模糊性：教育政策復雜運行的生成機制

劉佳

摘要：教育政策運行過程中存在著大量的模糊性認知、概念、邊界、關(guān)系，一方面會對政策目標精確實現(xiàn)產(chǎn)生影響，同時也可以更加清晰精確地認識政策運行的系統(tǒng)性和復雜性。高校家庭經(jīng)濟困難學生認定政策的文本模糊性成為高校資助政策體系復雜運行的起點，概念模糊、標準模糊、信息模糊伴隨著政策運行進入行動者網(wǎng)絡(luò)，行動者關(guān)系的模糊性與政策效率、價值目標關(guān)系的模糊性使教育政策運行過程充滿了非線性的不確定的策略互動，從而形成一種能夠準確描述和處理政策復雜性的分析框架。

關(guān)鍵詞：模糊性;復雜性;教育政策;生成機制

公共教育資源分配是教育政策的重要功能，行之有效的教育政策運行對于確定政策對象、設(shè)計分配方法、制定分配標準、分配原則、分配程序至關(guān)重要，教育政策的目標和效能實現(xiàn)也與多元利益主體的利益增進和滿足程度高度相關(guān)。然而，教育政策運行結(jié)果與政策目標背離的情況時有發(fā)生，教育政策研究者們也提出了諸多理論解釋教育政策運行的“偏離”和“失真”。在作為系統(tǒng)存在的教育政策復雜運行過程中，模糊性在教育政策文本解讀和行動關(guān)系建構(gòu)中客觀存在且無法回避，模糊視角中的復雜性生成機制研究有助于創(chuàng)新教育政策系統(tǒng)的方法論體系和拓展認識論視野。

一、模糊性：教育政策復雜系統(tǒng)的基本性態(tài)

從貝塔朗菲創(chuàng)立一般系統(tǒng)論以來，復雜性（complexity）科學越來越趨向于將社會世界理論看作是復雜生存系統(tǒng)，組成社會的各個要素之間相互作用、影響、博弈、沖突，社會呈現(xiàn)出整體特征且具有自組織、自適應(yīng)的特點和能力。傳統(tǒng)的社會科學往往習慣于把社會的某個部分或某個側(cè)面從整體中剝離或切割開來單獨研究，這種人為的簡單化劃分不但沒有使社會研究達到精確化目標，反而使研究結(jié)果脫離了特定的社會情境和系統(tǒng)的社會網(wǎng)絡(luò)顯得機械而生硬。復雜性思想正迅速地向人類思維的各個領(lǐng)域廣泛滲透，并對傳統(tǒng)的思維范式發(fā)出顛覆式的革命信號。從社會本體論的意義上說，對社會世界本身的理解正在由可預測的、決定論的、機械的世界向不可預測的、非決定論的、自組織的社會世界轉(zhuǎn)變。

20世紀以來，自然科學方法論始終充滿著精確崇拜，然而機械系統(tǒng)和社會系統(tǒng)是不可同日而語的，越來越多的生命現(xiàn)象和社會現(xiàn)象是無法清晰準確描述和界定的。模糊性（fuzziness）作為一種在社會科學領(lǐng)域中的運用是與社會系統(tǒng)復雜運行的研究密不可分的，從認識論的模糊性思維到概念的模糊性存在，再到推理、決策、方法的模糊性理解，人類在追求對世界認識的精確性和真實性的同時，始終難以回避不斷變化的自然環(huán)境和社會關(guān)系相互作用而產(chǎn)生的模糊性。模糊學的創(chuàng)立者L·A·扎德認為“人們尊重精確、嚴格和定量的東西，蔑視模糊、不嚴格和定性的東西。但數(shù)學分析和計算機模擬在人文系統(tǒng)不能和在力學、物理、化學和電磁學所規(guī)定的無生命系統(tǒng)里做出相同的結(jié)論。在人文系統(tǒng)有一個原理斷言高精度與高復雜性是不兼容的，具體一點說，一個系統(tǒng)的復雜性與分析它能達到的精度相互之間服從一個粗略的反比關(guān)系。”[1]

