努力破解生態(tài)移民三大困境

余艷

【摘要】根據(jù)搬遷距離，移民大致分為三種基本形式：縣域搬遷、縣際搬遷、嵌插式搬遷。在移民過程中，遭遇到三大現(xiàn)實困境：再生性貧困、土地資源緊張、心理與文化沖突。要走出這種困境，應著重從以下方面努力：引入市場生態(tài)補償機制；建立移民協(xié)同參與機制；開展思想、技術培訓。

【關鍵詞】生態(tài)移民 現(xiàn)實困境 生態(tài)補償 協(xié)同參與 培訓

【中圖分類號】C922 【文獻標識碼】A

陜南生態(tài)移民現(xiàn)狀

陜西位于秦巴山區(qū)，全省地質災害易發(fā)區(qū)面積占全省國土面積的49%，地質災害分布點達到9300多個，其中大多集中在陜南地區(qū)。面對這種現(xiàn)實，陜西為了實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、地質災害避險，從2009年開始實施生態(tài)移民。

陜西的生態(tài)移民根據(jù)搬遷距離可分為三種形式：第一，縣域搬遷。這是規(guī)模最小的一種搬遷，其移民搬遷距離一般在50公里以內。這種移民遷徙或通過“遷人不遷地”或通過在縣內地緣位置較近的村組內劃定一定面積的土地，將移民搬入這些村組。這類移民不改變行政隸屬關系，其醫(yī)療、教育等關系不發(fā)生變化，與移入地居民的融合程度高。第二，縣際搬遷。這種搬遷距離大于50公里，往往由政府通過修建統(tǒng)一的住宅樓，形成移民小區(qū)，將移民整體搬入。這種移民的行政隸屬關系將完全轉入遷入地。新移民并不一定來自同一移民區(qū)，但因為有共同的移民搬遷經歷，容易形成共同心理意識，能較好地開展生活。第三，嵌插式搬遷。這種移民方式通過將不適宜居住的生態(tài)保護區(qū)內或自然災害易生區(qū)內的零星居民插入適宜居住的城鎮(zhèn)。這種移民方式對于移民的考驗更大，完全陌生的生活方式和環(huán)境，這些因素都使得移民的生活困難重重，甚至出現(xiàn)回遷現(xiàn)象。

為了對陜南移民搬遷的實際情況有準確的認知，筆者對陜南移民進行實地調研。調查數(shù)據(jù)收集在陜西完成，調查地域主要為漢中、安康、渭南三市，調查時間自2012年12月至2013年11月。調查組通過實地走訪農村居民家庭，面對面問卷調查，最終完成500份問卷。在對問卷回收后，對于問卷有關鍵漏項、答案有明顯邏輯錯誤的問卷進行篩查、剔除，最終得到有效問卷494份，有效問卷回收率為98.8%，滿足研究所需。該實證調查結果主要集中在移民基本信息和移民對搬遷后生活的心理態(tài)度。

調查組對移民搬遷后生活心理態(tài)度主要從四個方面考察：一是對居住環(huán)境的滿意度。調查中對遷入地環(huán)境表示滿意的男性占47.8%，女性占63%；20歲以下滿意的占87.3%，20～30歲占89%，30～40歲占76.5%，40歲以上占68.9%；小學文化程度表示滿意的比例為78%，初中文化程度滿意比例為84.6%，高中專文化程度的滿意比例為82%，大專及以上文化程度滿意比例為81.7%；月收入300元及以下滿意的占43.7%，月收入301～500元滿意的占49.8%，月收入501～700元滿意的占67.8%，月收入701～900元滿意的占65%，月收入1101元以上滿意的占78.2%。

二是對教育資源的滿意度。對遷入地教育資源表示滿意的男性占87%，女性占89%；20歲以下滿意的占93.4%，20～30歲占88.4%，30～40歲占77.6%，40歲以上占85.2%；小學文化程度的滿意的比例為79%，初中文化程度滿意比例為81%，高中專文化程度的滿意比例為94.65%，大專及以上文化程度滿意比例為91.5%；月收入300元及以下表示滿意的占95.2%，月收入301～500元表示滿意的占91.5%，月收入501～700元表示滿意的占92%，月收入701～900元表示滿意的占89.8%，月收入1101元以上表示滿意的占88%。

