中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度框架及其軟約束問題

陳偉　王喆

摘要該文旨在分析我國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度軟約束問題并提出改革建議。作者提出了一個(gè)以地方政府為主體的農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策模型，在該模型中，農(nóng)地價(jià)值、市地價(jià)值、不可逆風(fēng)險(xiǎn)和制度性約束是四個(gè)主要變量。聚焦農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度性約束：首先，農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地存在法律限制和集體土地所有制內(nèi)生的產(chǎn)權(quán)模糊性，導(dǎo)致農(nóng)民自我維權(quán)能力的弱化，難以有效限制地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用；其次，雖然中央政府試圖通過用途管制和指標(biāo)計(jì)劃縱向控制地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為，但由于其自身的多目標(biāo)性，往往更加注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，縱向控制失靈問題長(zhǎng)期存在；最后，現(xiàn)行政治架構(gòu)和行政體制的局限，農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收公益性審查過程缺乏民主機(jī)制，征收補(bǔ)償行為和強(qiáng)制執(zhí)行行為缺乏獨(dú)立的司法介入，導(dǎo)致對(duì)地方政府轉(zhuǎn)用農(nóng)地行為缺乏橫向制衡?；窘Y(jié)論是：在中國(guó)，由于農(nóng)民自我保護(hù)、中央縱向控制以及同級(jí)橫向的權(quán)力制衡失靈，在地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中存在著嚴(yán)重的制度軟約束問題，這直接導(dǎo)致了農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用所帶來的土地資源低效利用和土地增值分配失衡?；谶@一結(jié)論，提出了關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革的三個(gè)方向性建議：一是增強(qiáng)農(nóng)民自我維權(quán)的能力，這就需要建立清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，特別是賦予農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的權(quán)利，提高農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化程度；二是增強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府轉(zhuǎn)用農(nóng)地的控制能力，以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，完善和落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，實(shí)行差異化的政績(jī)考核機(jī)制，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)土地發(fā)展權(quán)的均衡配置；三是強(qiáng)化立法和司法對(duì)行政的監(jiān)督，有效發(fā)揮地方人大和法院的制衡作用。

關(guān)鍵詞農(nóng)地轉(zhuǎn)用；農(nóng)地制度；軟約束；土地征收

中圖分類號(hào)F321文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）03-0061-08doi：103969/jissn1002-2104201403010

隨著“人口城市化”進(jìn)程的不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，形成“土地城市化”現(xiàn)象。人口城市化相對(duì)滯后于土地城市化，是各國(guó)的普遍特征，但在中國(guó)，這一特征表現(xiàn)得尤為突出，并導(dǎo)致了土地資源浪費(fèi)、財(cái)富分配失衡、社會(huì)矛盾激化等一系列問題。若想理解為何在中國(guó)存在農(nóng)村土地向城市土地的過度轉(zhuǎn)用，就必須分析地方政府的行為，因?yàn)榈胤秸寝r(nóng)地向市地轉(zhuǎn)用的決策主體。認(rèn)識(shí)地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用行為，除了要分析其內(nèi)在利益權(quán)衡之外，還要分析它所面對(duì)的外部制度約束。目前學(xué)術(shù)界的研究主要集中于前者，本文將主要針對(duì)后者展開分析。

1問題的提出：農(nóng)地轉(zhuǎn)用模型中的外部制度約束建立高效的農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用制度，是世界各國(guó)都在關(guān)注的話題。農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用，實(shí)際上是土地資源在不同用途的配置問題，而政府和市場(chǎng)是兩種主要的配置手段。當(dāng)然，還有一種治理機(jī)制是社會(huì)自治，但究其根本，仍是基于平等協(xié)商，體現(xiàn)的同樣是市場(chǎng)邏輯。兩種手段都有各自的優(yōu)勢(shì)和不足，因此，理論上講，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置乃至更深層意義上的社會(huì)福利最大化，需要綜合運(yùn)用政府和市場(chǎng)兩種手段，以避免出現(xiàn)嚴(yán)重的“市場(chǎng)失靈”或“政府失靈”，或者說是在二者之間進(jìn)行權(quán)衡，兩害相權(quán)取其輕。當(dāng)然，農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用不僅僅是資源配置過程，同時(shí)也是利益調(diào)整過程。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，很難實(shí)現(xiàn)純粹技術(shù)意義上的最優(yōu)配置，最終的配置方式往往取決于利益博弈。

由于資源稟賦、發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)模式和利益結(jié)構(gòu)等方面的差異，不同國(guó)家農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度的基礎(chǔ)、功能、目標(biāo)與結(jié)構(gòu)不同。但相當(dāng)一部分在農(nóng)地轉(zhuǎn)用方面較為成功的國(guó)家都高度重視市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，注重清晰界定產(chǎn)權(quán)、限制政府權(quán)力、合理規(guī)劃引導(dǎo)和允許自由流轉(zhuǎn)。當(dāng)然，個(gè)別土地資源高度緊張的小國(guó)/地區(qū)（如荷蘭、新加坡、香港）建立了計(jì)劃主導(dǎo)的土地資源配置方式，但它們同時(shí)確立了規(guī)范的憲政框架，以確保行政過程運(yùn)行受到有效監(jiān)控。也就是說，總體而言，在市場(chǎng)化國(guó)家，土地征收（征用）只是市場(chǎng)失靈的少數(shù)情況下采用的一種農(nóng)地轉(zhuǎn)用方式，并且要經(jīng)過嚴(yán)格的公益限制、補(bǔ)償限制和程序限制。

