我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支出效果分析及政策建議

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是各國(guó)調(diào)節(jié)貧富差距和收入分配的重要工具。然而，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效緩解城鄉(xiāng)之間、不同階層間和地區(qū)間居民的收入分配問(wèn)題。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支出政策未能有效縮小我國(guó)貧富差距

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元問(wèn)題突出，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、收入分配和社會(huì)福利等方面始終處于弱勢(shì)一方，這給社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出作為體現(xiàn)社會(huì)公平的政策工具，理應(yīng)在緩解城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)將更多的資源配置給農(nóng)村。但是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，1999年至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的人均轉(zhuǎn)移性收入一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。1999年，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為1257.17元，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為114.08元，兩者差距達(dá)11.02倍。隨后城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大，并且在2003年達(dá)到最大值14.74倍。2004年，隨著我國(guó)全面免除農(nóng)業(yè)稅，并逐年加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距開(kāi)始逐漸縮小，但至2011年，城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入分別為5708.6元和701.35元，差距仍高達(dá)8.14倍。

從1999年至2011年城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入增速情況看，2004年以前，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入的增速一直高于農(nóng)村，這使得城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大。自2004年起，由于政府通過(guò)稅費(fèi)改革減少了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)增加了對(duì)糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼，使得農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)移性收入大幅增加，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性支出增速呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，但由于在絕對(duì)數(shù)上城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入差距過(guò)大，至2011年，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距高達(dá)5000元。由此可見(jiàn)，整體看十余年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出并未縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而由于其資源在城鄉(xiāng)之間分配不均衡而使收入分配矛盾加劇。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小不同階層間的收入差距

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮小不同階層貧富差距的重要政策工具。然而，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)高收入階層獲得了較多的轉(zhuǎn)移性收入，低收入階層反而獲得的較少。以農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移收入數(shù)據(jù)為例，按照五等分法將農(nóng)村居民按收入高低分成五組來(lái)考察人均轉(zhuǎn)移性收入情況，2002—2011年，高收入群體獲得的轉(zhuǎn)移性收入一直高于低收入群體，并且收入階層越高，所獲得的轉(zhuǎn)移性收入也越高。2002年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為23.72元，高收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為297.02元，后者為前者的12.52倍；2011年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入達(dá)到了265.04元，同期高收入戶人均獲得轉(zhuǎn)移性收入1263.35元，后者與前者的比值下降到了4.77倍，但高收入戶獲得更多轉(zhuǎn)移性收入的不合理問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。

從增速看，2003—2011年，農(nóng)村地區(qū)低收入戶和中低收入戶獲得的轉(zhuǎn)移性收入增速一直高于中高收入戶和高收入戶，但數(shù)據(jù)表明只有低收入戶和中低收入戶在2004年至2011年的人均轉(zhuǎn)移性收入增速呈現(xiàn)了比較明顯的下降，相反，高收入戶和中等偏上收入戶的增速明顯上升。因此，無(wú)論在絕對(duì)量還是增速上，公共財(cái)政對(duì)低收入群體的轉(zhuǎn)移性支出都應(yīng)保持政策連續(xù)性，避免不同階層收入分化的加劇。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小不同地區(qū)間的居民收入差距

一般認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮 小地區(qū)間居民收入差距的重要政策。然而，2005—2011年我國(guó)較發(fā)達(dá)的東北地區(qū)和東部地區(qū)居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入，普遍高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。

從各省市區(qū)的情況看，2011年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為5708.78元，全國(guó)共有23個(gè)地區(qū)該數(shù)據(jù)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低4個(gè)地區(qū)都沒(méi)超過(guò)5000元，而收入最高的6個(gè)地區(qū)都遠(yuǎn)超過(guò)7000元，其中城鎮(zhèn)人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為563.32元，全國(guó)共有17個(gè)地區(qū)該指標(biāo)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低的8個(gè)地區(qū)該項(xiàng)指標(biāo)不足400元，而收入最高的7個(gè)地區(qū)則都在700元以上，其中北京和上海的農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入一枝獨(dú)秀，分別高達(dá)3440元和2257元，農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的廣西的9.5倍。