三是對人際關系的滿意度。對遷入地鄰里關系表示滿意的男性占34.7%，女性占37.9%；20歲以下表示滿意的占85%，20～30歲占46%，30～40歲占42.5%，40歲以上占33%；小學文化程度的表示滿意的比例為38.7%，初中文化程度滿意比例為41%，高中專文化程度的滿意比例為57.6%，大專及以上文化程度滿意比例為78%；月收入300元及以下滿意的占45%，月收入301～500元滿意的占34.8%，月收入501～700元滿意的占43.4%，月收入701～900元滿意的占72%，月收入1101元以上滿意的占56%。

四是對移民政策的滿意度。男性表示滿意的占74.1%，女性占86%；20歲以下滿意的占44.5%，20～30歲占54%，30～40歲占52%，40歲以上占65.2%；小學文化程度的滿意的比例為32%，初中文化程度滿意比例為40.4%，高中專文化程度的滿意比例為56.7%，大專及以上文化程度滿意比例為78%；月收入300元及以下表示滿意的占45.7%，月收入301～500元表示滿意的占57.8%，月收入501～700元表示滿意的占76.8%，月收入701～900元表示滿意的占79.9%，月收入1101元以上表示滿意的占82%。

生態(tài)移民面臨的現(xiàn)實困境

移民脫貧意愿與再生性貧困之間的現(xiàn)實困境。陜南移民主要有兩大現(xiàn)實訴求：保護水源地生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)生態(tài)脆弱區(qū)居民脫貧。為了脫貧搬入交通便利的遷入地后，很多移民卻遭遇再生性貧困，形成原因主要有：第一：政府發(fā)放的生態(tài)補償資金同移民的實際需要之間存在很大缺口。以陜南2012年移民搬遷計劃來看，該年度完成8萬戶、6.18萬人規(guī)模的搬遷。這其中，還包含由政府給付所有建房款的特困戶、五保戶2871戶、6936人。如此大規(guī)模的移民搬遷，資金配套困難，外加近兩年建筑材料和人工費上漲，致使資金缺口增大，最終使得移民補償金無法全部滿足。

第二，移民生計來源和生計能力的缺失。從貧困區(qū)搬遷下來的農民多為世代從事農業(yè)生產，在遷出地人均擁有大約2畝的山區(qū)土地以及一定數(shù)量的林地。這些土地的收入以及林地的經濟農作物收入可以維持一家基本生活所需。農閑時，這些居民通過打零工或送子女出外打工獲得額外收入，可以保證生活大項開支。一旦遷至移入?yún)^(qū)，由于分得的土地面積大大減少，更無可能分到經濟林地，使得生活來源減少。同時，移民的文化程度大多集中在小學水平，本身因常年居住于交通閉塞山區(qū)，缺乏適應現(xiàn)代生活技能。購買住房后，很多移民都會舉債，這直接造成移民沒有資金投入生產，提高生活水平。

第三，生活開銷增大、負擔加重。移民搬入新的居住地后，迫切想融入新的環(huán)境，不可避免的增加各項社會應酬；而城鎮(zhèn)生活的消費品種類繁多，物價水平遠遠高于山區(qū)，增加移民新的支出項目；移民搬入新的移民小區(qū)，移民會承擔相應的物業(yè)管理費用及其他相關支出；移民們從山區(qū)搬遷到灌區(qū)，從“雨養(yǎng)農業(yè)”過渡到“灌溉農業(yè)”，生產方式發(fā)生改變，移民要學會新的技術，生產所需要的種子、化肥、樹苗及工具，這些要求人力和財力的雙重付出，而資金困難使他們的生產生活雪上加霜。①

搬遷安置地的巨大需求量與土地資源緊張之間的現(xiàn)實困境。按照陜西省人民政府《陜南地區(qū)移民搬遷安置工作實施辦法（暫行）》的規(guī)定，移民遷入所需的土地都要由遷入地規(guī)劃、劃撥。按照陜西省政府的規(guī)劃，陜南移民搬遷涉及漢中、安康、商洛3市共28個縣，搬遷安置移民共計60萬戶、約240萬人，預計需要劃撥移民用于生產種植的土地數(shù)量是很大的。而陜南地區(qū)多屬于丘陵、盆地的地址構造，本就屬于地質災害高發(fā)地帶，平原地區(qū)面積小，適宜居住的土地總面積低于全省平均水平的18.9%。在本就人口密度大，耕地、農田保有量低的情況下再調整、劃撥土地用于安置生態(tài)移民，給各級遷入?yún)^(qū)帶來了巨大壓力。陜南移民自2011年7月正式實施以來，2011年～2012年共搬遷14.0193萬戶，53.5772萬人。這些移民所需的土地按照人均最低標準0.8畝計算，也需要遷入地提供大約42.8618萬畝土地。更令人擔憂的是，這種土地資源緊張的現(xiàn)實困境隨著生態(tài)移民工程深入，移民數(shù)量增大，土地需求量上升，其面臨困難會越來越大。