“近 20 年來，我們對于教育的復雜性已形成了一些共識。大家都承認教育與整個社會的變革和發(fā)展、與社會政治、經(jīng)濟、文化等各個組成因素（或稱為系統(tǒng)）之間都有復雜的相互關(guān)系;大家也都承認，教育與人的個體發(fā)展之間有著復雜的相互關(guān)系……所以，當前對于我們來說重要的是要改變思維方式，學會用復雜思維的方式來認識復雜事物，以實現(xiàn)認識上的突破性發(fā)展?！盵2]傳統(tǒng)意義上的教育政策往往停留在文本的靜態(tài)模式或自上而下執(zhí)行的單向模式，隨著社會變革和發(fā)展，教育政策逐漸與政治、經(jīng)濟、文化等因素密切相關(guān)、交互作用，成為教育活動滿足社會發(fā)展與人的需求的重要實現(xiàn)手段。教育政策運行是政策文本從政策制定、執(zhí)行到目標實現(xiàn)、評估反饋進而政策調(diào)整的動態(tài)傳遞過程，也是一個不斷與社會環(huán)境、政策工具、宏觀與微觀客體等交換信息和能量并具有反饋功能的行動系統(tǒng)，系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間、各子系統(tǒng)之間相互作用，構(gòu)成了在特定教育政策情境中圍繞多元化的教育資源訴求展開沖突、斗爭、妥協(xié)和整合的復雜過程。

保羅·A·薩巴蒂爾在《政策過程理論》中提出：“模糊性是政策制定中的事實，而不是一種非常的狀態(tài)。它使政策制定變得凌亂、復雜、難于理解。”[3]教育政策運行系統(tǒng)中，存在著大量的模糊性認知、概念、邊界、關(guān)系，一方面會對政策目標準確實現(xiàn)產(chǎn)生影響，但同時作為事物存在的客觀辯證關(guān)系，模糊與精確、簡單與復雜都是互為條件、互相轉(zhuǎn)化的，對模糊性和復雜性的全面認識和分析，對于拓寬政策分析視野，厘清教育政策運行脈絡(luò)有著積極的促進作用。

二、文本模糊：教育政策復雜運行的生成起點

教育政策文本模糊性成為教育政策系統(tǒng)復雜運行的起點，伴隨著政策運行過程逐步蔓延并擴散開來，構(gòu)成了多元、多維、多層的政策運行網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，充滿了非線性的不確定的策略互動。從教育政策制定者的角度來說，文本層面的文字和語義通常只能將最具有普遍意義的一般規(guī)則和行動方針呈現(xiàn)出來，而政策內(nèi)涵與政策價值會通過行動者和潛在的政策目標群體去解讀和再加工、再創(chuàng)造，形成具體的政策實施策略和差異化的政策理解和參與意愿。“并不是完全被政策所決定。政策參與者的回應(yīng)一定是‘創(chuàng)造性的，他們對政策文本所做出的‘再脈絡(luò)化（recontextualize）行為會將粗糙、抽象、簡單的政策文本轉(zhuǎn)化為調(diào)適的、可見的政策實踐或政策現(xiàn)象?！盵4]

以文本形態(tài)存在的教育政策通常包括以文本形式存在著的各類方針、精神、文本、文件的集合，尤其是國家頒布的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章。

2007年5月，國務(wù)院決定建立健全普通本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系（以下簡稱高校資助政策體系），其中包括國家獎學金制度、國家助學金制度、國家助學貸款政策、師范生實行免費教育等諸多內(nèi)容，標志著我國高校資助政策體系的正式建立。作為高校資助政策體系的重要組成部分，2007年7月，教育部、財政部出臺了《關(guān)于認真做好高等學校家庭經(jīng)濟困難學生認定工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）[5]，政策文本對“家庭經(jīng)濟困難學生”的界定、認定原則、認定標準、認定程序以及資格審查等做出了明確的規(guī)定。

