集體建設用地與國有建設用地地價評估差異影響因素

摘要：隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題引起了社會各界的關(guān)注。自2003年開始，我國各地開始對農(nóng)村集體建設用地按“同地、同價、同權(quán)”的原則，納入統(tǒng)一的土地市場。這一舉措將有利于盤活農(nóng)村原有的建設用地，從而大大減輕對新增建設用地需求的壓力，推進農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程?？墒?，在實際操作過程中，農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地卻很難實現(xiàn)“同地、同價、同權(quán)”。因此，從多個方面分析這種現(xiàn)象產(chǎn)生原因并從中找出解決問題的具體方法顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設用地，流轉(zhuǎn)，使用權(quán)

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-(2014)06-0045-50 收稿日期：2014-03-20

1 農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地地價評估差異現(xiàn)狀

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題引起了社會各界的關(guān)注。2004年10月21日，國務院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，這是近年來國務院出臺的關(guān)于土地管理的最全面、最明確、規(guī)格最高的一份文件。文件中明確指出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。

2009年國土資源部頒發(fā)了《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的若干意見》，強調(diào)要規(guī)范農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步建立統(tǒng)一的市場，并將制定農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的相關(guān)辦法。這些相關(guān)文件的出臺，標志著我國農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度將邁向一個新臺階，同時也標志著我國農(nóng)村集體建設用地將更加規(guī)范合理地進入土地市場進行資源的有效配置，從而可將農(nóng)村集體建設用地賦予更高的經(jīng)濟價值和社會價值。

在黨的十七屆三中全會中，針對在農(nóng)村改革體制上所取得的突破，提出“實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略目標，推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊在農(nóng)村體制改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)上取得突破，以及要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，完善相應法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進農(nóng)村土地管理制度改革”。

這一觀點的提出，引發(fā)了眾多專家對于非農(nóng)用地改革問題的討論，隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，以及農(nóng)村土地管理制度改革的深入，農(nóng)村集體建設用地的管理制度與供需關(guān)系這一矛盾正在逐步體現(xiàn)。

一方面，隨著房地產(chǎn)市場的不斷成熟發(fā)展，以及我國城市化進程的不斷推進，土地這一不可再生資源已日益緊張，這就造成了城市地價的不斷攀升，迫使政府及房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)不斷規(guī)劃和找尋更多的城市房地產(chǎn)開發(fā)用地進行整理和開發(fā)，農(nóng)村集體所有的建設用地市場占土地市場的比重越來越大。伴隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進實施,大量的農(nóng)地在比較利益的驅(qū)使下向著非農(nóng)用途流轉(zhuǎn),這種狀況在城鄉(xiāng)結(jié)合部尤為明顯。

而另一方面，國家對農(nóng)用地，特別是農(nóng)耕地的保護力度不斷加大，多項對于農(nóng)用地保護的政策法規(guī)不斷出臺。特別是自2009年3月31日，國土資源部開展以“保增長保紅線”為主題的雙保行動以來，從不同角度提高了我國土地及耕地保護的力度和質(zhì)量。

如何保證農(nóng)村建設用地在流轉(zhuǎn)過程中顯現(xiàn)出更好的經(jīng)濟價值成為擺在各地土地管理部門面前的一個重要問題。解決這一問題的主要手段是農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)是根據(jù)項目性質(zhì)、用途及效益情況，在充分尊重集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和投資者意愿的基礎(chǔ)上，以協(xié)商選擇確定流轉(zhuǎn)供地方式：一是年租制，租期一般為3—5年，租金按年度支付，續(xù)租優(yōu)先；二是參照國有土地使用權(quán)出讓的方式，實行一次性流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓，最高使用年限不得超過國有土地使用權(quán)出讓年限；三是作價入股，集體建設用地使用權(quán)經(jīng)評估顯化土地資產(chǎn)后入股直接參與投資企業(yè)的利潤分紅；四是使用權(quán)抵押。通過對農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)進行評估，按照評估價值在信貸機構(gòu)進行抵押融資。