在農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)化國(guó)家，農(nóng)地轉(zhuǎn)用主體是多元化的，因此，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致的市地地價(jià)與農(nóng)地地價(jià)趨于一致，而農(nóng)地轉(zhuǎn)用后市地的溢出效應(yīng)，是由社會(huì)主體分散享有的，而城市化擴(kuò)張所帶來的財(cái)政收入增長(zhǎng)由政府享有，與其轉(zhuǎn)用決策主體無直接關(guān)聯(lián)。在這個(gè)過程中，政府雖不是利益中立地位，但直接干預(yù)程度受限，并且很多時(shí)候更側(cè)重扮演著管理者角色。

陳偉等：中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的制度框架及其軟約束問題中國(guó)人口·資源與環(huán)境2014年第3期中國(guó)在農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用領(lǐng)域采用的是一種政府壟斷、高度行政化制度模式。政府（主要是地方政府）幾乎是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法主體，農(nóng)地轉(zhuǎn)用的利益享有是高度集中化的。農(nóng)地轉(zhuǎn)用為市地后，除了能促進(jìn)增長(zhǎng)、改善就業(yè)從而獲得更好的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)外，地方政府還可以獲取大量財(cái)政收入。并且，由于是雙頭壟斷，地方政府還能通過“低入高出”獲得豐厚的土地出讓收益。在這個(gè)過程中，地方政府不再只是管理者，也不再相對(duì)被動(dòng)地分析農(nóng)地轉(zhuǎn)用的利益，而是通過“經(jīng)營(yíng)城市”和獨(dú)家壟斷來獲得經(jīng)濟(jì)收入。除此之外，土地批租制使得地方政府傾向于追求短期土地收益，以GDP為核心的考核機(jī)制助長(zhǎng)地方政府過度轉(zhuǎn)用。這些都會(huì)使得地方政府傾向于高估城市土地的綜合價(jià)值。

另一方面，在土地資源量既定的條件下，農(nóng)地轉(zhuǎn)用為市地是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。如果地方政府能夠?qū)r(nóng)地價(jià)值做出合理評(píng)估，可能會(huì)影響到其決策，將農(nóng)地轉(zhuǎn)用控制在一定限度內(nèi)。但現(xiàn)實(shí)情況是，在高估市地價(jià)值的同時(shí)，地方政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策時(shí)，往往又會(huì)忽視（沒意識(shí)到或意識(shí)到了不愿做）農(nóng)地的多重價(jià)值。除了經(jīng)濟(jì)價(jià)值外，農(nóng)地的外部性價(jià)值還包括糧食安全價(jià)值、生態(tài)保護(hù)價(jià)值、社會(huì)保障價(jià)值等（農(nóng)村宅基地還有住房保障價(jià)值等）。

此外，現(xiàn)行的政績(jī)考核和官員任免體系導(dǎo)致了政府行為的短期化，使得地方政府在農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中往往會(huì)輕視“不可逆風(fēng)險(xiǎn)”。

本文并不打算對(duì)這一模型展開全面分析，而是聚焦于農(nóng)地轉(zhuǎn)用的外部制度約束（模型中的RE），重點(diǎn)分析制度內(nèi)涵及其實(shí)效，在此基礎(chǔ)上，提出改進(jìn)方向和初步思路。這種來自外部的制度約束主要包括三個(gè)方面（見圖1）：一是土地產(chǎn)權(quán)人的自主維權(quán)，這可以視為一種來自基層、自下而上的機(jī)制；二是中央政府的垂直管控，這可以視為來自高層、自上而下的機(jī)制；三是本級(jí)立法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，這可以視為一種基于權(quán)力制衡的平行機(jī)制。

所有制和產(chǎn)權(quán)是兩個(gè)既相互聯(lián)系、又相互區(qū)別的概念。所有制清晰條件下的產(chǎn)權(quán)模糊，是我國(guó)公有制的基本特征，在土地領(lǐng)域，這點(diǎn)表現(xiàn)的尤為突出。新中國(guó)成立之初，我國(guó)在不到十年的短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行了數(shù)次土地制度改革，逐步確立了二元所有制，即國(guó)家所有和集體所有。改革開放后，我國(guó)雖未改變土地所有制，但為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，對(duì)土地產(chǎn)權(quán)體系進(jìn)行了調(diào)整。但是，為了建立和維持高度行政化的農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用制度，國(guó)家對(duì)國(guó)有和集體兩種所有制框架下的產(chǎn)權(quán)采取了不同的改革思路。對(duì)于國(guó)有土地，國(guó)家以確立可市場(chǎng)化的土地產(chǎn)權(quán)目標(biāo)，賦予獨(dú)立而清晰的土地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)及擔(dān)保權(quán)等。對(duì)于集體土地，國(guó)家則以有限市場(chǎng)化為目標(biāo)，僅在農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)賦予較為清晰的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)（流轉(zhuǎn)權(quán)），為了阻止農(nóng)地（包括農(nóng)村集體建設(shè)用地）替代性地進(jìn)入農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)，維護(hù)行政力量在土地轉(zhuǎn)用過程中的唯一性，國(guó)家基本剝奪了農(nóng)民自主的農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)，并刻意維持了集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在模糊性。

2.1農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的法律禁限

除了國(guó)家為公共利益而征收農(nóng)民土地而發(fā)生的農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用外，在符合土地規(guī)劃和用途管制的前提下，如果國(guó)家允許農(nóng)民將自己的土地轉(zhuǎn)用為城市建設(shè)用地，那么這種流轉(zhuǎn)的發(fā)生可能出于兩種動(dòng)因：一種是主動(dòng)流轉(zhuǎn)，即農(nóng)民作為土地的所有者或?qū)嶋H權(quán)益人，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，將非農(nóng)用途土地的使用權(quán)出售給土地需求方，這可能是主要方式；另一種是被動(dòng)流轉(zhuǎn)，也就是農(nóng)村土地作為抵押物，因?yàn)橄嚓P(guān)權(quán)利的實(shí)施而被轉(zhuǎn)移或拍賣。