作為高校學生資助政策體系的政策起點，家庭經(jīng)濟困難學生的認定對高校資助政策體系的有效運行有著重要的作用，然而近年來認定工作卻始終受到廣泛的詬病，各高校也做了很多實踐性的探索，但“家庭經(jīng)濟困難學生”認定這一政策運行所帶來的資源分配、利益博弈和價值沖突將長期存在，高?！凹彝ソ?jīng)濟困難學生”逐漸作為一個特殊群體或是一種社會現(xiàn)象引起了廣泛的關(guān)注和討論。

1.政策核心概念定義的模糊性

“每個科學概念都有一個形成過程，從最初初步的、較為粗糙的概念逐步建立起確切的、精確的概念……但無論認識活動如何深入發(fā)展，都不能消除概念的模糊性……模糊性來自對象本身，不可能因主題認識的深入而轉(zhuǎn)化為精確概念?！盵6]“貧困”是一個異常復雜的概念，到目前為止，經(jīng)歷了近100年的發(fā)展和演進，學術(shù)界也沒有一個統(tǒng)一的標準定義，而不同的概念背后是學者對于貧困現(xiàn)象的認識、成因的分析以及貧困狀態(tài)的描述，而概念的模糊直接導致的后果就是識別和度量的困難。

1901年，羅恩特里采用生物學的方法，將貧困定義為“總收入不足以獲得維持體能所需要的最低數(shù)量的生活必需品”，但很快被營養(yǎng)方法標準所代替。1971年米勒和羅比提出“貧困問題的本質(zhì)就是一個不平等問題”，貧困概念開始從經(jīng)濟層面進入社會層面，經(jīng)歷了從絕對貧困到相對貧困、從收入貧困到能力貧困再到權(quán)利貧困的深化過程。阿馬蒂亞·森20世紀80年代開始把貧困看作是基本能力的剝奪，并將“社會排斥”引入了貧困概念，他在《貧困與饑荒》中提出了權(quán)利失敗給人們帶來的饑荒和死亡，運用權(quán)力方法來對貧困進行度量時仍不忘強調(diào)權(quán)利關(guān)系之間存在著模糊性。[7]由此可見，貧困的識別和度量不是依靠計算收入或供給函數(shù)就能解決的，生存性資源的“弱勢補償”容易通過物質(zhì)手段進行，從克服貧困到消除排斥才是資助政策目標的終極價值追求。

“模糊性是指對于同樣的環(huán)境或現(xiàn)象有著多種思考方式的狀態(tài)。這些不同的思考方式之間也許是不可調(diào)和的，也許會帶來含糊、混亂和壓力。”[8]每一個處于特定貧困狀態(tài)的大學生都對于“貧困”有著不同的概念理解和主觀體驗，各種不同度量方法可以通過貧困線和貧困指數(shù)比較貧困程度從而實現(xiàn)貧困認知的精確化，卻無法精確衡量貧困帶來的社會和心理層面的被剝奪感，加上每一個貧困個體的致貧成因都伴隨著先天的缺陷和后天的遭遇，各種復雜體驗和情感經(jīng)歷促成了差異的價值觀和社會應(yīng)對表現(xiàn)，于是與認定工作有關(guān)的信息呈現(xiàn)出可獲知的、不可獲知的、顯性的或隱性的復雜樣態(tài)，家庭經(jīng)濟困難的“是”與“否”，“真”與“假”，“重”與“輕”的邊界變得模糊而不確定，非此即彼的精確認定也就顯得異常困難。

2.政策對象界定標準的模糊性

何為“貧困”，何為“不貧困”，這是一個隸屬度問題。“隸屬度又叫資格度，表示對象屬于一定類別的資格程度。通過把握隸屬度的分布來把握模糊概念，是模糊思維的一條重要原理。”[9]政策運行過程中需要借助一定的標準將在校的大學生群體進行“是”與“非”的區(qū)分，便在政策運行之初將政策對象的范圍、人數(shù)、困難程度加以明確，《指導意見》需要起到辨識、區(qū)分、篩選、分級與核查的功能。

“家庭經(jīng)濟困難學生”即通常所說的“家庭經(jīng)濟困難學生”，是指學生本人及其家庭所能籌集到的資金，難以支付其在校學習期間學習和生活基本費用的學生。