作為遷入地的居民為了維護自己的利益，不愿將土地分給外來者，移民分到的耕地顯然無法滿足移民的生存目的。②為了生存，移民經常居住在當?shù)?，農忙時偷偷回到遷出地繼續(xù)耕種以前的土地，造成移民“居而不定”的現(xiàn)實狀態(tài)。

移民與原住民之間顯現(xiàn)心理、文化沖突的現(xiàn)實困境。根據(jù)馬克斯·韋伯的觀點，人最顯著的特征在于人的社會性。馬克思在《關于費爾巴哈的提綱》也明確地指出：“費爾巴哈把宗教的本質歸結于人的本質。但是，人的本質并不是個人固有的抽象物，在其現(xiàn)實性上，它是一切社會關系的總和。”③某一固定區(qū)域的人們一旦長期性的生產生活，在這種長期社會交往中就會自發(fā)或自覺地形成特有的、該區(qū)域居民共同遵守的習慣民約、文化取向、心理態(tài)度。移民由于大多居住于山區(qū)，居住環(huán)境寧靜，人口密度小，不善于與人交際，崇尚節(jié)儉，飲食簡單，不注重穿著打扮；由于獨居，生活習慣相對隨意，缺乏良好的衛(wèi)生習慣。當移民們遷至安置區(qū)或插遷至城鎮(zhèn)與當?shù)鼐用窕炀訒r，就會因為這些生活習慣而感覺到格格不入、被排斥，于是在很長一段時間內無法融入移民區(qū)的生活；對于社區(qū)組織的文化交流活動，移民由于不擅長這些娛樂休閑方式，并不能加入其中。移民中大多為中、老年人，他們內心深處懷有故土難離的情結，面對城鎮(zhèn)生活的浮華、喧鬧，移民更加懷念靜謐山村。心靈的孤獨、漂泊使移民遭受巨大心理壓力。

移民過程中，在漢族與少數(shù)民族雜居地區(qū)，移民搬遷中還會涉及到民族文化認同。對于少數(shù)民族移民來說，宗教信仰、文化認同的需要更為突出。比如漢中寧強縣的搬遷移民很大一部分是羌族，這些移民就渴望能與羌族居民共同居住，保有自己的民族傳統(tǒng)和建筑風格。

生態(tài)移民的未來發(fā)展路徑

引入市場為主的生態(tài)補償機制。移民在搬遷后面臨的最大困境在于生存壓力。移民補償資金的困乏、收入水平的低下、不穩(wěn)定性使得他們對未來的生活缺乏必要的信心。要想增加生態(tài)移民補償資金，我們可以借鑒西方發(fā)達國家在20世紀50年代的經驗，即引入市場經濟中的商品規(guī)律，將生態(tài)效益作為一種特殊的商品來看待，誰擁有這種商品的使用價值—生態(tài)環(huán)境，誰支付這種商品的價值。在生態(tài)移民資金來源上，遵循“誰受益，誰補償”的原則，由生態(tài)移民的受惠方支付一定的資金來作為移民搬遷的資金構成。

以陜南移民為例，陜南移民的目的在于漢江流域水源地涵養(yǎng)保護，這項搬遷可以保證西安、北京、湖北、河北等地省市的高品質水源供應。在實踐中完全可以遵循政府和市場互補的原則，充分引入市場機制的作用，考慮參與主體的偏好以及利益需求，減少中間環(huán)節(jié)，相應地，把解決權屬問題作為補償?shù)淖罨镜臈l件；根據(jù)補償對象的具體特性建立選擇性的激勵機制，對私人供給的成本—收益加以區(qū)分，使個人或組織對集體目標的貢獻程度與其收益相匹配；在完善政府財政轉移支付制度、環(huán)境稅收制度的同時，還應逐步完善生態(tài)環(huán)境產權機制、交易機制、價格機制，發(fā)揮市場機制對生態(tài)環(huán)境資源供求的引導作用，建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關責任分擔機制。