在現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家通過直接的法律規(guī)定構(gòu)建起了產(chǎn)權(quán)壁壘，有意地禁止或限制了農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)用為城市土地，即農(nóng)民自主的土地非農(nóng)化。按照我國(guó)法律規(guī)定，集體土地使用權(quán)（承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）是一種基于成員權(quán)的派生產(chǎn)權(quán)，因此，它只能在一定期限內(nèi)“流轉(zhuǎn)”，而不能一次性買賣，因?yàn)閲?guó)家必須保護(hù)集體成員的基本生存權(quán)。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有”，這就意味著在“城市”范圍內(nèi)的土地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有，必然不存在集體所有性質(zhì)的土地，即使有，早晚也要被消除，否則就違憲。我國(guó)《物權(quán)法》第128條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限，并且，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。在《土地管理法》中，使用國(guó)有土地規(guī)定的范圍從“城市”進(jìn)一步擴(kuò)大至全部“建設(shè)”用地。但有關(guān)法律做了一些例外規(guī)定，以確保農(nóng)民集體的“自用權(quán)”。在一些省的實(shí)踐中，集體建設(shè)用地以工業(yè)用地形式轉(zhuǎn)讓和進(jìn)入市場(chǎng)卻被網(wǎng)開一面，最典型的就是以土地股份合作制形式招商引資（如廣東南海模式）。這種土地開發(fā)性質(zhì)其實(shí)已經(jīng)超出了“自用權(quán)”的范圍。但對(duì)利用集體土地建設(shè)住宅，國(guó)家一直是嚴(yán)格禁止的態(tài)度。

對(duì)于作為集體建設(shè)用地主體的宅基地及農(nóng)房的流轉(zhuǎn)，由于實(shí)行了“房地分離”政策，農(nóng)房的私有產(chǎn)權(quán)屬性得到了承認(rèn)。因此，從法理上講，即使宅基地使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，宅基地上的房屋（農(nóng)房）仍可以轉(zhuǎn)讓。此外，對(duì)于宅基地轉(zhuǎn)讓，盡管有些地方出臺(tái)了禁止性措施，但多數(shù)地方都默許（但不鼓勵(lì)）宅基地在本集體內(nèi)部成員之間的流轉(zhuǎn)，與此同時(shí)，《土地管理法》第62條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。但對(duì)于城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)房、宅基地使用權(quán)和建在集體土地上的“小產(chǎn)權(quán)房”，國(guó)家則嚴(yán)令禁止。

此外，與農(nóng)地轉(zhuǎn)用權(quán)直接聯(lián)系的另一種土地權(quán)屬，就是集體土地的抵押權(quán)。在這方面，國(guó)有土地和集體土地也存在著顯著差別。取得國(guó)有土地使用權(quán)后，企業(yè)和居民可以去銀行申請(qǐng)抵押貸款。但是，集體土地則被明令禁止用作擔(dān)保抵押物。1995年通過的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定，下列財(cái)產(chǎn)不得抵押：（一）土地所有權(quán)；（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)。即使有些地方進(jìn)行了一些探索，最終也難以形成一般經(jīng)驗(yàn)而在更大范圍內(nèi)推廣。有些地方（如浙江溫州樂清）雖然嘗試了“農(nóng)房抵押貸款”，取得了初步成效，但遇到了一系列制度瓶頸。

2.2集體土地所有制內(nèi)生的產(chǎn)權(quán)模糊性

在限制農(nóng)民自主的土地非農(nóng)化轉(zhuǎn)讓權(quán)的同時(shí)，為保障政府主導(dǎo)的農(nóng)村土地城市轉(zhuǎn)用體制，現(xiàn)行制度還利用集體所有自身的缺陷，有意地維護(hù)了其產(chǎn)權(quán)模糊。

雖然在國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系鏈條中也存在公有制內(nèi)生的委托代理問題，但國(guó)有土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對(duì)清晰。集體土地制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系有些含混，它既不同于共有制度，也不同于公司制度。在前一種情況下，所有人可以對(duì)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行直接管理和分配；在后一種制度下，股東可以通過公司治理機(jī)制影響管理層的決策結(jié)果。在集體所有制下，農(nóng)民雖然獲得集體成員的名分，往往缺乏參與管理、影響決策的手段和機(jī)制。此外，在現(xiàn)行集體所有制下，每位集體成員的“退出權(quán)”被剝奪[1]，也就是說，農(nóng)民缺乏“用腳投票”的制約機(jī)制和退出利益兌現(xiàn)機(jī)制，即使農(nóng)民個(gè)體對(duì)所謂集體的決策不滿意，往往也只能選擇被迫接受或 “凈身出戶”，現(xiàn)實(shí)中缺乏來自外部的制衡和監(jiān)督機(jī)制。

上述治理機(jī)制造成的后果就是，除了農(nóng)用地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地的使用權(quán)等相對(duì)清晰外，其他一系列集體土地產(chǎn)權(quán)（如處置權(quán)、收益權(quán)）則在非土地所有者的政府（特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、作為所有者的集體組織和作為使用者的農(nóng)民個(gè)人之間模糊地配置。當(dāng)然，不同的地區(qū)差異性也比較突出，中國(guó)各地農(nóng)地制度呈現(xiàn)出高度多樣化特征[2]。