“需要申請認定家庭經(jīng)濟困難的新生及在校學生要如實填寫《高等學校學生及家庭情況調(diào)查表》，并持該表到家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門加蓋公章，以證明其家庭經(jīng)濟狀況?！?/p>

學校在向新生寄送錄取通知書時，應(yīng)同時寄送《高等學校學生及家庭情況調(diào)查表》，在每學年結(jié)束之前，應(yīng)向在校學生發(fā)送《高等學校學生及家庭情況調(diào)查表》。有申請需要的大學生主動填寫《高等學校學生及家庭情況調(diào)查表》，需要就“孤殘”、“單親”、“烈士或優(yōu)撫對象子女”、“家庭人均年收入”、“家庭遭受自然災害情況”、“家庭遭受突發(fā)意外事件”、“家庭成員失業(yè)情況”、“家庭欠債情況”等信息欄目進行填寫。

在政策文本所規(guī)定的程序中，潛在的政策對象或政策客體需要借助政策認知能力對政策文本進行解讀和理解。模糊性是語言本身所具有的客觀屬性，教育政策文本的理解過程就是解讀者努力克服語言模糊性所生成的語義復雜性，挖掘文本表面所掩蓋的語義內(nèi)涵，對文本中所表述的“概念”、“意義”、“邊界”、“外延”進行更加具體而清晰的“再表述”。

《指導意見》并未就認定工作的責任主體做出明確的界定，也沒有就認定責任由誰承擔加以規(guī)定，對于實際承擔認定工作的高校也并未賦予相應(yīng)法律或行政權(quán)力來對提供困難證明的大學生家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門加以監(jiān)督和約束，只是用“符合國家規(guī)定條件的，也可享受國家資助政策，具體辦法由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定制訂”的模糊性表述交由各地方、各高校進行“再理解”和“再表述”。

“家庭人均年收入”就是一個典型的模糊概念，按照字面理解應(yīng)該是家庭年收入∕家庭成員人數(shù)，“家庭成員”的范圍是什么，“年收入”的計算方法是什么，“年”是指上一年還是前幾年？這些在文本中都沒有明確的解釋。于是，便出現(xiàn)了五花八門的差異性理解，申請人家庭成員的概念模糊、收入計算的方法模糊、人均計算的結(jié)果模糊，困難情況的嚴重程度決定了受資助等級的確定，進而關(guān)系到受助金額的大小，在缺乏統(tǒng)一計算口徑和方法以及真實性核查的情況下，希望通過“困難情況”調(diào)查所能實現(xiàn)的精確反映無疑是很困難的。

3.政策資源信息推理的模糊性

信息的不斷增加對于判斷的精確性提供了更多的條件，似乎在努力減少不確定性，但對于甲和乙之間的判斷區(qū)分卻變得更加模糊和困難起來，不同判斷者的經(jīng)驗和偏好在對每一個條件進行不同的理解，迫使判斷者去尋求更多的信息來支撐自己的結(jié)論?！霸谌藗兲剿餮芯靠陀^事物的進程中， 不可避免存在著對事物、現(xiàn)象認識的差異， 及認識的廣度、深度、知識水平、經(jīng)驗、智能、創(chuàng)造能力等主觀判斷與語言表達的模糊不確定性。”[10]

“認定標準可設(shè)置一般困難、困難和特殊困難等2-3檔”，而參照本行政區(qū)域內(nèi)各地（市、州）的城市居民最低生活保障標準，確定各地（市、州）的家庭經(jīng)濟困難學生認定標準。

由于高校大學生來自全國各地，各行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和消費水平有很大的差異，總體上，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要高于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，大城市要高于中小城市，城市要高于農(nóng)村，但是每個貧困家庭致貧的原因非常復雜，各城市居民最低生活保障標準在等級區(qū)分上的作用是非常有限的。