自2003年開始，我國各地開始嘗試對農(nóng)村集體建設用地納入統(tǒng)一土地大市場進行流通，與國有土地一樣，按“同地、同價、同權(quán)”的原則，納入統(tǒng)一的土地市場。以廣東省為例，自2005年開始農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)試點以來，經(jīng)過幾年的多渠道多方式的試點調(diào)研，制定并頒布了《廣東省集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，允許在土地利用總體規(guī)劃中確定并經(jīng)批準為建設用地用途的集體土地進入市場，其方式可以是出讓、出租、轉(zhuǎn)讓（含土地使用權(quán)作價出資、入股、聯(lián)營、兼并和置換等）、轉(zhuǎn)租和抵押。這一舉措收到很好的效果，有利于盤活農(nóng)村原有的建設用地，從而大大減輕對新增建設用地需求的壓力，推進農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。

2 農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地地價評估差異原因分析

既然要將農(nóng)村集體建設用地歸入土地市場，那么首先要對農(nóng)村集體建設用地進行相應的評估，才能對農(nóng)村集體建設用地進行價值上的量化從而確定農(nóng)村集體建設用地的有效價值。這種評估原本是一種體現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地價值最直接而有效的方法?？墒?，在工作實際中我們卻可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地同為建設用地，而評估價值卻往往有著較大差異，農(nóng)村集體建設用地和國有建設用地同為建設用地，但享受的待遇并不大一樣，并未達到“同權(quán)同價”，差別待遇十分明顯，這種差別待遇帶來的最大體現(xiàn)就是土地價格的差別。農(nóng)村集體建設用地和國有建設用地的評估價格差距較大，這也就造成了在進入土地市場后，土地成交價格的差異。造成這種現(xiàn)象的主要原因主要有以下幾個方面。

2.1 權(quán)屬方面

根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)理論，農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權(quán)應當包括所有權(quán)以及由此衍生的用益物權(quán)和擔保物權(quán)在內(nèi)的一系列權(quán)利。其中，所有權(quán)是根本，而所有權(quán)是所有權(quán)人依法對自己財產(chǎn)所享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，是一種財產(chǎn)權(quán)，又稱財產(chǎn)所有權(quán)，所有權(quán)是物權(quán)在最重要也是最完全的一種權(quán)利，具有絕對性、排他性、永續(xù)性三個特征。理論上講，農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)人擁有完全處置土地的權(quán)利，不受任何不當?shù)母缮婧拖拗?，應與國有土地的所有權(quán)人享有同等的權(quán)利。而事實上，這種權(quán)利實際實施起來卻有著很大的難度。

首先，法律法規(guī)的嚴格規(guī)定。《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，對農(nóng)村集體建設用地的所有權(quán)施行嚴格的限制，農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)是一種受限制的、不完全的權(quán)利，由此導致在使用權(quán)、用益物權(quán)、擔保物權(quán)行使上存在諸多障礙。根據(jù)《土地管理法》第43條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有土地的除外”，這也就意味著，即使使用集體土地，也要辦理征收手續(xù)，改變集體土地是有權(quán)性質(zhì)后方可使用。而我國相關(guān)法律對國有建設用地在轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等方面有著明確的規(guī)定，保證了國有建設用地的流轉(zhuǎn)權(quán)利，使得其在融資等方面具有十分優(yōu)越的條件。而對于農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)，則有著較為嚴格的限制，在實際工作中我們也經(jīng)常發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體建設用地“抵押難”的情況。這也造成了農(nóng)村集體建設用地無法像國有建設用地一樣，可以較為順利的對土地實施抵押或擔保行為，造成了在土地市場中的認知度較低，從而影響了相應的土地價格。

其次，所有權(quán)主體模糊不清。其主要原因在于，農(nóng)村集體建設用地根本上是一種集體所有權(quán)，集體所有權(quán)按基本含義來講，應當是全體集體成員共同所有，那么，農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)應當是歸某一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的全體農(nóng)民集體共有。根據(jù)新《土地管理法》第10條規(guī)定：“已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村經(jīng)濟集體組織或者村民小組經(jīng)營、管理”。按這些規(guī)定，現(xiàn)階段集體土地所有權(quán)主體有以下幾種：（1）村農(nóng)民集體；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體；（3）村內(nèi)多個農(nóng)民集體如村民小組等。而在實際中，由于農(nóng)民缺乏行使集體所有權(quán)的組織形式或程序，這樣，就導致農(nóng)民集體無法行使所有權(quán)，甚至缺乏行使所有權(quán)的動力。因此，客觀上就由相對應的集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。但是，現(xiàn)實的情況是，大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)解體或名存實亡，繼而造成農(nóng)村集體建設用地的所有權(quán)權(quán)屬產(chǎn)生模糊。