集體土地產(chǎn)權(quán)模糊性，還可以從農(nóng)民對(duì)土地歸屬的認(rèn)識(shí)中得到驗(yàn)證。在作者組織的征地制度問卷調(diào)查（2013）結(jié)果顯示：認(rèn)為農(nóng)村土地屬于農(nóng)民個(gè)人所有的占39%；其次為國(guó)家所有，占32.75%，村集體所有只占25%。

這種集體土地的產(chǎn)權(quán)模糊恐怕并不是自發(fā)的，而是政府主導(dǎo)下的自覺行為，也就是說是一種“有意的制度模糊”，其用意是為政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中隨意支配土地資源留下空間[3]。集體所有制是由國(guó)家控制但由集體來承擔(dān)受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)主義制度安排[4]。

2.3產(chǎn)權(quán)缺陷下的集體決策問題與維權(quán)限制失靈

由于國(guó)家基本剝奪了農(nóng)民通過市場(chǎng)自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的權(quán)限，更重要的，有意維持了集體土地的產(chǎn)權(quán)模糊性，在面對(duì)不合理的征地行為時(shí)，農(nóng)民就不能理直氣壯地宣稱自己的權(quán)益受到侵害，并通過多種方式對(duì)征地進(jìn)行抵制。這就為政府通過征地等手段主導(dǎo)農(nóng)地轉(zhuǎn)用，最大限度地獲取土地增值收益創(chuàng)造了有利條件。

此外，集體所有制下的產(chǎn)權(quán)模糊性還導(dǎo)致了搭便車心理和機(jī)會(huì)主義行為，再加上基層政治與農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面的缺陷，農(nóng)民個(gè)體往往不愿意出頭“惹事”。這在我們的征地問卷調(diào)查中得到了充分反映。我們?cè)O(shè)想了農(nóng)民對(duì)征地做法不滿可能所采取的方式（可多選）：①忍氣吞聲，聽從村集體和政府安排；②出面與本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行反映、協(xié)商；③去上級(jí)政府部門上訪、舉報(bào)；④去法院起訴，用法律保護(hù)自己；⑤通過網(wǎng)絡(luò)或媒體曝光，爭(zhēng)取社會(huì)支持；⑥與政府對(duì)抗，充當(dāng)釘子戶；⑦不知道如何去做。從調(diào)查結(jié)果來看，有超過一半的村民選擇忍氣吞聲，聽從村集體和政府安排，只有少數(shù)村民選擇上訪、去法院起訴、媒體曝光和充當(dāng)釘子戶等帶有對(duì)抗性的方式。

在農(nóng)民個(gè)體不愿意出頭的情況下，作為集體土地的產(chǎn)權(quán)代表的村民委員會(huì)（或者說村干部）能否出面伸張農(nóng)民的正當(dāng)利益呢？遺憾的是，村委會(huì)和村干部往往不是民主選舉產(chǎn)生的，并不完全能夠代表村民的利益。我們的問卷調(diào)查結(jié)果顯示，雖然大多數(shù)被調(diào)查農(nóng)民表示村干部都經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生，但是，僅有27.3%的村民表示，村干部是村民民主選舉產(chǎn)生；23.5%的村民表示，村干部選舉過程中存在賄選或者賄賂選民的情況；另有29.5%的村民表示選舉只是形式，村干部實(shí)際是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)安排任命。

在我國(guó)的鄉(xiāng)村治理中，村干部實(shí)際扮演著“雙重代理人”決策，接受農(nóng)民和上級(jí)政府的雙向委托。但由于其個(gè)人利益主要受制于基層政府，因此，他們更可能采取“向上看”的立場(chǎng)，不能代表。這點(diǎn)也反映在了問卷調(diào)查回答中，對(duì)于村集體和村干部能否“代表全體村民訴求，為大家爭(zhēng)取合理利益”，回答者給出了偏負(fù)面的評(píng)價(jià)，分值為3.35/7（1-7分，4分為中間評(píng)價(jià)）。

綜上，由于農(nóng)民個(gè)體不愿出頭，農(nóng)民集體又無法充當(dāng)維權(quán)主體，這就為地方政府征地和轉(zhuǎn)用農(nóng)地奠定底層基礎(chǔ)。

3中央政府的多目標(biāo)性與縱向控制弱化

土地資源的用途管制和國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)計(jì)劃管理，是國(guó)家對(duì)土地資源在不同用途、不同區(qū)域、不同時(shí)間進(jìn)行配置的基本手段，是中央約束地方轉(zhuǎn)用農(nóng)地的兩個(gè)主要工具。

3.1通過用途管制劃定了一定空間的農(nóng)地轉(zhuǎn)用

土地用途管制（Land use regulation）是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)為了實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，通過編制土地利用及其他控制性規(guī)劃確定不同區(qū)域土地的用途和使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴(yán)格按照規(guī)劃用途利用土地的一種制度。在不同國(guó)家或地區(qū)，土地用途管制的名稱不盡相同，如日本、美國(guó)、加拿大等國(guó)稱之為“土地使用分區(qū)管制”（Land use zoning）、瑞典稱之為“土地利用管控”（Land use control）、英國(guó)稱之為“土地規(guī)劃許可制”、法國(guó)和韓國(guó)等則稱作“建設(shè)開發(fā)許可制”[5]。