2014年貴陽市城區(qū)城市居民最低生活保障標準為437元/人·月，浙江省溫州市文成縣居民最低生活保障標準為515元/人·月。

1）甲同學來自貴州省，乙同學來自浙江省，請問可能哪一個困難？

2）甲同學來自貴州貴陽市城區(qū)，乙同學來自浙江溫州市國家級貧困縣文成縣，哪個更困難呢？

3）甲同學父母離異，系單親家庭，乙同學父母務(wù)農(nóng)，還有三個弟妹，又是誰更困難呢？

“復雜性意味著因素的多樣性、聯(lián)系的多樣性。單因素容易精確描述，多因素一起作用就難于精確描述。因素越多，聯(lián)系越錯綜復雜，越難于精確化。大量可以精確描述的單因素交織在一起，必然產(chǎn)生出具有新質(zhì)的屬性，即模糊性?！盵11]在困難認定的過程中，參與認定的組織成員往往借助給定的標準對號入座，但如果客觀標準是模糊而不具操作性時，其判斷思維就會啟動經(jīng)驗系統(tǒng)對信息進行加工和處理，而其中又不免加入了偏好、定勢、下意識等非理性因素，于是便會出現(xiàn)復雜推理和模糊結(jié)論。

三、關(guān)系模糊：教育政策復雜運行的過程特征

1987年拉圖爾在《行動中的科學：怎樣在社會中追隨科學家和工程師》一書中系統(tǒng)闡述了行動者網(wǎng)絡(luò)理論（Actor-network Theory，簡稱 ANT），“行動者”不僅指行為人（actor），還包括觀念、資本、技術(shù)等許多非人的物體（object），共同存在于實踐和關(guān)系之中。網(wǎng)絡(luò)（Network）是指“資源通過相互聯(lián)結(jié)的網(wǎng)線集中到少數(shù)接點上，從而使分散的資源通過該網(wǎng)絡(luò)擴散到各個地方”[12]。按照拉圖爾的行動者網(wǎng)絡(luò)分析方法，教育政策運行是一系列的行動（a string of actions），包括人（actor）和非人（object）的行動者，物體、儀器、程序、觀念、技術(shù)、生物等許多“非人”（non-humans）元素行動者共同存在于實踐和關(guān)系之中。教育政策主客體、情境、介體所構(gòu)成的“行動者網(wǎng)絡(luò)”在政策環(huán)境中得以表征，而文本和場景能提供最為豐富的表征信息和內(nèi)容，靜態(tài)的教育政策文本通過正式或非正式的傳導路徑轉(zhuǎn)化為特定情境中的關(guān)系、場景、事件并由此而引發(fā)沖突、妥協(xié)、抗爭、對話等一系列社會行為。從政策運行來看，“模糊性”是教育政策行動者共同構(gòu)建的行動特征，不同群體對教育政策的認知和理解、對政策目標的態(tài)度和認可、政策行動者的情感偏好、政策受眾者的信息對稱、非受眾者的容忍限度和政策評價者的多元價值取向等因素都讓教育政策的運行呈現(xiàn)出諸多復雜性，政策目標的實現(xiàn)也就變得艱難而曲折?！敖逃卟皇欠从衬骋粋€社會階層的利益，而是對一個復雜的、異類的多種成分的組合體做出反應(yīng)。”[13]

1.政策網(wǎng)絡(luò)行動者關(guān)系的模糊性

教育政策運行是一個特定的社會關(guān)系生成的過程，“學校”則成為各種社會關(guān)系發(fā)生的交匯點，生成出特定政策情境下的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。教育政策運行一方面表現(xiàn)為縱向傳導，按教育行政機構(gòu)科層結(jié)構(gòu)逐級向下到各級學校，同時圍繞學校的教育和管理活動與地方政府、社會團體、在校師生、學生家長發(fā)生橫向聯(lián)系。

經(jīng)濟困難學生認定工作以高校為基本組織單元，資助名額和金額分配從中央到高校都是按照相應(yīng)的規(guī)則逐級下放，再通過申報系統(tǒng)逐級上傳反饋到全國學生資助管理中心，認定評議小組的評議程序中的具體流程設(shè)計由高校學生資助工作領(lǐng)導小組承擔，認定工作的組織和管理責任則轉(zhuǎn)移給了學校學生資助管理機構(gòu)。