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2.2 用途方面

對于農(nóng)村集體土地權(quán)利經(jīng)濟化而言，最大的限制來源于土地用途。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展以及農(nóng)村大量勞動力的釋放，在我國很多地方出現(xiàn)了越來越多的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，他們希望通過完善的市場政策，以及其他方式的勞動換取更高的經(jīng)濟收益，這也使得他們對農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權(quán)權(quán)益追求經(jīng)濟最大化有著強烈需求。

可是，依照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地只能用于農(nóng)民建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)的建設，只允許由本集體經(jīng)濟組織及其成員自用，這些規(guī)定實際上對農(nóng)村土地的權(quán)利造成了極大的限制，相比國有建設用地的用途而言，其用途相對單一，這也就造成了對農(nóng)村集體建設用地評估過程中所使用的評估方法產(chǎn)生了相對的限制。如在土地評估過程中經(jīng)常使用的收益還原法，因其對土地還原率的難以確定，就很難適用于農(nóng)村集體建設用地，繼而無法對其土地收益性進行有效評估。再如，由于農(nóng)村集體建設用地的用途與國有建設用地土地相比存在較大差距，難以將農(nóng)村集體建設土地與在較近時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似國有建設用地交易實例進行對照。

由此可見，由于評估方法的相對限制，從某些方面也造成農(nóng)村集體土地的評估價格與國有建設用地的評估價格產(chǎn)生一定差距，而這種差距也間接造成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的相對滯后，農(nóng)村集體建設用地無法像國有建設用地一樣，換取更大的經(jīng)濟回報，同時也使得農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展落后于城市地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展。

2.3 流轉(zhuǎn)權(quán)利方面

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，無論是農(nóng)村集體用地還是國有建設用地，對于土地的收益需求都在不斷加大，國有建設用地在使用權(quán)從出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多方面保證了國有建設用地使用權(quán)人的收益權(quán)，而農(nóng)村集體建設用地卻無法像國有建設用地一樣將使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等，其在流轉(zhuǎn)過程中就出現(xiàn)了較多的阻礙，致使在土地市場中，農(nóng)村集體建設用地相較于國有建設用地認知度較低，繼而造成了其無法像國有建設用地一樣產(chǎn)生高附加值。由此可見，在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，土地的收益不但體現(xiàn)在土地使用過程中，更體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)過程中的“不給力”現(xiàn)象，會直接導致土地在市場中的認知度不高和土地使用權(quán)人的經(jīng)濟收益“縮水”。

對于農(nóng)村集體建設用地，存在著這樣一種現(xiàn)象，有些農(nóng)民集體經(jīng)濟組織因為土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的限制，守著大片的農(nóng)村集體建設用地而不能向銀行等金融機構(gòu)貸款，更不能像國有建設用地一樣進行出租等行為，只能抱著“金飯碗等飯吃”。無法將農(nóng)村集體建設用地賦予更高的經(jīng)濟價值，從而也影響了農(nóng)村集體建設用地的價格評估。

除此之外，對于農(nóng)村集體土地在整理或征收過程中還存在著相對較多的稅費，在集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中大部分地區(qū)采取的是“一稅四費”的標準來收取，即耕地占用費、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費及農(nóng)戶補償費和管理費。這無疑增加了農(nóng)村集體建設用地的開發(fā)成本，造成了土地價格的差異。

2.4 基礎(chǔ)設施建設方面

對于國有建設用地而言，在進入市場之初，由于土地整理、規(guī)劃等相關(guān)機制的成熟，對于地塊配套可以進行較為完善的基礎(chǔ)設施建設，如地塊周邊道路、供水、污水、燃氣、DNS等相應設施的齊備，使得國有建設用地的評估價格有著較大的提升空間，而農(nóng)村集體建設用地，由于產(chǎn)權(quán)、資金等原因難以像國有建設用地一樣有著較為完善的基礎(chǔ)設施建設，這也從某種程度上影響著農(nóng)村集體建設用地的評估價格。以某城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域為例，同為一個行政區(qū)域的兩塊地，相距不到10公里，一塊為國有建設用地，另一塊為農(nóng)村集體建設用地，而建設土地評估價格相差30%，即使這樣，農(nóng)村集體建設用地也少有人問津。究其主要原因，在于國有建設用地由于整理和規(guī)劃條件相對成熟，有著較為完善的基礎(chǔ)設施環(huán)境，進入市場后認知度較高。而農(nóng)村集體建設用地，雖然價格便宜，但基礎(chǔ)設施建設水平較為落后，在完成相應的流轉(zhuǎn)手續(xù)后，還需要投入大量的資金支持以完成對基礎(chǔ)設施修繕、切改和接引。