土地用途管制并不是中國(guó)所獨(dú)有的，而是世界各國(guó)普遍采用的制度。從性質(zhì)上講，用途管制是政府對(duì)土地資源配置進(jìn)行干預(yù)的重要手段，目標(biāo)是減輕土地資源使用中出現(xiàn)市場(chǎng)失靈所帶來的損害，促進(jìn)土地資源的節(jié)約、集約利用和可持續(xù)開發(fā)。但值得注意的是，不同國(guó)家實(shí)行土地用途管制的目標(biāo)存在一些差異，概括起來，主要分為兩類：環(huán)境保護(hù)和農(nóng)地保護(hù)。在一些農(nóng)地資源相對(duì)豐富的國(guó)家，如美國(guó)、加拿大，土地用途管制的主要目標(biāo)是環(huán)境保護(hù)；在一些人多地少、耕地短缺的國(guó)家和地區(qū)，如日本、韓國(guó)、臺(tái)灣，用途管制強(qiáng)化的初衷是農(nóng)地保護(hù)[6]。

我國(guó)從1990年開始就編制土地利用總體規(guī)劃，1999年修訂后的《土地管理法》（第四條）正式寫入了土地用途管制制度。在我國(guó)，實(shí)行用途管制制度的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置與可持續(xù)開發(fā)，其中，首要目標(biāo)是保護(hù)耕地?！锻恋毓芾矸ā返谌龡l規(guī)定：十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。到目前為止，我國(guó)已形成以用途管制為基礎(chǔ)，基本農(nóng)田保護(hù)、占補(bǔ)平衡、土地開發(fā)整理復(fù)墾等制度相互配合的耕地保護(hù)制度?！度珖?guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》明確提出了規(guī)劃期土地利用目標(biāo)：守住18億畝耕地紅線，規(guī)劃2020年耕地保有量12 033.33萬hm2（ 18.05億畝），確保10 400萬hm2（15.6億畝）基本農(nóng)田不減少、質(zhì)量有提高。

18億畝耕地保護(hù)特別對(duì)農(nóng)村土地向城市轉(zhuǎn)用構(gòu)成了有力制約。特別是對(duì)于占耕地80%以上的基本農(nóng)田，國(guó)家還以國(guó)務(wù)院法規(guī)的形式出臺(tái)了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，并規(guī)定占用基本農(nóng)田的審批權(quán)限在國(guó)務(wù)院。

3.2通過指標(biāo)計(jì)劃控制一定時(shí)期的農(nóng)地轉(zhuǎn)用

我國(guó)對(duì)農(nóng)地城市轉(zhuǎn)用指標(biāo)實(shí)行了層層分解的計(jì)劃管理，其依據(jù)就是土地利用規(guī)劃。中國(guó)的農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)體現(xiàn)為三個(gè)配額，即建設(shè)用地總量配額、耕地保有量配額、土地利用年度配額。按照時(shí)間長(zhǎng)短，計(jì)劃指標(biāo)分為長(zhǎng)期指標(biāo)、中期（五年）指標(biāo)和年度指標(biāo)三類。在我國(guó)，土地指標(biāo)控制權(quán)掌握在不同層級(jí)政府手中。

首先由國(guó)家編制《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》。該規(guī)劃綱要會(huì)對(duì)未來15年左右的全國(guó)土地利用做出統(tǒng)一部署，并對(duì)各省（市、自治區(qū)）耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地等指標(biāo)做出了具體規(guī)定。《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》提出，到2020年，全國(guó)新增建建設(shè)用地585萬hm2 （8 775萬畝），通過引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增建設(shè)用地125萬hm2 （1 875萬畝）以上。

在國(guó)家土地利用總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，各省級(jí)政府對(duì)新增建設(shè)用地指標(biāo)的分解，并最終形成土地利用年度計(jì)劃，通過年度計(jì)劃對(duì)各地區(qū)的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)、土地開發(fā)整理計(jì)劃指標(biāo)和耕地保有量計(jì)劃指標(biāo)做出限定。在省級(jí)土地利用規(guī)劃會(huì)逐次分解至各地（市），然后由各地根據(jù)本地的土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃確定具體指標(biāo)的使用方式和項(xiàng)目。

此外，考慮到地方發(fā)展和建設(shè)的實(shí)際需要，國(guó)家施行了地方耕地總量占補(bǔ)平衡政策，試圖通過這種“動(dòng)態(tài)平衡”的管理方式，在確保耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的前提下，賦予地方一定的自主空間。但是，占補(bǔ)平衡的范圍一般被限定在縣域之內(nèi)，國(guó)家嚴(yán)格禁止地方擅自開展跨縣、跨地區(qū)、跨省的異地占補(bǔ)平衡、異地代保。除非被列入改革試點(diǎn)地區(qū)，如成都是全市范圍、重慶是全“省”范圍，其他地方被禁止異地的土地發(fā)展權(quán)交易，浙江、安徽等地在這方面曾進(jìn)行了大范圍試點(diǎn)，但2008年被《國(guó)土資源部關(guān)于嚴(yán)格耕地占補(bǔ)平衡管理的緊急通知（國(guó)土資電發(fā)[2008]85號(hào)）》叫停。

3.3增長(zhǎng)目標(biāo)優(yōu)先條件下的縱向控制失靈

以上對(duì)以用途管制基礎(chǔ)、指標(biāo)管理為手段的垂直控制體系進(jìn)行了介紹，那么，這種制度能否真的抑制地方的土地轉(zhuǎn)用沖動(dòng)呢？是否真的完成了保護(hù)耕地、提高土地利用效率的目標(biāo)呢？實(shí)際上，效果似乎離制度設(shè)計(jì)者的初衷差距甚大。

理論上講，面對(duì)地方政府的農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用，中央政府（或上級(jí)政府）應(yīng)該代表國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益進(jìn)行管制?，F(xiàn)實(shí)中，中央政府也是努力這么做的。但遺憾的是，中央政府的目標(biāo)是多元化的，包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、耕地保護(hù)、農(nóng)民利益維護(hù)、環(huán)境保護(hù)、政治穩(wěn)定等方方面面，并且，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為全國(guó)的優(yōu)先考量。中央政府在政策目標(biāo)上的波動(dòng)與搖擺，再加上財(cái)稅等體制方面不順，使得中央對(duì)地方農(nóng)地轉(zhuǎn)用的監(jiān)督明顯弱化，對(duì)違法行為也缺乏必要的懲罰手段。

