農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)的困境與未來(lái)發(fā)展

段茹宏

作為教育系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，教學(xué)點(diǎn)對(duì)于義務(wù)教育的發(fā)展、保障教育民生發(fā)揮了重要的作用。但是，在義務(wù)教育布局調(diào)整中，撤并農(nóng)村學(xué)校，不可避免地導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)急劇減少，學(xué)校的服務(wù)半徑加大，學(xué)生就學(xué)成本增加。2012年9月6日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》，提出了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的總體要求：“保障適齡兒童少年就近入學(xué)” “努力滿足農(nóng)村適齡兒童少年就近接受良好義務(wù)教育需求”。各地就農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局進(jìn)行了重新規(guī)劃、調(diào)整，但問(wèn)題依然很多。如何更合理地規(guī)劃義務(wù)教育學(xué)校布局，使偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)保留下來(lái)的教學(xué)點(diǎn)得以生存發(fā)展，更好地促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，滿足農(nóng)村適齡兒童少年就近接受良好義務(wù)教育的需求，仍是擺在我們面前的一個(gè)嚴(yán)峻課題。筆者曾對(duì)豫西某山區(qū)縣中小學(xué)校布局狀況進(jìn)行調(diào)研，現(xiàn)以此為例，為偏遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整及教學(xué)點(diǎn)的生存發(fā)展提出若干建議。

一、L縣中小學(xué)布局調(diào)整的基本情況及存在的問(wèn)題

L縣屬于山區(qū)縣，面積4 004平方公里，轄9鎮(zhèn)10鄉(xiāng)，352個(gè)行政村，3 116個(gè)居民組，總?cè)丝?8萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口33萬(wàn)。該縣地廣人稀，居民分散，其義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整與教學(xué)點(diǎn)建設(shè)問(wèn)題在山區(qū)縣中具有典型意義。

從2001年開始，縣人民政府積極推進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，進(jìn)一步優(yōu)化教育資源配置，努力提高規(guī)模辦學(xué)效益，縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)差距。按照規(guī)劃，2006年至2012年需撤銷學(xué)校30所，其中：初中6所、完全小學(xué)1所、教學(xué)點(diǎn)23個(gè)，分別占規(guī)劃實(shí)施前初中29所、小學(xué)303所、教學(xué)點(diǎn)55個(gè)的20.69%、0.33%、41.82%。新建和改擴(kuò)建學(xué)校101所，由農(nóng)村小學(xué)轉(zhuǎn)為教學(xué)點(diǎn)48所。實(shí)際執(zhí)行的結(jié)果是，從2006年至2012年，全縣撤銷農(nóng)村地區(qū)學(xué)校104所（含2005至2006學(xué)年撤銷7所），其中初中2所、小學(xué)1所、由農(nóng)村小學(xué)轉(zhuǎn)為教學(xué)點(diǎn)101所（含2005年至2006學(xué)年7所）。新建和改擴(kuò)建學(xué)校52所，將160所農(nóng)村地區(qū)小學(xué)變更為教學(xué)點(diǎn)。截至2012年年底，全縣有義務(wù)教育學(xué)校285所（處），其中，小學(xué)66所、教學(xué)點(diǎn)191個(gè)、特殊教育學(xué)校1所、普通初中27所。

經(jīng)過(guò)調(diào)整，該縣改變了“村村辦學(xué)校”的局面，建設(shè)了一批規(guī)模適當(dāng)、設(shè)施相對(duì)齊全、師資隊(duì)伍穩(wěn)定的初中和小學(xué)，整合了教育資源，推動(dòng)了農(nóng)村中小學(xué)校師資結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，使農(nóng)村義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化水平和教學(xué)質(zhì)量得到顯著提高。然而，在農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整中，也出現(xiàn)了過(guò)度撤并導(dǎo)致教學(xué)點(diǎn)布點(diǎn)不足、學(xué)校服務(wù)半徑加大、學(xué)生就學(xué)成本增加、區(qū)域義務(wù)教育結(jié)構(gòu)性不均衡、現(xiàn)存教學(xué)點(diǎn)因信任危機(jī)面臨自然淘汰等問(wèn)題。