“學校學生資助工作領(lǐng)導小組全面領(lǐng)導本校家庭經(jīng)濟困難學生的認定工作。學校學生資助管理機構(gòu)具體負責組織和管理全校的認定工作?！?/p>

教育政策行動網(wǎng)絡(luò)中的“學?！奔扔形恢煤吞幩暮x，即圍繞教育政策運行而發(fā)生的微觀實踐活動處所，也成為政策系統(tǒng)運行網(wǎng)絡(luò)中各種社會關(guān)系的鏈接。與此同時，“非人”因素如制度、組織、行政、權(quán)力、資源等等也都成為“行動者”，“學?！睂ζ渌袆诱叩睦嬷匦逻M行解釋和界定，吸引行動者之間進行有效的言語、經(jīng)驗、價值、倫理及信念的交流和行為互動，把來自網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部和外部的各種復雜因素納入到統(tǒng)一的解釋框架中。

學生從收到隨學校錄取通知書寄出的《高等學校學生資助政策簡介》和《高等學校學生及家庭情況調(diào)查表》開始，學生的家庭困難信息承載著學生家庭對接受高等教育的權(quán)利訴求進入了政策系統(tǒng)，申請學生的家庭成員也因此與政策行動者發(fā)生了聯(lián)系;學生家庭所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或街道民政部門加蓋公章以證明申請者家庭經(jīng)濟情況時，地方民政干部也與教育政策生成了行動關(guān)系;認定過程中，高校二級學院的院（系）領(lǐng)導、輔導員、學工辦主任、班主任和班級干部、同學以及宿舍成員都成為認定工作的參與者，也可稱其為“行動者”。

“院（系）成立以分管家庭經(jīng)濟困難學生資助工作的院（系）領(lǐng)導為組長，院（系）學生輔導員、學生工作辦公室主任等擔任成員的認定工作組，負責認定的具體組織和審核工作。 ? 以年級（或?qū)I(yè)）為單位，成立以學生輔導員任組長，班主任、學生代表擔任成員的認定評議小組，負責認定的民主評議工作。認定評議小組成員中，學生代表人數(shù)視年級（或?qū)I(yè)）人數(shù)合理配置，應(yīng)具有廣泛的代表性，一般不少于年級（或?qū)I(yè)）總?cè)藬?shù)的10%。”

在教育政策運行系統(tǒng)內(nèi)部，各行動者之間無論是因公共治理而形成的行政科層關(guān)系，還是因資源分配和資源共享關(guān)系而形成的利益相關(guān)群體，都很難是清晰而明確的。不同行動者之間存在著政策目標模糊、行動角色模糊、邊界責任模糊和倫理認知模糊，科層體制中的官僚機構(gòu)與經(jīng)濟困難的弱勢人群之間因為權(quán)力、資本和話語權(quán)的不對等，政策工具使用的合理與否以及政策環(huán)境良性與否，都成為教育政策運行過程中此消彼長的影響因素。高校困難認定政策運行構(gòu)成的“行動者網(wǎng)絡(luò)”就是一個復雜的社會關(guān)系構(gòu)成，縱橫交錯，角色疊加。以“學生輔導員”為例，當資源分配到每個班級若干名額若干金額時，各種利益相關(guān)群體或個人的訴求或行動形成一個密集的“焦點”，同時扮演著教育政策的實施者、教育行政的執(zhí)行者、教育資源的控制者、政策工具的使用者、政策反饋的獲取者、政策效用的觀察者、政策對象的對話者、政策價值的實現(xiàn)者，各種關(guān)系匯聚的同時沖突、抗爭也在不斷引發(fā)新的模糊生成，于是模糊性成為一個重要的變量影響著教育政策的運行模式。

2.政策效率目標與價值目標關(guān)系的模糊性

“認真做好高等學校家庭經(jīng)濟困難學生認定工作，公平、公正、合理地分配資助資源，切實保證國家制定的各項高等學校資助政策和措施真正落實到家庭經(jīng)濟困難學生身上?！?/p>