有學(xué)者對(duì)我國(guó)的城市空間增長(zhǎng)機(jī)制進(jìn)行了實(shí)證分析，指出土地資源條件的限制（如耕地保護(hù)等）對(duì)城市空間增長(zhǎng)約束并不明顯[7]。不少地方甚至將各種規(guī)劃作為推動(dòng)城市空間擴(kuò)張所謂依據(jù)，從而使其失去了客觀性和科學(xué)性。

以第二輪全國(guó)土地利用總體規(guī)劃（1996-2010）為例，1997-2010年全國(guó)非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地控制指標(biāo)2 950萬畝，實(shí)際到2002年就有2/3以上省份的耕地占用突破了2010年的控制指標(biāo)，到2005年就已用完全部耕地占用指標(biāo)。

4現(xiàn)行政治架構(gòu)的局限與橫向監(jiān)督缺失

理論上講，在一些地方自治的民主國(guó)家，對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用中涉及的規(guī)劃調(diào)整和土地征收，還需要經(jīng)過地方代議機(jī)構(gòu)（議會(huì)）或獨(dú)立第三方的審查和司法機(jī)構(gòu)的裁決和監(jiān)督。其中，前者側(cè)重審查農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收是否符合公共利益，后者側(cè)重審查征地補(bǔ)償是否合理、被征收人權(quán)益是否得到了有效維護(hù)。下文主要通過對(duì)比分析的方式說明，在中國(guó)現(xiàn)有的政治架構(gòu)上，這種橫向的制衡機(jī)制基本上是缺失的。下文將以法治國(guó)家的做法為標(biāo)桿，通過中外比較說明上述觀點(diǎn)。

4.1農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收公益性審查過程缺乏民主機(jī)制

對(duì)于何種征地符合公共利益，前文已經(jīng)有所論及，在此再簡(jiǎn)單分析一下。在美國(guó)，美國(guó)的每一項(xiàng)具體的征地行為必須得到立法機(jī)關(guān)的授權(quán)。政府在征地之前，要公布其發(fā)展規(guī)劃與征地規(guī)劃，而被征地人及利益相關(guān)者可以就此向政府提出看法，政府應(yīng)根據(jù)這些看法調(diào)整征地規(guī)劃。此后，政府要舉辦若干次公眾聽證會(huì)（何時(shí)及如何舉行聽證會(huì)，各州規(guī)定不盡相同），以便讓公眾當(dāng)面表達(dá)自己的看法。即使所有規(guī)定的聽證會(huì)都舉辦過，土地權(quán)益人如果政府有違反法律規(guī)定或程序的話，仍可以提出抗辯。在美國(guó)，即使是像全國(guó)性高速公路這樣的國(guó)家性公益項(xiàng)目，也會(huì)在項(xiàng)目動(dòng)工之前保障公眾參與權(quán)，使其了解該項(xiàng)目并表達(dá)意見。如果雙方不能在此階段就征收方案達(dá)成一致，不動(dòng)產(chǎn)所有者可以直接向法院提起訴訟，法院審查會(huì)就征地的性質(zhì)是否是符合公共目的、符合環(huán)境評(píng)估要求或聯(lián)邦或州的其他要求做出判決。如果法院駁回政府征地請(qǐng)求，若想繼續(xù)征地，市政府都必須回到整個(gè)流程起點(diǎn)，開展新一輪的公眾聽證會(huì)。

在德國(guó)，依據(jù)就是土地利用是否符合規(guī)劃，而這些規(guī)劃是經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)的，是在公眾廣泛參與下制定的，并且是這些規(guī)劃是標(biāo)明每塊土地界限的詳盡規(guī)劃，而不是粗略的城市總體規(guī)劃。

盡管在中國(guó)現(xiàn)行政治體制下，立法機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，其決定能否代表民意，值得商榷，但是否征地符合公共利益，并不需要立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)與確認(rèn)，而是行政機(jī)關(guān)直接決定。

行政機(jī)關(guān)實(shí)施征地權(quán)的范圍由規(guī)劃來界定，并且主要是土地利用規(guī)劃，城市總體規(guī)劃的約束力相對(duì)較弱。這些規(guī)劃都是粗線條的，并沒有具體到每個(gè)微觀地塊。市、縣級(jí)政府都可以對(duì)具體的微觀地塊向省級(jí)政府提出征地申請(qǐng)，只要不違反國(guó)家用途管制及其他政策規(guī)定（如產(chǎn)業(yè)管制）并且沒有超出用地計(jì)劃指標(biāo)，省級(jí)政府就認(rèn)為該征地項(xiàng)目可以通過。因此，省級(jí)政府的審查只是合規(guī)性審查，而不是也不可能做到公益性審查。這么看來，盡管要通過省級(jí)政府的審批程序，但每個(gè)征地項(xiàng)目的實(shí)際決定權(quán)基本掌握在了市、縣政府手中。

在上述過程中，公眾無權(quán)參與，甚至連知情權(quán)也被剝奪，因?yàn)檫@些規(guī)劃在政府正式公布前，往往都是涉密的。當(dāng)然，規(guī)劃制定過程會(huì)邀請(qǐng)專家參與，但他們都是技術(shù)專家，在多數(shù)情況下，其行為目標(biāo)是服從和服務(wù)于地方領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃部門。