布點(diǎn)不足，學(xué)校服務(wù)半徑加大，學(xué)生就學(xué)成本增加。2012年，全縣初中校均覆蓋人口14 063人，比2006年的12 831人增加了9.6%；校均服務(wù)半徑18.7公里，比2006年增加了7.4%。小學(xué)校均覆蓋人口1 495人，比2006年的1 060人增加了41.04%；校均服務(wù)半徑7.8公里，比2006年增加了32.2%。以Y鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)面積237平方公里，人口29 186人，規(guī)劃有2所小學(xué)、12個(gè)教學(xué)點(diǎn)，校均覆蓋人口2 084人，高于全縣平均數(shù)。其中香子坪教學(xué)點(diǎn)與大石河教學(xué)點(diǎn)公路距離達(dá)12公里，如果考慮學(xué)生大多住在山溝里，兩個(gè)教學(xué)點(diǎn)的服務(wù)半徑可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)6公里。服務(wù)半徑過(guò)大導(dǎo)致學(xué)生的就學(xué)成本加大，經(jīng)對(duì)部分寄宿生的食宿支出情況調(diào)查，享受政府補(bǔ)助的貧困家庭寄宿生，年均需支出伙食費(fèi)用400～1 000元；未享受政府補(bǔ)助的學(xué)生，年均需支出伙食費(fèi)用1 500～2 300元。家長(zhǎng)在校外租房陪讀，生均每年較住家學(xué)生增加家庭支出3 000～5 000元。

不當(dāng)集中，形成新的結(jié)構(gòu)失衡和教育資源緊張。一方面，義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整導(dǎo)致生源向城鎮(zhèn)過(guò)度流動(dòng)，加劇了城鎮(zhèn)大班額現(xiàn)象。截至2012年年底，全縣有初中在校生17 095人，其中縣城4所初中，在校生達(dá)5 936人，校均1 484人；小學(xué)在校生19 736 人，城區(qū)4所小學(xué)，在校生5 252人，校均1 313人。在戶籍人口占不足全縣人口10%的縣城城區(qū)，本應(yīng)就近入學(xué)的初中和小學(xué)在校生分別占到了全縣初中和小學(xué)在校生的35%和27%。教育人口的跨區(qū)域流動(dòng)，使城鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生急劇增加，寄宿生人數(shù)增多，加劇了城鎮(zhèn)教育資源的緊張。另一方面，不當(dāng)集中使相當(dāng)一部分原來(lái)教學(xué)設(shè)施良好的村小、教學(xué)點(diǎn)生源縮減，教育資源閑置，生存危機(jī)日益嚴(yán)重，面臨被自然淘汰的危險(xiǎn)。在2006～2012年的中小學(xué)布局調(diào)整中，全縣因生源不足自然停辦71個(gè)教學(xué)點(diǎn)。現(xiàn)存的191處教學(xué)點(diǎn)，在校生3 885人，校均20人，最小的教學(xué)點(diǎn)只有4人。許多教學(xué)點(diǎn)可能會(huì)隨著教師的退休或者一兩個(gè)學(xué)生的流失而被自然淘汰。

二、原因分析

該縣的情況對(duì)于我們思考和分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因，具有一定的典型意義。

1.對(duì)布局調(diào)整政策理解出現(xiàn)偏差和機(jī)械執(zhí)行，導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校布局不合理

2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》明確提出：“按照小學(xué)就近入學(xué)、初中相對(duì)集中、優(yōu)化教育資源配置的原則，合理規(guī)劃和調(diào)整學(xué)校布局。農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)要在方便學(xué)生就近入學(xué)的前提下適當(dāng)合并，在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學(xué)點(diǎn)，防止因布局調(diào)整造成學(xué)生輟學(xué)?！?“就近入學(xué)” “適當(dāng)合并”是中小學(xué)布局調(diào)整的基本方針，但由于理解上的偏差，導(dǎo)致布局調(diào)整方向上的偏離，在調(diào)整中過(guò)分強(qiáng)調(diào)集中、合并、規(guī)模，而對(duì)“就近入學(xué)”有所忽略。如某省2010年《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中小學(xué)布局調(diào)整的意見》規(guī)定：“農(nóng)村初中布局調(diào)整要在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步收攏，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地集中。原則上每3萬(wàn)人左右設(shè)1所初中，5萬(wàn)人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設(shè)2所初中……山區(qū)初中一般應(yīng)達(dá)到12個(gè)教學(xué)班、班額50人，校均600人以上的規(guī)模。農(nóng)村小學(xué)布局調(diào)整……進(jìn)一步調(diào)整撤并一些村小和教學(xué)點(diǎn)……小學(xué)一年級(jí)適齡兒童數(shù)不足30人的一般不再設(shè)成建制小學(xué)?！痹S多地方簡(jiǎn)單地以服務(wù)半徑、服務(wù)人口作為學(xué)校存留的標(biāo)準(zhǔn)，甚至以學(xué)生、教師多少作為撤并標(biāo)準(zhǔn)，最終導(dǎo)致人口稀少、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)的過(guò)度撤并。

2.綜合因素導(dǎo)致的教學(xué)點(diǎn)信任危機(jī)，使許多教學(xué)點(diǎn)面臨自然淘汰的危險(xiǎn)