3 政策建議

針對產(chǎn)生農(nóng)村集體土地與國有建設用地在土地評估價格上存在差異的主要原因，想要改變這一差異，筆者認為，應從以下幾個方面入手。

一是更加完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度，加大法律法規(guī)的政策性支持，明確農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權(quán)概念，具化農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)人擁有完全處置土地的權(quán)利，在保證18億畝耕地紅線及農(nóng)民自身權(quán)益的同時，完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)方式規(guī)范化前提下的多樣化。各級政府也應適當出臺相應政策，加大農(nóng)村建設用地的融資力度，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，提供政策性的保障。并以法律法規(guī)的形式對農(nóng)村集體用地所有權(quán)主體進行法律概念上的明晰，從明確農(nóng)村建設用地使用權(quán)主體，增加農(nóng)村集體建設用地使用效率。

二是增加農(nóng)村集體建設用地土地用途，完成農(nóng)村集體用地的土地高附加值水平?？s小其與國有建設用地的差距。土地管理部門應相應減少農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的審批手續(xù)，縮短審批時限。從制度上保證農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地差異的減少。此外，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，適當調(diào)配農(nóng)村集體建設用地計劃指標，實施農(nóng)村集體建設用地集中儲備和交易，最大限度的實現(xiàn)不同權(quán)屬建設用地的同宗同價，保證農(nóng)村集體建設用地的交易價格和使用價值。

三是在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的儲備過程中，完善相應配套機制的建立，如對于農(nóng)民的補償性補助應更加明確，在流轉(zhuǎn)階段對于收益分配更加清晰合理，對于農(nóng)村集體建設用地的使用權(quán)收益增值部分分配更加透明化規(guī)范化。對于在征收過程中的“一稅四費”，應在適度的基礎(chǔ)上給予相應的減免，從而保證農(nóng)村集體建設用地的“低成本、高收益”。

四是加大行政區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設施建設，完善配套服務設施，從根本上，抹平農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地的差異，政府應充分發(fā)揮主導作用，下大力量對基礎(chǔ)設施進行統(tǒng)一平衡建設，從而保證在基本條件下，農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地的相對平衡。

此外還應從戶籍制度改革、宅基地退出、養(yǎng)老、保險等多個方面對農(nóng)村集體建設用地進行政策上的鼓勵，以重慶市為例，重慶市率先啟動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，以推動符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市戶口，采取自愿有償?shù)脑瓌t，引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。通過農(nóng)村建設用地“增減掛鉤”和集體土地出讓交易等形式的結(jié)合，賦予農(nóng)村集體土地更高的經(jīng)濟價值，真正做到農(nóng)村集體土地與國有建設用地的同地、同價、同權(quán)。

參考文獻：

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作者簡介：

胡博，碩士，工程師，任職于天津土地交易中心，從事土地出讓工作。

Rural Collective Construction Land and State-owned Construction Land Price Appraisal Factors of Differences

Hu Bo

Abstract：With the rapid development of Chinas rural economy，rural collective construction land use rights transfer problem caused the attention of social all circles.Since 2003，our country began to rural collective construction land into unified land market circulation to try，rural collective land will be like state-owned land，according to“the same way，with prices，with the right” principle，into a unified land market.This initiative will help revitalize the original construction of rural land，thus greatly reducing land demand pressure on new construction，and promote rural industrialization，agricultural industrialization and urbanization. However，in the actual operation process，the rural collective construction land and state-owned construction land is difficult to “the same way，with prices, with the right”，this paper reasons in many aspects to analyze this phenomenon and find out the specific methods to solve this problem.