4.2農(nóng)地征收補(bǔ)償和強(qiáng)制執(zhí)行缺少獨(dú)立司法（第三方）介入在美、德等國(guó)，地方議會(huì)做出了土地征收以及與之相配套的農(nóng)地轉(zhuǎn)用決策后，法院或者獨(dú)立的第三方（德國(guó)為地區(qū)專員）將會(huì)充分介入，由其對(duì)征收補(bǔ)償數(shù)額及程序進(jìn)行有效監(jiān)控。具體而言，從流程上看，第三方介入分為四個(gè)階段：自主協(xié)商補(bǔ)償；申請(qǐng)土地征收；征收方案確認(rèn)；征地強(qiáng)制執(zhí)行。

4.2.1政府（或開發(fā)商）與土地權(quán)益人先要平等協(xié)商

征地雖然帶有一定強(qiáng)制性，但它的動(dòng)用是以補(bǔ)償合理為前提的，而不是反過來，因?yàn)榭梢詮?qiáng)制，所以否定市場(chǎng)價(jià)值。因此，在法治國(guó)家，開發(fā)商在申請(qǐng)征地之前，要向土地權(quán)益人協(xié)商購買，這種協(xié)商是平等自愿的，它并不以“必然征地”為前提。

在德國(guó)，這種自主協(xié)商是必須的，體現(xiàn)了憲法保護(hù)私人土地所有權(quán)保護(hù)的基本原則以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本原則，并使得土地所有者可以通過協(xié)商過程了解更多信息，降低開發(fā)商與土地所有者之間的信息不對(duì)稱[8]。

在美國(guó)，在進(jìn)入征收程序前，不動(dòng)產(chǎn)所有者也可以和市政府進(jìn)行談判，由市政府以購買的方式獲得土地，在政府相關(guān)部門批準(zhǔn)后生效（這一過程也被稱為“行政調(diào)解”）。在美國(guó)，實(shí)際上非常強(qiáng)調(diào)行政調(diào)解，避免案件走上法庭，各州都制定了申訴程序，建立了申訴委員會(huì)。

在中國(guó)，并不存在這樣的平等協(xié)商機(jī)制。在城市規(guī)劃范圍內(nèi)（“圈內(nèi)”），有的情況下，開發(fā)商會(huì)與村集體代表（村領(lǐng)導(dǎo)）、村民在實(shí)施征地前進(jìn)行補(bǔ)償協(xié)商，但這種協(xié)商是在“必然征地”的前提下進(jìn)行的，并且有時(shí)也只是與村領(lǐng)導(dǎo)之間的利益“勾兌”，其他村民則沒有知情權(quán)和參與權(quán)。

4.2.2土地征收應(yīng)是必要乃至唯一可用手段

這一階段的中心目標(biāo)是共同論證征地的必要性。因?yàn)椋词狗瞎怖?，也未必非得通過征地手段，政府（或開發(fā)企業(yè)）必須證明進(jìn)行征收是出于無奈。

在德國(guó)，自主協(xié)商失敗后，開發(fā)商要向擬開發(fā)項(xiàng)目所在區(qū)域的上一級(jí)（而不是本級(jí)）行政機(jī)構(gòu)（地區(qū)專員）提出土地征收申請(qǐng)。地區(qū)專員除了進(jìn)行公共利益審查和符合規(guī)劃審查外，還要考慮，開發(fā)商在自主協(xié)商階段是否盡力。如果地區(qū)專員評(píng)估后認(rèn)為，非征地不可，就會(huì)通過征地審查。如果土地權(quán)益人不同意征地決定，可向地區(qū)專員提出不同意見或向高級(jí)行政法院對(duì)地區(qū)專員提起訴訟，并可以一直上訴至聯(lián)邦行政法院。

在美國(guó)，行政部門實(shí)施征地的必要性還要經(jīng)受司法審查。政府首先向法院提出征收申請(qǐng)，并將征收通知所有的利益相關(guān)方。隨后，法庭會(huì)對(duì)征收申請(qǐng)進(jìn)行判決，同樣，政府也必須在法庭上說明征收的必要性。如果被征收人不同意地方法院的征收判決，可以逐級(jí)上訴至聯(lián)邦最高法院。

在我國(guó)，按照《土地管理法》第45條規(guī)定：第一，征地審批主體是國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府；第二，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批與土地征收審批是同一過程，只要獲得了前者或者說建設(shè)用地指標(biāo)的權(quán)利，后者是自動(dòng)實(shí)施的。

4.2.3即使必須征地也需制定穩(wěn)妥的實(shí)施方案

在征地決定成為事實(shí)、無法再改變的情況下，政府便開始協(xié)商制定征地方案。但這不意味著政府可以為所欲為，而是要與被征地者認(rèn)真協(xié)商。在德國(guó)，在征地開始時(shí)，雙方要就征地的具體方案繼續(xù)進(jìn)行口頭協(xié)商，并由地區(qū)專員做出決定。如果被征地者不同意地區(qū)專員關(guān)于征地方案的決定，可以依照前述程序一直上訴至聯(lián)邦行政法院做出終審判決。在美國(guó)，在多數(shù)征地糾紛案件中，被征收者并不質(zhì)疑“公共使用”，更多的爭(zhēng)議都是圍繞補(bǔ)償金額問題。[9]征地補(bǔ)償?shù)拇_定是以法庭為中心開展的。雙方都要向法院告知自己的評(píng)估價(jià)值，法院會(huì)首先讓雙方協(xié)商，盡量達(dá)成和解（也被稱為“司法和解”）。事實(shí)上，美國(guó)超過95%征地案件是以司法和解的方式結(jié)束的。如果不能達(dá)成和解，就要進(jìn)入司法訴訟程序，這使得政府無法控制征收的時(shí)間和方式。