教學(xué)點(diǎn)政策定位的模糊導(dǎo)致了教學(xué)點(diǎn)地位的尷尬。無(wú)論是最初的“小學(xué)教育普及”，還是后來(lái)的“中小學(xué)學(xué)校布局調(diào)整”，中央相關(guān)政策關(guān)注的重點(diǎn)是“教學(xué)點(diǎn)數(shù)量的控制”。在許多人眼中，教學(xué)點(diǎn)是解決低年級(jí)學(xué)生不能寄宿又必須就近入學(xué)問(wèn)題的無(wú)奈之舉，認(rèn)為教學(xué)點(diǎn)無(wú)非是義務(wù)教育的一個(gè)過(guò)渡形式，遲早是要退出歷史舞臺(tái)的。在這種思想指導(dǎo)下，許多地方政府對(duì)教學(xué)點(diǎn)不是積極扶持，而是任其自生自滅，坐等其被自然淘汰、撤并。而對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的理解出現(xiàn)偏差以及政府在優(yōu)質(zhì)教育資源擴(kuò)充方面采取的措施不當(dāng)，又進(jìn)一步加劇了教學(xué)點(diǎn)的信任危機(jī)。規(guī)模效應(yīng)自然有助于提高教育質(zhì)量，而小規(guī)模未必就不能實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育。在十幾年來(lái)的布局調(diào)整中，“撤點(diǎn)并?！币约氨∪跣８脑熘邢蛑行男５膬A斜，使人們很容易將優(yōu)質(zhì)教育理解為擁有漂亮的硬件設(shè)施、較大的學(xué)校規(guī)模。許多地方政府大張旗鼓地宣揚(yáng)中小學(xué)的規(guī)模效應(yīng)，助推小學(xué)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中、初中向縣城集中。例如，海南省陵水縣為解決“上好學(xué)”的難題，提出“建設(shè)教育移民學(xué)校，增加縣城學(xué)校寄宿學(xué)位，把邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)的孩子整體搬遷到縣城上學(xué)”。（《海南陵水，一切為了孩子“上好學(xué)”》，載于2014年3月5日《中國(guó)教育報(bào)》）這種導(dǎo)向強(qiáng)化了學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育和中小學(xué)教育布局調(diào)整的方向的錯(cuò)誤理解，認(rèn)為教學(xué)點(diǎn)遲早是要被撤并的，因而失去對(duì)教學(xué)點(diǎn)的信心，讓孩子“背井離鄉(xiāng)”到城鎮(zhèn)學(xué)校就讀。從教學(xué)點(diǎn)自身來(lái)看，優(yōu)秀師資力量的流失成為壓垮教學(xué)點(diǎn)的“最后一根稻草”。政府的不重視，工作、生活條件的艱苦，導(dǎo)致學(xué)歷高、年輕的教師由基層向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城流動(dòng)，教學(xué)點(diǎn)的師資普遍存在學(xué)歷偏低、年齡偏大等問(wèn)題。教學(xué)點(diǎn)教學(xué)力量的弱化，引起學(xué)生家長(zhǎng)對(duì)教學(xué)點(diǎn)教學(xué)質(zhì)量的不信任，致使其自愿或不自愿地送孩子到城鎮(zhèn)接受義務(wù)教育。

三、對(duì)策與建議

針對(duì)中小學(xué)教育布局調(diào)整中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，很有必要對(duì)中央政策做出正確理解，把握布局調(diào)整的著眼點(diǎn)——保障適齡兒童少年就近入學(xué)，保留、恢復(fù)必要的教學(xué)點(diǎn)；把握縮小城鄉(xiāng)教育差距、實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展的著力點(diǎn)——在適當(dāng)合并的基礎(chǔ)上，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，努力滿足農(nóng)村適齡兒童少年就近接受良好義務(wù)教育的需求。

1.從保證適齡兒童能夠就近接受義務(wù)教育、促進(jìn)農(nóng)村文化發(fā)展的角度，合理規(guī)劃義務(wù)教育學(xué)校布局，恢復(fù)、保留確需保留的教學(xué)點(diǎn)

保障適齡兒童少年就近入學(xué)是《義務(wù)教育法》的規(guī)定，是政府的法定責(zé)任。2006年教育部《關(guān)于實(shí)事求是地做好農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整工作的通知》明確提出：“農(nóng)村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)的調(diào)整要在保證學(xué)生就近入學(xué)的前提下進(jìn)行，在交通不便的地區(qū)仍須保留必要的小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)?！笨h級(jí)政府應(yīng)按照“保障適齡兒童少年就近入學(xué)” “努力滿足農(nóng)村適齡兒童少年就近接受良好義務(wù)教育需求”的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局的總體要求，正確認(rèn)識(shí)和把握“有必要保留的仍需保留”這一原則，認(rèn)真考慮本區(qū)域的實(shí)際情況，參考服務(wù)人口等指標(biāo)，合理確定不同類型地區(qū)的服務(wù)半徑，真正做到合理規(guī)劃、優(yōu)化布局，擔(dān)負(fù)起政府應(yīng)有的責(zé)任。