Keyword：Rural collective construction land，Exchange，Right to use

李求軍/責任編輯

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2.2 用途方面

對于農(nóng)村集體土地權(quán)利經(jīng)濟化而言，最大的限制來源于土地用途。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展以及農(nóng)村大量勞動力的釋放，在我國很多地方出現(xiàn)了越來越多的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，他們希望通過完善的市場政策，以及其他方式的勞動換取更高的經(jīng)濟收益，這也使得他們對農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權(quán)權(quán)益追求經(jīng)濟最大化有著強烈需求。

可是，依照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地只能用于農(nóng)民建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)的建設，只允許由本集體經(jīng)濟組織及其成員自用，這些規(guī)定實際上對農(nóng)村土地的權(quán)利造成了極大的限制，相比國有建設用地的用途而言，其用途相對單一，這也就造成了對農(nóng)村集體建設用地評估過程中所使用的評估方法產(chǎn)生了相對的限制。如在土地評估過程中經(jīng)常使用的收益還原法，因其對土地還原率的難以確定，就很難適用于農(nóng)村集體建設用地，繼而無法對其土地收益性進行有效評估。再如，由于農(nóng)村集體建設用地的用途與國有建設用地土地相比存在較大差距，難以將農(nóng)村集體建設土地與在較近時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似國有建設用地交易實例進行對照。

由此可見，由于評估方法的相對限制，從某些方面也造成農(nóng)村集體土地的評估價格與國有建設用地的評估價格產(chǎn)生一定差距，而這種差距也間接造成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的相對滯后，農(nóng)村集體建設用地無法像國有建設用地一樣，換取更大的經(jīng)濟回報，同時也使得農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展落后于城市地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展。

2.3 流轉(zhuǎn)權(quán)利方面

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，無論是農(nóng)村集體用地還是國有建設用地，對于土地的收益需求都在不斷加大，國有建設用地在使用權(quán)從出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多方面保證了國有建設用地使用權(quán)人的收益權(quán)，而農(nóng)村集體建設用地卻無法像國有建設用地一樣將使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等，其在流轉(zhuǎn)過程中就出現(xiàn)了較多的阻礙，致使在土地市場中，農(nóng)村集體建設用地相較于國有建設用地認知度較低，繼而造成了其無法像國有建設用地一樣產(chǎn)生高附加值。由此可見，在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，土地的收益不但體現(xiàn)在土地使用過程中，更體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)過程中的“不給力”現(xiàn)象，會直接導致土地在市場中的認知度不高和土地使用權(quán)人的經(jīng)濟收益“縮水”。

對于農(nóng)村集體建設用地，存在著這樣一種現(xiàn)象，有些農(nóng)民集體經(jīng)濟組織因為土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的限制，守著大片的農(nóng)村集體建設用地而不能向銀行等金融機構(gòu)貸款，更不能像國有建設用地一樣進行出租等行為，只能抱著“金飯碗等飯吃”。無法將農(nóng)村集體建設用地賦予更高的經(jīng)濟價值，從而也影響了農(nóng)村集體建設用地的價格評估。

除此之外，對于農(nóng)村集體土地在整理或征收過程中還存在著相對較多的稅費，在集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中大部分地區(qū)采取的是“一稅四費”的標準來收取，即耕地占用費、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費及農(nóng)戶補償費和管理費。這無疑增加了農(nóng)村集體建設用地的開發(fā)成本，造成了土地價格的差異。

2.4 基礎(chǔ)設施建設方面

對于國有建設用地而言，在進入市場之初，由于土地整理、規(guī)劃等相關(guān)機制的成熟，對于地塊配套可以進行較為完善的基礎(chǔ)設施建設，如地塊周邊道路、供水、污水、燃氣、DNS等相應設施的齊備，使得國有建設用地的評估價格有著較大的提升空間，而農(nóng)村集體建設用地，由于產(chǎn)權(quán)、資金等原因難以像國有建設用地一樣有著較為完善的基礎(chǔ)設施建設，這也從某種程度上影響著農(nóng)村集體建設用地的評估價格。以某城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域為例，同為一個行政區(qū)域的兩塊地，相距不到10公里，一塊為國有建設用地，另一塊為農(nóng)村集體建設用地，而建設土地評估價格相差30%，即使這樣，農(nóng)村集體建設用地也少有人問津。究其主要原因，在于國有建設用地由于整理和規(guī)劃條件相對成熟，有著較為完善的基礎(chǔ)設施環(huán)境，進入市場后認知度較高。而農(nóng)村集體建設用地，雖然價格便宜，但基礎(chǔ)設施建設水平較為落后，在完成相應的流轉(zhuǎn)手續(xù)后，還需要投入大量的資金支持以完成對基礎(chǔ)設施修繕、切改和接引。