教育政策在分配物質(zhì)性教育資源的同時，還承載著分配價值資源、滿足社會公眾對公平正義的權(quán)益訴求的重要功能。教育政策的運行目標不單純是以效率為核心的方案解決，更要關(guān)注不同群體間的利益訴求差異化，社會各群體力量的不均等帶來社會各階層的分化、社會權(quán)力轉(zhuǎn)移、社會群體心理焦慮等社會問題，這也迫使教育政策的效率目標和價值目標之間的關(guān)系是高度模糊性的、動態(tài)性的、非線性的、錯綜復雜的。在教育政策運行的“‘目標關(guān)系模糊造成的組織內(nèi)政治沖突以及組織‘脫耦現(xiàn)象，本質(zhì)上講，這種脫耦現(xiàn)象意味著正式制度與實際做法的脫節(jié)，從而衍生出諸多非正式運作，甚至是‘潛規(guī)則，影響公共管理實踐走向制度化”[14]。

伴隨著受教育權(quán)利需求逐漸加大，新行動者的不斷涌入對有限的教育資源提出訴求，越來越多的行動者更直接地介入教育政策制定和實施，公正成為教育政策運行的內(nèi)在價值訴求，行動者往往對資源、機會、權(quán)益分配的公正與否更為敏感。困難認定政策作為大學生資助政策的重要組成部分，其政策目標就是將高校家庭經(jīng)濟困難學生加以身份明確、訴求明確，從而實現(xiàn)合理救助，實現(xiàn)教育公平的政策理想。

政策效率目標的實現(xiàn)是指如何在規(guī)定的時間盡快地將資助名額和金額分配下去，完成上級教育行政機構(gòu)的任務(wù)和規(guī)定程序。為了盡量減少判斷的模糊性，有些學校以筆記本電腦、高檔手機、奢侈消費品作為判斷學生“日常消費行為”的依據(jù)，希望能夠有助于提高認定“精確性”，結(jié)果卻引發(fā)了家庭經(jīng)濟困難學生能否買蘋果手機，能否穿阿迪達斯等各種各樣的爭議，各種質(zhì)疑家庭經(jīng)濟困難學生“標簽化”的批評聲此起彼伏，有些高校將“學習成績優(yōu)良”作為家庭經(jīng)濟困難學生認定工作的隱性附加條件，對于成績好的優(yōu)先評為“特殊困難”，造成來自西部欠發(fā)達地區(qū)因教育基礎(chǔ)薄弱帶來的學業(yè)困難生，進一步加劇了弱勢積累，加深了社會排斥，社會融入帶來了困難。由于中央、地方財政近十年不斷加大資助力度，同樣的基本單位（班級）每年的受助名額和金額都會出現(xiàn)增加，在人員不變的情況下，調(diào)整困難等級便成為應(yīng)對政策變動的最優(yōu)策略，于是認定標準又開始在模糊中變化，直至將名額指標盡數(shù)消化。

政策的價值目標是指如何將有限的資助資源盡可能滿足經(jīng)濟困難學生的受教育權(quán)利和發(fā)展需要，弱勢人群得到社會扶助，教育正義得以實現(xiàn)。受到地區(qū)經(jīng)濟文化差異影響的家庭經(jīng)濟困難學生在社會生活中面臨著弱勢積累的困窘、社會資本整合能力缺乏、邊緣化的疏離境遇，有些學生甚至為了回避身份差異所帶來的被剝奪感而放棄經(jīng)濟困難認定申請，與此相反，有些擁有一定社會資源卻實際并不貧困的學生抱著“不要白不要”的心態(tài)進入資源分配系統(tǒng)，對于出具證明的地方民政部門的“行政不作為”，高校則無權(quán)問責。一部分困難學生因為成績好或者與老師關(guān)系好而獲得在資助等級和資助金額上的優(yōu)先權(quán)，家庭經(jīng)濟困難學生的特殊身份使其成為評價體系中的榜樣或典型，社會資助以及勤工助學崗位疊加式的累積，社會資本在優(yōu)勢積累的馬太效應(yīng)作用下發(fā)生了再建或重構(gòu)，經(jīng)濟困難學生群體內(nèi)部逐漸發(fā)生了分化和疏離，呈現(xiàn)出精英化和邊緣化的兩極趨勢。與此同時，政府在政策運行過程中對經(jīng)濟解困的工具理性過度張揚，大量困難學生的受助情況需要在媒體上曝光，加劇了受助學生的精神負擔和身份反抗，政策運行目標的價值模糊使得政策網(wǎng)絡(luò)行動者的動機和目的弱化了對人性的平等觀照，增強了功利主義和機會主義的政策氛圍，效率和公平的價值沖突逐漸凸顯，關(guān)系正義的訴求變得越發(fā)強烈。

