的信息，讓消費(fèi)者廣泛參與到食品安全監(jiān)管過(guò)程中，減少信息不對(duì)稱導(dǎo)致的不穩(wěn)定因素，消除信息不對(duì)稱帶來(lái)的隔閡，增加彼此間的信任。另一方面，打造這一由政府主導(dǎo)的信息平臺(tái)，是為了對(duì)食品安全問(wèn)題網(wǎng)絡(luò)輿情進(jìn)行管理。這一平臺(tái)將成為統(tǒng)一的、權(quán)威的信息發(fā)布平臺(tái)，破除網(wǎng)絡(luò)上有關(guān)食品安全問(wèn)題的不實(shí)傳言，遏制負(fù)面輿論的肆意生長(zhǎng)，避免公共事件的發(fā)酵。

（三）拓寬政府購(gòu)買資金來(lái)源并納入財(cái)政預(yù)算體系

穩(wěn)定且充足的物質(zhì)基礎(chǔ)是保證政府購(gòu)買服務(wù)順利進(jìn)行的前提條件。食品安全監(jiān)管服務(wù)外包是將公共服務(wù)提供行為轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)行為，其間必然產(chǎn)生交易費(fèi)用。目前政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的資金來(lái)源主要有專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金、預(yù)算資金和其他資金來(lái)源[9]。其中專項(xiàng)資金、預(yù)算外資金使用比例相當(dāng)高，其他資金來(lái)源比如彩票公益金。我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的財(cái)政資金尚未被全部納入公共財(cái)政預(yù)算體系，導(dǎo)致資金來(lái)源不固定。

因此，除了將政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政資金全部納入公共財(cái)政預(yù)算外，還要努力拓寬資金渠道，實(shí)現(xiàn)多途徑融資[10]。引導(dǎo)社會(huì)力量投資公共服務(wù)領(lǐng)域。政府方面應(yīng)加大對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的投入和支持力度，比如通過(guò)稅收減免、政府貼息、信用擔(dān)保等方式為社會(huì)組織提供保障，以及嘗試建立各種社會(huì)公益性基金。

（四）創(chuàng)造食品安全監(jiān)管服務(wù)外包的良性競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境

政府購(gòu)買食品安全監(jiān)管服務(wù)是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)食品安全有效治理的途徑之一。公共服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，優(yōu)越性在于政府在公共服務(wù)領(lǐng)域有效引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變以往政府壟斷公共服務(wù)供給的局面。其中競(jìng)爭(zhēng)而且是公平的競(jìng)爭(zhēng)是必要的，在公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境下承包商為了贏得公眾的青睞而不斷改善自身的服務(wù)質(zhì)量和效率。提高效率的最重要的因素是競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)沒有競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，私人組織會(huì)像最沒有效率的政府一樣浪費(fèi)[11]。第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)迫于被其他機(jī)構(gòu)取代、被社會(huì)淘汰的風(fēng)險(xiǎn)壓力，為了爭(zhēng)取跟政府合作的機(jī)會(huì)、得到公眾的支持和認(rèn)可而不斷提高服務(wù)專業(yè)性，不斷增強(qiáng)自己的服務(wù)意識(shí)和市場(chǎng)敏感度。因此，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是必要的，來(lái)自同行專業(yè)性視角的相互競(jìng)爭(zhēng)和監(jiān)督有利于我國(guó)第三方服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。

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