3 政策建議

針對產(chǎn)生農(nóng)村集體土地與國有建設用地在土地評估價格上存在差異的主要原因，想要改變這一差異，筆者認為，應從以下幾個方面入手。

一是更加完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度，加大法律法規(guī)的政策性支持，明確農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權(quán)概念，具化農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)人擁有完全處置土地的權(quán)利，在保證18億畝耕地紅線及農(nóng)民自身權(quán)益的同時，完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)方式規(guī)范化前提下的多樣化。各級政府也應適當出臺相應政策，加大農(nóng)村建設用地的融資力度，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，提供政策性的保障。并以法律法規(guī)的形式對農(nóng)村集體用地所有權(quán)主體進行法律概念上的明晰，從明確農(nóng)村建設用地使用權(quán)主體，增加農(nóng)村集體建設用地使用效率。

二是增加農(nóng)村集體建設用地土地用途，完成農(nóng)村集體用地的土地高附加值水平。縮小其與國有建設用地的差距。土地管理部門應相應減少農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的審批手續(xù)，縮短審批時限。從制度上保證農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地差異的減少。此外，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，適當調(diào)配農(nóng)村集體建設用地計劃指標，實施農(nóng)村集體建設用地集中儲備和交易，最大限度的實現(xiàn)不同權(quán)屬建設用地的同宗同價，保證農(nóng)村集體建設用地的交易價格和使用價值。

三是在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的儲備過程中，完善相應配套機制的建立，如對于農(nóng)民的補償性補助應更加明確，在流轉(zhuǎn)階段對于收益分配更加清晰合理，對于農(nóng)村集體建設用地的使用權(quán)收益增值部分分配更加透明化規(guī)范化。對于在征收過程中的“一稅四費”，應在適度的基礎(chǔ)上給予相應的減免，從而保證農(nóng)村集體建設用地的“低成本、高收益”。

四是加大行政區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設施建設，完善配套服務設施，從根本上，抹平農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地的差異，政府應充分發(fā)揮主導作用，下大力量對基礎(chǔ)設施進行統(tǒng)一平衡建設，從而保證在基本條件下，農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地的相對平衡。

此外還應從戶籍制度改革、宅基地退出、養(yǎng)老、保險等多個方面對農(nóng)村集體建設用地進行政策上的鼓勵，以重慶市為例，重慶市率先啟動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，以推動符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市戶口，采取自愿有償?shù)脑瓌t，引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。通過農(nóng)村建設用地“增減掛鉤”和集體土地出讓交易等形式的結(jié)合，賦予農(nóng)村集體土地更高的經(jīng)濟價值，真正做到農(nóng)村集體土地與國有建設用地的同地、同價、同權(quán)。

參考文獻：

1.陳榮清 紀昌品 陳竹安.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的思考.城鄉(xiāng)建設.2004.12

2.黎平.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)治理的路徑選擇.中國土地科學.2009.4

3.陳麗根 龍開勝.我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程及改革方向.中國農(nóng)史.2008.2

4.孟勤國 黃瑩 徐志珍等.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究.法律出版社.2008

5.顧海英 丁火平 梁亞榮.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律與產(chǎn)權(quán)問題.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.2003.10

作者簡介：

胡博，碩士，工程師，任職于天津土地交易中心，從事土地出讓工作。

Rural Collective Construction Land and State-owned Construction Land Price Appraisal Factors of Differences

Hu Bo

Abstract：With the rapid development of Chinas rural economy，rural collective construction land use rights transfer problem caused the attention of social all circles.Since 2003，our country began to rural collective construction land into unified land market circulation to try，rural collective land will be like state-owned land，according to“the same way，with prices，with the right” principle，into a unified land market.This initiative will help revitalize the original construction of rural land，thus greatly reducing land demand pressure on new construction，and promote rural industrialization，agricultural industrialization and urbanization. However，in the actual operation process，the rural collective construction land and state-owned construction land is difficult to “the same way，with prices, with the right”，this paper reasons in many aspects to analyze this phenomenon and find out the specific methods to solve this problem.