教育政策運行復雜性的生成機制是一種模糊性集合，模糊性作為與復雜性相伴而生的存在性態(tài)，本身也揭示了認識客觀世界和辨析社會現(xiàn)象的基本方法和規(guī)律，絕對的精確是不可能的，而絕對的模糊卻是無法避免的，只不過程度不同而已。教育政策運行過程在不同的政策環(huán)境、不同的機構(gòu)之間、不同的組織內(nèi)部，其過程和結(jié)果都是不同的，系統(tǒng)內(nèi)部的行動者和運行結(jié)果也處于不同的變化之中，所以模糊性是教育政策運行系統(tǒng)的固有特征。羅素在牛津喬伊特學會宣讀報告《論模糊性》中特別說到：“認為模糊知識必定是靠不住的，這種看法是大錯特錯的。正好相反，模糊認識可能比精確認識更真實，因為有更多潛在的事實能證明模糊認識?！盵15]建立在對模糊性科學認識基礎(chǔ)上的教育政策運行系統(tǒng)，可以更加清晰精確地認識政策運行的系統(tǒng)性和復雜性，運用多學科的視野進行綜合、整體地分析系統(tǒng)內(nèi)外的普遍聯(lián)系以及組織、環(huán)境與人之間的政策互動，從而建立起一種能夠準確描述和處理政策復雜性的分析框架。

參考文獻：

[1] L.A.扎德.模糊集合、模糊變量及模糊邏輯[M].北京：科學出版社，1982：1-2.

[2]葉瀾.世紀初中國教育理論發(fā)展的斷想[J].華東師范大學學報（教育科學版），2001 （1）：4-5.

[3][8]保羅·A·薩巴蒂爾.政策過程理論[M].北京：三聯(lián)書店，2004：121，94.

[4]林小英.教育政策文本的模糊性和策略性解讀[J].教育發(fā)展研究，2010（2）：23.

[5]教育部，財政部.關(guān)于認真做好高等學校家庭經(jīng)濟困難學生認定工作的指導意見[EB/OL].全國學生資助管理中心網(wǎng)，2007-07-10

[6][9]苗東升.模糊學導引[M ].北京：中國人民大學出版社，1987：122，185.

[7]阿瑪?shù)賮啞ど?貧困與饑荒[M ].北京：商務(wù)印書館，2004：16-24.

[10]朱浩.科學研究中事物模糊性的哲學意蘊[J].自然辯證法研究，2002（10）：23.

[11]苗東升.論模糊性[J].自然辯證法通訊，1983（5）：11.

[12]布魯諾·拉圖爾.科學在行動[M].劉文旋，鄭開，譯.北京：東方出版社，2005：180.

[13]斯蒂芬·鮑爾.政治與教育政策制定——政策社會學探索[M].王主秋，孫益，譯.上海：華東師范大學出版社，2011：1-3.

[14]孫志建.“模糊性治理”的理論系譜及其詮釋：一種嶄新的公共管理敘事[J].甘肅行政學院學報，2012（3）：67.

[15]伯特蘭·羅素.論模糊性[J].楊清，吳涌濤譯，伍鐵平，校.模糊系統(tǒng)與數(shù)學，1990（1）：21.

（責任編輯劉第紅）