二、加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出調(diào)節(jié)收入分配作用的政策建議

（一）進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

加快建立健全規(guī)范的中央、省兩級(jí)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以及必要的“對(duì)口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮其作為有效的財(cái)政均衡制度的功能。我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目基本原則應(yīng)為：一是集中財(cái)政補(bǔ)貼主體，明確財(cái)政補(bǔ)貼管理權(quán)限；二是全面清理財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目；三是制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的、科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；四是調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，改變財(cái)政補(bǔ)貼方式。

應(yīng)逐漸改進(jìn)目前多因素法轉(zhuǎn)移支付制度，建立中央主導(dǎo)的人均財(cái)力因素公式法轉(zhuǎn)移支付。中央確定原則，按地區(qū)人口和財(cái)力狀況，以全國(guó)平均線為基準(zhǔn)，超過(guò)平均線的地區(qū)做出貢獻(xiàn)，超過(guò)越多貢獻(xiàn)越多，相反低于平均線的地區(qū)被幫扶，低于平均線越多獲得幫助越多。未來(lái)一段時(shí)期改革的重點(diǎn)是，繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的制度體系，同時(shí)最大限度降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的配套資金要求。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整我國(guó)政策性補(bǔ)貼和專項(xiàng)基金項(xiàng)目

對(duì)一些爭(zhēng)議較大的專項(xiàng)資金進(jìn)行撤并，減少項(xiàng)目支出的交叉、重復(fù)，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目，必須設(shè)定的項(xiàng)目要做到資金安排和制度建設(shè)同步進(jìn)行。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目主要用于地方重大公共基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助以及重大災(zāi)害和突發(fā)事件、老少邊窮地區(qū)特別補(bǔ)助等。

根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，調(diào)整政策性補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)。在政策性補(bǔ)貼支出中，應(yīng)該保持在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼項(xiàng)目上的投入，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、農(nóng)民收入以及人民基礎(chǔ)生活必需品的價(jià)格穩(wěn)定。

在通貨膨脹加劇、價(jià)格指數(shù)特別是食品價(jià)格指數(shù)不斷上漲的情況下，應(yīng)該增加肉食品價(jià)格補(bǔ)貼和平抑物價(jià)等補(bǔ)貼支出在財(cái)政補(bǔ)貼中的比重，物價(jià)上漲對(duì)中低收入者的沖擊遠(yuǎn)大于高收入者。

完善轉(zhuǎn)移支付的量化公式，針對(duì)不同主體功能區(qū)，進(jìn)一步規(guī)范和完善對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付政策，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（三）地方政府優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付的投向

各級(jí)地方政府是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投向的具體執(zhí)行者。各級(jí)地方政府應(yīng)按照中央要求，落實(shí)執(zhí)行中央一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)支付項(xiàng)目投向。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府的自身財(cái)政支出政策，應(yīng)更加重視公共教育體系的建設(shè)，為農(nóng)村青少年、進(jìn)城務(wù)工人員子女提供與城鎮(zhèn)青少年逐漸趨同的教育資源，促使他們掌握更多知識(shí)，獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加人力資本的積累，不斷提高收入水平，形成低收入階層向中高收入階層的順暢轉(zhuǎn)化機(jī)制。同時(shí)，加大低收入家庭的食品補(bǔ)貼和社會(huì)救助的投入。

（黃志龍，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）endprint

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是各國(guó)調(diào)節(jié)貧富差距和收入分配的重要工具。然而，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效緩解城鄉(xiāng)之間、不同階層間和地區(qū)間居民的收入分配問(wèn)題。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支出政策未能有效縮小我國(guó)貧富差距