Keyword：Rural collective construction land，Exchange，Right to use

李求軍/責任編輯

endprint

2.2 用途方面

對于農(nóng)村集體土地權(quán)利經(jīng)濟化而言，最大的限制來源于土地用途。隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展以及農(nóng)村大量勞動力的釋放，在我國很多地方出現(xiàn)了越來越多的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，他們希望通過完善的市場政策，以及其他方式的勞動換取更高的經(jīng)濟收益，這也使得他們對農(nóng)村集體建設用地產(chǎn)權(quán)權(quán)益追求經(jīng)濟最大化有著強烈需求。

可是，依照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村集體建設用地只能用于農(nóng)民建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)的建設，只允許由本集體經(jīng)濟組織及其成員自用，這些規(guī)定實際上對農(nóng)村土地的權(quán)利造成了極大的限制，相比國有建設用地的用途而言，其用途相對單一，這也就造成了對農(nóng)村集體建設用地評估過程中所使用的評估方法產(chǎn)生了相對的限制。如在土地評估過程中經(jīng)常使用的收益還原法，因其對土地還原率的難以確定，就很難適用于農(nóng)村集體建設用地，繼而無法對其土地收益性進行有效評估。再如，由于農(nóng)村集體建設用地的用途與國有建設用地土地相比存在較大差距，難以將農(nóng)村集體建設土地與在較近時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似國有建設用地交易實例進行對照。

由此可見，由于評估方法的相對限制，從某些方面也造成農(nóng)村集體土地的評估價格與國有建設用地的評估價格產(chǎn)生一定差距，而這種差距也間接造成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的相對滯后，農(nóng)村集體建設用地無法像國有建設用地一樣，換取更大的經(jīng)濟回報，同時也使得農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展落后于城市地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展。

2.3 流轉(zhuǎn)權(quán)利方面

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，無論是農(nóng)村集體用地還是國有建設用地，對于土地的收益需求都在不斷加大，國有建設用地在使用權(quán)從出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等多方面保證了國有建設用地使用權(quán)人的收益權(quán)，而農(nóng)村集體建設用地卻無法像國有建設用地一樣將使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等，其在流轉(zhuǎn)過程中就出現(xiàn)了較多的阻礙，致使在土地市場中，農(nóng)村集體建設用地相較于國有建設用地認知度較低，繼而造成了其無法像國有建設用地一樣產(chǎn)生高附加值。由此可見，在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，土地的收益不但體現(xiàn)在土地使用過程中，更體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)過程中，土地流轉(zhuǎn)過程中的“不給力”現(xiàn)象，會直接導致土地在市場中的認知度不高和土地使用權(quán)人的經(jīng)濟收益“縮水”。

對于農(nóng)村集體建設用地，存在著這樣一種現(xiàn)象，有些農(nóng)民集體經(jīng)濟組織因為土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的限制，守著大片的農(nóng)村集體建設用地而不能向銀行等金融機構(gòu)貸款，更不能像國有建設用地一樣進行出租等行為，只能抱著“金飯碗等飯吃”。無法將農(nóng)村集體建設用地賦予更高的經(jīng)濟價值，從而也影響了農(nóng)村集體建設用地的價格評估。

除此之外，對于農(nóng)村集體土地在整理或征收過程中還存在著相對較多的稅費，在集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中大部分地區(qū)采取的是“一稅四費”的標準來收取，即耕地占用費、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費及農(nóng)戶補償費和管理費。這無疑增加了農(nóng)村集體建設用地的開發(fā)成本，造成了土地價格的差異。

2.4 基礎(chǔ)設施建設方面

對于國有建設用地而言，在進入市場之初，由于土地整理、規(guī)劃等相關(guān)機制的成熟，對于地塊配套可以進行較為完善的基礎(chǔ)設施建設，如地塊周邊道路、供水、污水、燃氣、DNS等相應設施的齊備，使得國有建設用地的評估價格有著較大的提升空間，而農(nóng)村集體建設用地，由于產(chǎn)權(quán)、資金等原因難以像國有建設用地一樣有著較為完善的基礎(chǔ)設施建設，這也從某種程度上影響著農(nóng)村集體建設用地的評估價格。以某城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域為例，同為一個行政區(qū)域的兩塊地，相距不到10公里，一塊為國有建設用地，另一塊為農(nóng)村集體建設用地，而建設土地評估價格相差30%，即使這樣，農(nóng)村集體建設用地也少有人問津。究其主要原因，在于國有建設用地由于整理和規(guī)劃條件相對成熟，有著較為完善的基礎(chǔ)設施環(huán)境，進入市場后認知度較高。而農(nóng)村集體建設用地，雖然價格便宜，但基礎(chǔ)設施建設水平較為落后，在完成相應的流轉(zhuǎn)手續(xù)后，還需要投入大量的資金支持以完成對基礎(chǔ)設施修繕、切改和接引。