建立移民協(xié)同參與機制。移民協(xié)同參與機制是指移民在政府的指導下，全程參與生態(tài)移民的全部過程，并對各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督、建議。移民對生態(tài)移民的主動參與程度同搬遷效果直接相關。生態(tài)移民過程不僅是政府的公共職能行使的過程，也是移民全程參與行使自己權利的過程。移民協(xié)同參與機制的缺位，會造成決策缺乏民主和脫離實際，發(fā)生移民回遷或者移民因搬遷后的生活不適而引發(fā)社會沖突。在對移民回訪時，移民就反映由于未有移民參與，新建移民房存在一些不足：“現(xiàn)在的房子看起來是很好，但是太小了，我們住在樓上，農具、化肥、種子放置在地下室，地下室面積不夠放置所有東西，放在樓上又取用不方便，特別是農忙時，總要上下多次才能拿完所有東西，太麻煩。而且有些樓層太高，不利于上年齡的移民居住……”。而且移民們也提到，缺少移民監(jiān)督，移民分房時沒有做到公平公開。④

實踐表明，在移民搬遷過程中，通過移民與搬遷專家的有效互動，可以制定更合理的移民搬遷方案。在現(xiàn)實中可以通過對移民的實地調研，區(qū)分不同對象，采取不同搬遷安置方式。山區(qū)、平川分別管理，提高質量。山區(qū)由于地形復雜，自然災害較多，基礎設施、房屋建設好后，極易反復遭遇自然災害，重復建設投資過大。因此，對地質災害易發(fā)區(qū)實施移民搬遷，在扶貧移民中優(yōu)先考慮安置問題；將資金集中用于受地質災害威脅的群眾，政府全額投資搬出，確實達到應搬盡搬。同時山區(qū)按照深山區(qū)與淺山區(qū)分類管理，深山區(qū)搬遷，因村民生存存在困難，應保障基本生活，淺山區(qū)就近安置。根據(jù)實際情況決定整體搬遷，或小范圍搬遷。

積極開展思想培訓、技術培訓，實施對口幫扶政策。要想移民能安居，真正達到“搬得出，穩(wěn)得住，能致富”，培訓是必要的。首先，要做好移民前的思想培訓服務工作。為了使移民更好更快地適應搬遷后的生活，就要對他們做好相關的移民發(fā)展政策的口頭宣傳。之所以采用口頭宣傳，一是避免移民因為不識字而不知道現(xiàn)有的移民搬遷政策，二是可以讓移民面對面提出自己對移民搬遷的建議或意見，便于改進移民搬遷實踐工作。

其次，思想上的扶貧最終落到實處，要通過技術扶貧來實現(xiàn)。要使得移民盡快融入城鎮(zhèn)生活，享受較高生活品質。勞動就業(yè)保障部門應積極組織開展實用技術、就業(yè)技能、勞務輸出、文化教育等培訓活動。在培訓過程中，可以結合性別差異，分別對移民進行針對性的技能培訓。在培訓過程中，要確保每戶移民家庭中至少有一人能夠學習、掌握一到兩門實用技術。

最后，除了技術扶貧，還可以通過對口幫扶來實現(xiàn)移民生產、生活方式轉變，盡快融入移民生活。其一，建立就地對口幫扶。認真分析移民區(qū)的現(xiàn)實狀況，鼓勵移民區(qū)附近的工廠接收沒有工作的移民，并與之保持長期的合作，實現(xiàn)移民與工廠的優(yōu)勢互補、共同發(fā)展的目標。其二，采用異地對口幫扶。移民區(qū)人口資源豐富、人力資源成本相對較低，政府可鼓勵其他對口支援地區(qū)的企業(yè)到移民區(qū)招工吸收勞動力，這不僅可以滿足這些企業(yè)自身的發(fā)展所需，而且可幫助移民區(qū)的貧困人口脫貧致富。以陜南漢中地區(qū)為例，當?shù)卣头e極與漢中的對口支援城市天津聯(lián)系，通過天津市委的努力，在2012年～2013年度共組織大約2400余人至天津勞務輸出，極大緩解了搬遷家庭的生存壓力。

生態(tài)移民是一項系統(tǒng)工程，實踐中需要我們將移民目標同實際反饋調整，真正實現(xiàn)“讓移民富起來、讓村莊美起來、讓生態(tài)好起來”的目的。

（作者為陜西理工學院經濟與法學學院講師、陜西師范大學博士研究生；本文系陜西省社科規(guī)劃辦項目和陜西省教育廳項目的研究成果，項目編號：12D093，12JK0167）

【注釋】

①②袁月：“陜南移民搬遷與減貧問題研究”，陜西師范大學碩士研究生學位論文，2013年，第35頁，第36頁。

③《馬克思恩格斯選集》（第1卷），北京：人民出版社，1972年，第9頁。

④陳小瑋：“王慕：給山民一個安穩(wěn)的家”，《新西部》，2011年，第10期。

責編/韓露（實習）