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元問(wèn)題突出，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、收入分配和社會(huì)福利等方面始終處于弱勢(shì)一方，這給社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出作為體現(xiàn)社會(huì)公平的政策工具，理應(yīng)在緩解城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)將更多的資源配置給農(nóng)村。但是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，1999年至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的人均轉(zhuǎn)移性收入一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。1999年，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為1257.17元，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為114.08元，兩者差距達(dá)11.02倍。隨后城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大，并且在2003年達(dá)到最大值14.74倍。2004年，隨著我國(guó)全面免除農(nóng)業(yè)稅，并逐年加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距開(kāi)始逐漸縮小，但至2011年，城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入分別為5708.6元和701.35元，差距仍高達(dá)8.14倍。

從1999年至2011年城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入增速情況看，2004年以前，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入的增速一直高于農(nóng)村，這使得城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大。自2004年起，由于政府通過(guò)稅費(fèi)改革減少了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)增加了對(duì)糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼，使得農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)移性收入大幅增加，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性支出增速呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，但由于在絕對(duì)數(shù)上城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入差距過(guò)大，至2011年，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距高達(dá)5000元。由此可見(jiàn)，整體看十余年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出并未縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而由于其資源在城鄉(xiāng)之間分配不均衡而使收入分配矛盾加劇。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小不同階層間的收入差距

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮小不同階層貧富差距的重要政策工具。然而，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)高收入階層獲得了較多的轉(zhuǎn)移性收入，低收入階層反而獲得的較少。以農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移收入數(shù)據(jù)為例，按照五等分法將農(nóng)村居民按收入高低分成五組來(lái)考察人均轉(zhuǎn)移性收入情況，2002—2011年，高收入群體獲得的轉(zhuǎn)移性收入一直高于低收入群體，并且收入階層越高，所獲得的轉(zhuǎn)移性收入也越高。2002年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為23.72元，高收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為297.02元，后者為前者的12.52倍；2011年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入達(dá)到了265.04元，同期高收入戶人均獲得轉(zhuǎn)移性收入1263.35元，后者與前者的比值下降到了4.77倍，但高收入戶獲得更多轉(zhuǎn)移性收入的不合理問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。

從增速看，2003—2011年，農(nóng)村地區(qū)低收入戶和中低收入戶獲得的轉(zhuǎn)移性收入增速一直高于中高收入戶和高收入戶，但數(shù)據(jù)表明只有低收入戶和中低收入戶在2004年至2011年的人均轉(zhuǎn)移性收入增速呈現(xiàn)了比較明顯的下降，相反，高收入戶和中等偏上收入戶的增速明顯上升。因此，無(wú)論在絕對(duì)量還是增速上，公共財(cái)政對(duì)低收入群體的轉(zhuǎn)移性支出都應(yīng)保持政策連續(xù)性，避免不同階層收入分化的加劇。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小不同地區(qū)間的居民收入差距

一般認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮 小地區(qū)間居民收入差距的重要政策。然而，2005—2011年我國(guó)較發(fā)達(dá)的東北地區(qū)和東部地區(qū)居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入，普遍高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。

從各省市區(qū)的情況看，2011年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為5708.78元，全國(guó)共有23個(gè)地區(qū)該數(shù)據(jù)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低4個(gè)地區(qū)都沒(méi)超過(guò)5000元，而收入最高的6個(gè)地區(qū)都遠(yuǎn)超過(guò)7000元，其中城鎮(zhèn)人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為563.32元，全國(guó)共有17個(gè)地區(qū)該指標(biāo)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低的8個(gè)地區(qū)該項(xiàng)指標(biāo)不足400元，而收入最高的7個(gè)地區(qū)則都在700元以上，其中北京和上海的農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入一枝獨(dú)秀，分別高達(dá)3440元和2257元，農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的廣西的9.5倍。

二、加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出調(diào)節(jié)收入分配作用的政策建議

（一）進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

加快建立健全規(guī)范的中央、省兩級(jí)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以及必要的“對(duì)口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮其作為有效的財(cái)政均衡制度的功能。我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目基本原則應(yīng)為：一是集中財(cái)政補(bǔ)貼主體，明確財(cái)政補(bǔ)貼管理權(quán)限；二是全面清理財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目；三是制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的、科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；四是調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，改變財(cái)政補(bǔ)貼方式。