在中國(guó)，征收土地方案是申請(qǐng)農(nóng)地轉(zhuǎn)用方案時(shí)一并上報(bào)的，與征收權(quán)批準(zhǔn)是同一概念。因此，在征地審批獲得通過后，方案也就同時(shí)確定了。在征地方案批準(zhǔn)后，便進(jìn)入了“兩公告一登記”程序。《土地管理法實(shí)施條例》第25條對(duì)此做出了規(guī)定。對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，也就是國(guó)務(wù)院或省級(jí)人民政府（實(shí)際執(zhí)行中以后者為主）。

4.2.4法院應(yīng)是強(qiáng)制征地的唯一合法主體

在征地決定獲得批準(zhǔn)后，就進(jìn)入到了征地執(zhí)行階段。首先遇到的一個(gè)問題，就是“先補(bǔ)償后征地”問題。在法治國(guó)家，一般都是要求先補(bǔ)償后征地。其次，在征地執(zhí)行過程中，被征地者的知情權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利仍受到保護(hù)。在德國(guó)，被征收人仍可以對(duì)地區(qū)專員的征收決定依次向各級(jí)行政法院提起訴訟。在美國(guó)，被征收人在收到的搬遷通知中，應(yīng)該說明搬遷的期限、被征收人在接下來的程序中享有哪些權(quán)利，其中就包括申訴和接受政府援助的權(quán)利。此外，在居民和企業(yè)被搬遷時(shí)，都可以獲得搬遷費(fèi)用的補(bǔ)償。對(duì)于居民搬遷補(bǔ)償，政府往往還被要求提供“體面、安全、衛(wèi)生、足夠大的”替代住所。最后，關(guān)于強(qiáng)制拆遷的實(shí)施，法治國(guó)家都是通過公權(quán)實(shí)現(xiàn)的。在美國(guó)和德國(guó)，如果出現(xiàn)拒不搬遷的“釘子戶”（所有者或租戶），政府應(yīng)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

我們就以上三個(gè)方面看中國(guó)的情況，就會(huì)發(fā)現(xiàn)差距所在：第一，我國(guó)并沒有在法律中對(duì)“先補(bǔ)償、后征地”做出明確規(guī)定，反而規(guī)定：“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征收土地方案的實(shí)施”（《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定）；第二，在執(zhí)行階段，被征地農(nóng)民的知情權(quán)和合理安置并沒有得到有效解決。征地過程中，農(nóng)民流離失所的情況并不少見；第三，對(duì)于征地拆遷的批準(zhǔn)與執(zhí)行主體，“中國(guó)特色”也十分明顯。按照《土地管理法》第46條：征地申請(qǐng)批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上政府予以公告并組織實(shí)施。實(shí)際做法往往是黨、政、公、檢、法各個(gè)部門齊上陣，這在提升“強(qiáng)制力”和加快征地速度的同時(shí)，也引發(fā)了嚴(yán)重社會(huì)矛盾。

5總結(jié)與啟示

討論的主題是：在以地方政府為決策主體的中國(guó)農(nóng)地轉(zhuǎn)用模型中，外部的制度性約束包含哪些要件，各自的實(shí)效如何。

分析得出的基本結(jié)論是：在中國(guó)，對(duì)于地方政府的農(nóng)地轉(zhuǎn)用存在著嚴(yán)重的制度軟約束問題。無論是源自集體土地名義所有者即農(nóng)民的自我維權(quán)，還是來自中央（或省級(jí)）政府的垂直控制，抑或是地方立法和司法機(jī)構(gòu)對(duì)同級(jí)地方政府的權(quán)力制衡，都不能有效抑制地方政府轉(zhuǎn)用和征收農(nóng)地的沖動(dòng)。這直接導(dǎo)致了農(nóng)地過度轉(zhuǎn)用所帶來的土地資源低效利用和土地增值分配失衡。

上述農(nóng)地轉(zhuǎn)用模型及制度分析框架，也為農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度改革提供了方向指導(dǎo)。除了從內(nèi)因上弱化地方政府過度轉(zhuǎn)用農(nóng)地的沖動(dòng)外（如改革績(jī)效考核機(jī)制，完善財(cái)稅制度和土地財(cái)政體系，改革土地出讓模式），從制度約束這一外因出發(fā)，應(yīng)該從三個(gè)方向理順農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度體系：

第1，從農(nóng)民維權(quán)的角度看，建立清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是基礎(chǔ)，特別是賦予農(nóng)民自主轉(zhuǎn)用農(nóng)地的權(quán)利，提高農(nóng)地轉(zhuǎn)用的市場(chǎng)化程度。

第2，從中央政府控制的角度看，應(yīng)該以科學(xué)發(fā)展為導(dǎo)向，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，適當(dāng)弱化GDP導(dǎo)向，完善和落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，關(guān)鍵是建立合理的利益分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)土地發(fā)展權(quán)的均衡。

第3，從地方橫向的監(jiān)督制衡角度看，應(yīng)該建立平行的公益審查與科學(xué)決策機(jī)制，增強(qiáng)政府決策和行政過程的透明度，特別是強(qiáng)化地方人大和法院的功能，在深化政治體制改革的同時(shí)，逐步彌補(bǔ)對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用和征收的制衡缺失問題。

（編輯：李琪）

參考文獻(xiàn)（References）

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Key wordsruralurban land conversion； rural land institutions； soft constraints； land acquisition

（編輯：李琪）

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Key wordsruralurban land conversion； rural land institutions； soft constraints； land acquisition

（編輯：李琪）

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Key wordsruralurban land conversion； rural land institutions； soft constraints； land acquisition