2.保障適齡兒童就近接受良好的義務(wù)教育，全面提升教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)水平

教學(xué)點(diǎn)信任危機(jī)的根源在于教學(xué)質(zhì)量不能滿足家長(zhǎng)日益增長(zhǎng)的對(duì)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的需求。因而，不能僅僅滿足于“讓學(xué)校的紅旗繼續(xù)飄揚(yáng)”，而必須采取措施辦好每個(gè)教學(xué)點(diǎn)，重拾老百姓對(duì)農(nóng)村學(xué)校的信心。

各級(jí)地方政府必須轉(zhuǎn)變對(duì)待教學(xué)點(diǎn)的消極態(tài)度。教學(xué)點(diǎn)是義務(wù)教育系統(tǒng)的神經(jīng)末梢，對(duì)義務(wù)教育公平與均衡發(fā)展具有重要的作用。適齡兒童就近上學(xué)是民生工程，教學(xué)點(diǎn)對(duì)實(shí)施民生工程具有重要的支撐作用。教學(xué)點(diǎn)是農(nóng)村的文化中心，在農(nóng)村文化建設(shè)中能起到宣傳新風(fēng)新尚、傳承傳統(tǒng)文化、移風(fēng)易俗的作用。國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的意見》也明確指出：“對(duì)保留和恢復(fù)的村小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，要采取多種措施改善辦學(xué)條件，著力提高教學(xué)質(zhì)量。”因此，必須正確認(rèn)識(shí)教學(xué)點(diǎn)的重要地位，大力扶持教學(xué)點(diǎn)。廣東省惠州市出臺(tái)了《惠州市提升農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)水平實(shí)施意見》，提出從裝備、師資、管理三方面入手，實(shí)施振興農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)計(jì)劃，這對(duì)我們應(yīng)該有所啟迪。

教育主管部門要采取積極措施，提高鄉(xiāng)村學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量，努力做到讓農(nóng)村適齡兒童就近接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育。而提高教學(xué)點(diǎn)的教學(xué)質(zhì)量正是保障學(xué)生就近接受優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的根本。

第一，改善教學(xué)點(diǎn)辦學(xué)條件，引進(jìn)信息化教學(xué)模式，將“教學(xué)點(diǎn)數(shù)字教育資源全覆蓋”計(jì)劃真正落到實(shí)處。

第二，優(yōu)化教學(xué)點(diǎn)師資配備，穩(wěn)定師資隊(duì)伍。改變配備方式，落實(shí)好鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，細(xì)化鄉(xiāng)村學(xué)校教師在工資、職務(wù)(職稱)晉升等方面可操作性的傾斜政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀教師到農(nóng)村任教。

第三，整合教育資源，優(yōu)化管理模式。強(qiáng)化中心校對(duì)教學(xué)點(diǎn)的管理義務(wù)和幫助教學(xué)點(diǎn)提升教育教學(xué)質(zhì)量的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)教學(xué)點(diǎn)課程實(shí)施的管理，敦促教學(xué)點(diǎn)開足課時(shí)、開齊課程。針對(duì)教學(xué)點(diǎn)音樂(lè)、美術(shù)教師缺乏的現(xiàn)狀，可嘗試采用中心校與村小和教學(xué)點(diǎn)共用音美教師的走教制度，并充分利用“教學(xué)點(diǎn)數(shù)字教育資源全覆蓋”平臺(tái)，提升課堂教學(xué)質(zhì)量。

3.政府應(yīng)當(dāng)支持教學(xué)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育、小學(xué)教育一體化，培育教學(xué)點(diǎn)潛在生源

政府應(yīng)為教學(xué)點(diǎn)配置適當(dāng)?shù)膶W(xué)前教育器材及設(shè)施，利用教學(xué)點(diǎn)閑置的教育教學(xué)設(shè)施發(fā)展學(xué)前教育。這樣，不僅可以解決農(nóng)村孩子的入園問(wèn)題，更重要的是可以培養(yǎng)家長(zhǎng)和孩子對(duì)教學(xué)點(diǎn)的認(rèn)同感，消除教學(xué)點(diǎn)的信任危機(jī)，從而穩(wěn)定教學(xué)點(diǎn)的生源。