應(yīng)逐漸改進(jìn)目前多因素法轉(zhuǎn)移支付制度，建立中央主導(dǎo)的人均財(cái)力因素公式法轉(zhuǎn)移支付。中央確定原則，按地區(qū)人口和財(cái)力狀況，以全國(guó)平均線為基準(zhǔn)，超過(guò)平均線的地區(qū)做出貢獻(xiàn)，超過(guò)越多貢獻(xiàn)越多，相反低于平均線的地區(qū)被幫扶，低于平均線越多獲得幫助越多。未來(lái)一段時(shí)期改革的重點(diǎn)是，繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的制度體系，同時(shí)最大限度降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的配套資金要求。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整我國(guó)政策性補(bǔ)貼和專項(xiàng)基金項(xiàng)目

對(duì)一些爭(zhēng)議較大的專項(xiàng)資金進(jìn)行撤并，減少項(xiàng)目支出的交叉、重復(fù)，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目，必須設(shè)定的項(xiàng)目要做到資金安排和制度建設(shè)同步進(jìn)行。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目主要用于地方重大公共基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助以及重大災(zāi)害和突發(fā)事件、老少邊窮地區(qū)特別補(bǔ)助等。

根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，調(diào)整政策性補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)。在政策性補(bǔ)貼支出中，應(yīng)該保持在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼項(xiàng)目上的投入，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、農(nóng)民收入以及人民基礎(chǔ)生活必需品的價(jià)格穩(wěn)定。

在通貨膨脹加劇、價(jià)格指數(shù)特別是食品價(jià)格指數(shù)不斷上漲的情況下，應(yīng)該增加肉食品價(jià)格補(bǔ)貼和平抑物價(jià)等補(bǔ)貼支出在財(cái)政補(bǔ)貼中的比重，物價(jià)上漲對(duì)中低收入者的沖擊遠(yuǎn)大于高收入者。

完善轉(zhuǎn)移支付的量化公式，針對(duì)不同主體功能區(qū)，進(jìn)一步規(guī)范和完善對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付政策，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（三）地方政府優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付的投向

各級(jí)地方政府是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投向的具體執(zhí)行者。各級(jí)地方政府應(yīng)按照中央要求，落實(shí)執(zhí)行中央一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)支付項(xiàng)目投向。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府的自身財(cái)政支出政策，應(yīng)更加重視公共教育體系的建設(shè)，為農(nóng)村青少年、進(jìn)城務(wù)工人員子女提供與城鎮(zhèn)青少年逐漸趨同的教育資源，促使他們掌握更多知識(shí)，獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加人力資本的積累，不斷提高收入水平，形成低收入階層向中高收入階層的順暢轉(zhuǎn)化機(jī)制。同時(shí)，加大低收入家庭的食品補(bǔ)貼和社會(huì)救助的投入。

（黃志龍，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）endprint

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是各國(guó)調(diào)節(jié)貧富差距和收入分配的重要工具。然而，近年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效緩解城鄉(xiāng)之間、不同階層間和地區(qū)間居民的收入分配問(wèn)題。

一、財(cái)政轉(zhuǎn)移支出政策未能有效縮小我國(guó)貧富差距

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)二元問(wèn)題突出，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、收入分配和社會(huì)福利等方面始終處于弱勢(shì)一方，這給社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出作為體現(xiàn)社會(huì)公平的政策工具，理應(yīng)在緩解城鄉(xiāng)貧富差距中發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)將更多的資源配置給農(nóng)村。但是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，1999年至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民的人均轉(zhuǎn)移性收入一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民。1999年，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為1257.17元，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為114.08元，兩者差距達(dá)11.02倍。隨后城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大，并且在2003年達(dá)到最大值14.74倍。2004年，隨著我國(guó)全面免除農(nóng)業(yè)稅，并逐年加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距開(kāi)始逐漸縮小，但至2011年，城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入分別為5708.6元和701.35元，差距仍高達(dá)8.14倍。