3 政策建議

針對產(chǎn)生農(nóng)村集體土地與國有建設用地在土地評估價格上存在差異的主要原因，想要改變這一差異，筆者認為，應從以下幾個方面入手。

一是更加完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)制度，加大法律法規(guī)的政策性支持，明確農(nóng)村集體建設用地的產(chǎn)權(quán)概念，具化農(nóng)村集體建設用地所有權(quán)人擁有完全處置土地的權(quán)利，在保證18億畝耕地紅線及農(nóng)民自身權(quán)益的同時，完善農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)方式規(guī)范化前提下的多樣化。各級政府也應適當出臺相應政策，加大農(nóng)村建設用地的融資力度，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，提供政策性的保障。并以法律法規(guī)的形式對農(nóng)村集體用地所有權(quán)主體進行法律概念上的明晰，從明確農(nóng)村建設用地使用權(quán)主體，增加農(nóng)村集體建設用地使用效率。

二是增加農(nóng)村集體建設用地土地用途，完成農(nóng)村集體用地的土地高附加值水平?？s小其與國有建設用地的差距。土地管理部門應相應減少農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的審批手續(xù)，縮短審批時限。從制度上保證農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地差異的減少。此外，在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，適當調(diào)配農(nóng)村集體建設用地計劃指標，實施農(nóng)村集體建設用地集中儲備和交易，最大限度的實現(xiàn)不同權(quán)屬建設用地的同宗同價，保證農(nóng)村集體建設用地的交易價格和使用價值。

三是在農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的儲備過程中，完善相應配套機制的建立，如對于農(nóng)民的補償性補助應更加明確，在流轉(zhuǎn)階段對于收益分配更加清晰合理，對于農(nóng)村集體建設用地的使用權(quán)收益增值部分分配更加透明化規(guī)范化。對于在征收過程中的“一稅四費”，應在適度的基礎(chǔ)上給予相應的減免，從而保證農(nóng)村集體建設用地的“低成本、高收益”。

四是加大行政區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設施建設，完善配套服務設施，從根本上，抹平農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地的差異，政府應充分發(fā)揮主導作用，下大力量對基礎(chǔ)設施進行統(tǒng)一平衡建設，從而保證在基本條件下，農(nóng)村集體建設用地與國有建設用地的相對平衡。

此外還應從戶籍制度改革、宅基地退出、養(yǎng)老、保險等多個方面對農(nóng)村集體建設用地進行政策上的鼓勵，以重慶市為例，重慶市率先啟動城鄉(xiāng)戶籍制度改革，以推動符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城市戶口，采取自愿有償?shù)脑瓌t，引導農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。通過農(nóng)村建設用地“增減掛鉤”和集體土地出讓交易等形式的結(jié)合，賦予農(nóng)村集體土地更高的經(jīng)濟價值，真正做到農(nóng)村集體土地與國有建設用地的同地、同價、同權(quán)。

參考文獻：

1.陳榮清 紀昌品 陳竹安.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的思考.城鄉(xiāng)建設.2004.12

2.黎平.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)治理的路徑選擇.中國土地科學.2009.4

3.陳麗根 龍開勝.我國農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的發(fā)展歷程及改革方向.中國農(nóng)史.2008.2

4.孟勤國 黃瑩 徐志珍等.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題研究.法律出版社.2008

5.顧海英 丁火平 梁亞榮.農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的法律與產(chǎn)權(quán)問題.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.2003.10

作者簡介：

胡博，碩士，工程師，任職于天津土地交易中心，從事土地出讓工作。

Rural Collective Construction Land and State-owned Construction Land Price Appraisal Factors of Differences

Hu Bo

Abstract：With the rapid development of Chinas rural economy，rural collective construction land use rights transfer problem caused the attention of social all circles.Since 2003，our country began to rural collective construction land into unified land market circulation to try，rural collective land will be like state-owned land，according to“the same way，with prices，with the right” principle，into a unified land market.This initiative will help revitalize the original construction of rural land，thus greatly reducing land demand pressure on new construction，and promote rural industrialization，agricultural industrialization and urbanization. However，in the actual operation process，the rural collective construction land and state-owned construction land is difficult to “the same way，with prices, with the right”，this paper reasons in many aspects to analyze this phenomenon and find out the specific methods to solve this problem.

Keyword：Rural collective construction land，Exchange，Right to use

李求軍/責任編輯

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