從1999年至2011年城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入增速情況看，2004年以前，城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入的增速一直高于農(nóng)村，這使得城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移性收入差距不斷擴(kuò)大。自2004年起，由于政府通過(guò)稅費(fèi)改革減少了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，同時(shí)增加了對(duì)糧農(nóng)的直接補(bǔ)貼，使得農(nóng)村居民的轉(zhuǎn)移性收入大幅增加，農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性支出增速呈現(xiàn)不斷上升趨勢(shì)，但由于在絕對(duì)數(shù)上城鄉(xiāng)居民的轉(zhuǎn)移性收入差距過(guò)大，至2011年，城鄉(xiāng)居民轉(zhuǎn)移性收入差距高達(dá)5000元。由此可見(jiàn)，整體看十余年來(lái)我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出并未縮小城鄉(xiāng)收入差距，反而由于其資源在城鄉(xiāng)之間分配不均衡而使收入分配矛盾加劇。

（二）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小不同階層間的收入差距

財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮小不同階層貧富差距的重要政策工具。然而，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)表明，我國(guó)高收入階層獲得了較多的轉(zhuǎn)移性收入，低收入階層反而獲得的較少。以農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移收入數(shù)據(jù)為例，按照五等分法將農(nóng)村居民按收入高低分成五組來(lái)考察人均轉(zhuǎn)移性收入情況，2002—2011年，高收入群體獲得的轉(zhuǎn)移性收入一直高于低收入群體，并且收入階層越高，所獲得的轉(zhuǎn)移性收入也越高。2002年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為23.72元，高收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入為297.02元，后者為前者的12.52倍；2011年，農(nóng)村低收入戶人均轉(zhuǎn)移性收入達(dá)到了265.04元，同期高收入戶人均獲得轉(zhuǎn)移性收入1263.35元，后者與前者的比值下降到了4.77倍，但高收入戶獲得更多轉(zhuǎn)移性收入的不合理問(wèn)題仍然沒(méi)有得到解決。

從增速看，2003—2011年，農(nóng)村地區(qū)低收入戶和中低收入戶獲得的轉(zhuǎn)移性收入增速一直高于中高收入戶和高收入戶，但數(shù)據(jù)表明只有低收入戶和中低收入戶在2004年至2011年的人均轉(zhuǎn)移性收入增速呈現(xiàn)了比較明顯的下降，相反，高收入戶和中等偏上收入戶的增速明顯上升。因此，無(wú)論在絕對(duì)量還是增速上，公共財(cái)政對(duì)低收入群體的轉(zhuǎn)移性支出都應(yīng)保持政策連續(xù)性，避免不同階層收入分化的加劇。

（三）財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出未能有效縮小不同地區(qū)間的居民收入差距

一般認(rèn)為，財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出是縮 小地區(qū)間居民收入差距的重要政策。然而，2005—2011年我國(guó)較發(fā)達(dá)的東北地區(qū)和東部地區(qū)居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入，普遍高于中部地區(qū)和西部地區(qū)。

從各省市區(qū)的情況看，2011年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均城鎮(zhèn)居民人均轉(zhuǎn)移性收入為5708.78元，全國(guó)共有23個(gè)地區(qū)該數(shù)據(jù)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低4個(gè)地區(qū)都沒(méi)超過(guò)5000元，而收入最高的6個(gè)地區(qū)都遠(yuǎn)超過(guò)7000元，其中城鎮(zhèn)人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的西藏的7.12倍。

2011年，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市平均農(nóng)村居民人均轉(zhuǎn)移性收入為563.32元，全國(guó)共有17個(gè)地區(qū)該指標(biāo)在平均值以下，其中人均轉(zhuǎn)移性收入最低的8個(gè)地區(qū)該項(xiàng)指標(biāo)不足400元，而收入最高的7個(gè)地區(qū)則都在700元以上，其中北京和上海的農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入一枝獨(dú)秀，分別高達(dá)3440元和2257元，農(nóng)村人均轉(zhuǎn)移性收入最高的北京是收入最低的廣西的9.5倍。

二、加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出調(diào)節(jié)收入分配作用的政策建議

（一）進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

加快建立健全規(guī)范的中央、省兩級(jí)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以及必要的“對(duì)口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮其作為有效的財(cái)政均衡制度的功能。我國(guó)的財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目基本原則應(yīng)為：一是集中財(cái)政補(bǔ)貼主體，明確財(cái)政補(bǔ)貼管理權(quán)限；二是全面清理財(cái)政補(bǔ)貼項(xiàng)目；三是制定全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的、科學(xué)的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；四是調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，改變財(cái)政補(bǔ)貼方式。

應(yīng)逐漸改進(jìn)目前多因素法轉(zhuǎn)移支付制度，建立中央主導(dǎo)的人均財(cái)力因素公式法轉(zhuǎn)移支付。中央確定原則，按地區(qū)人口和財(cái)力狀況，以全國(guó)平均線為基準(zhǔn)，超過(guò)平均線的地區(qū)做出貢獻(xiàn)，超過(guò)越多貢獻(xiàn)越多，相反低于平均線的地區(qū)被幫扶，低于平均線越多獲得幫助越多。未來(lái)一段時(shí)期改革的重點(diǎn)是，繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的制度體系，同時(shí)最大限度降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的配套資金要求。

（二）動(dòng)態(tài)調(diào)整我國(guó)政策性補(bǔ)貼和專項(xiàng)基金項(xiàng)目

對(duì)一些爭(zhēng)議較大的專項(xiàng)資金進(jìn)行撤并，減少項(xiàng)目支出的交叉、重復(fù)，嚴(yán)格控制新設(shè)項(xiàng)目，必須設(shè)定的項(xiàng)目要做到資金安排和制度建設(shè)同步進(jìn)行。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目主要用于地方重大公共基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助以及重大災(zāi)害和突發(fā)事件、老少邊窮地區(qū)特別補(bǔ)助等。

根據(jù)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，調(diào)整政策性補(bǔ)貼支出結(jié)構(gòu)。在政策性補(bǔ)貼支出中，應(yīng)該保持在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、糧棉油價(jià)格補(bǔ)貼項(xiàng)目上的投入，以保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、農(nóng)民收入以及人民基礎(chǔ)生活必需品的價(jià)格穩(wěn)定。

在通貨膨脹加劇、價(jià)格指數(shù)特別是食品價(jià)格指數(shù)不斷上漲的情況下，應(yīng)該增加肉食品價(jià)格補(bǔ)貼和平抑物價(jià)等補(bǔ)貼支出在財(cái)政補(bǔ)貼中的比重，物價(jià)上漲對(duì)中低收入者的沖擊遠(yuǎn)大于高收入者。

完善轉(zhuǎn)移支付的量化公式，針對(duì)不同主體功能區(qū)，進(jìn)一步規(guī)范和完善對(duì)農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)保護(hù)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付政策，建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

（三）地方政府優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移性支付的投向

各級(jí)地方政府是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付投向的具體執(zhí)行者。各級(jí)地方政府應(yīng)按照中央要求，落實(shí)執(zhí)行中央一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)支付項(xiàng)目投向。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府的自身財(cái)政支出政策，應(yīng)更加重視公共教育體系的建設(shè)，為農(nóng)村青少年、進(jìn)城務(wù)工人員子女提供與城鎮(zhèn)青少年逐漸趨同的教育資源，促使他們掌握更多知識(shí)，獲得更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，增加人力資本的積累，不斷提高收入水平，形成低收入階層向中高收入階層的順暢轉(zhuǎn)化機(jī)制。同時(shí)，加大低收入家庭的食品補(bǔ)貼和社會(huì)救助的投入。

（黃志龍，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）endprint