新形勢下我國利用外資面臨的重點問題

郝潔

一、新形勢下我國利用外資的國際國內條件發(fā)生深刻變化

（一）國際直接投資復蘇勢頭疲弱，各國吸引FDI的競爭更趨激烈

2008年國際金融危機后，國際直接投資流入的增長趨勢和結構都發(fā)生了顯著變化。一是全球FDI流入金融危機后深度下滑，全球國際直接投資資本減少。全球外商直接投資（FDI）流入在2009年降至最低點1.2萬億美元，相比2007年的最高值2萬億美元下降了39.3%。其后，在2010年和2011年回升，達到1.65萬億。然而2012年，隨著歐債危機逐步發(fā)酵以及發(fā)達經濟體增長疲弱，全球流動性總體減弱，導致全球FDI流入再度下降18%，降至1.35萬億美元。2013年，在發(fā)展中國家吸收外資大幅增長的推動下，全球外國直接投資（FDI）流入約為1.46萬億美元。二是發(fā)展中國家FDI流入比重超發(fā)達國家，成為推動全球FDI流入回升的主要動力。從全球FDI流入增長結構上看，2008年以來美歐等發(fā)達國家FDI流入顯著下降，比重由2007年的65.9%下降至2013年的39.4%，而同期發(fā)展中國家FDI流入占全球比重則由29.4%上升為51.9%，呈現(xiàn)穩(wěn)步上升態(tài)勢，并自2012年超過發(fā)達國家FDI流入規(guī)模。三是我國在全球FDI流入的重要性日益突出。金融危機后，我國利用外資規(guī)模在2009年出現(xiàn)小幅下降，其后依然保持了平穩(wěn)上升。2013年我國利用外資達1187.2億美元，同比增長4.8%。危機后我國利用外資在全球中的比重顯著上升，占全球FDI流入比重由2007年的3.7%上升至2013年的8.1%。我國依然是全球最具吸引力的外商直接投資目的地。

各國吸引FDI的競爭日趨激烈。金融危機后，全球外商直接投資中斷了危機前的上升勢頭，呈現(xiàn)收緊態(tài)勢。從發(fā)達國家看，吸引外商直接投資的內在動力更強。一是國際金融危機與歐債危機后，美歐等主要發(fā)達國家經濟進入深度調整期，流動性減弱，急需通過吸引外資注入流動性。二是危機后促進就業(yè)成為美歐等發(fā)達國家政府要解決的首要問題。各國政府均希望通過吸引外商投資，尤其是綠地投資，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。三是危機后，“再工業(yè)化”作為其重塑競爭優(yōu)勢的重要戰(zhàn)略，政府積極著手改善投資經商環(huán)境以吸引投資，振興實業(yè)。從發(fā)展中國家看，危機后吸引外資的能力普遍增強。巴西、俄羅斯、印度、智利、印尼等國吸引外資的規(guī)模與能力明顯上升。以上國家的經濟發(fā)展水平與我國接近，吸引外資以勞動密集型和資源密集型為主，因而與我國利用外資形成了明顯的競爭關系，甚至對我國構成了一定的替代。

（二）國際直接投資規(guī)則向高標準、高開放度趨勢發(fā)展

金融危機后國際經貿規(guī)則進入變革與調整期。美歐正在聯(lián)手重塑全球貿易投資規(guī)則體系，對現(xiàn)有多邊體系產生重大影響。更開放的市場準入，更高標準的透明度要求、環(huán)境勞工標準、知識產權標準將是新的國際投資規(guī)則的發(fā)展方向。

2012年美國對雙邊投資和保護協(xié)定（BIT）范本的修訂體現(xiàn)了其所要倡導的國際投資新規(guī)則的主要內容，該范本對于國際投資規(guī)則的變革將產生顯著影響。美國2012年BIT模板傾向于提高東道國在透明度、技術標準、環(huán)境以及勞工標準等方面的義務。該模板是未來發(fā)達國家構建國際投資新規(guī)則價值取向的集中體現(xiàn)，很可能逐步以TPP、TTIP以及其他雙邊及多邊投資協(xié)定的形式得以進一步廣泛適用，進而形成國際投資規(guī)則的新標準。

中國已由過去單純的吸引外資的東道國發(fā)展為既是吸引外資大國又是對外投資大國的雙重身份。融入國際投資規(guī)則體系，構建有利于我國利用外資和對外投資的投資規(guī)則至關重要。因而我們須接納國際投資規(guī)則的發(fā)展趨勢，并在其調整過程中構建適合我國國情的利用外資規(guī)則體系。

（三）我國吸引外資的優(yōu)勢由低成本和優(yōu)惠政策轉向廣闊市場、綜合配套和軟環(huán)境

長期以來，外商來華投資主要看中我國勞動力和土地等要素價格優(yōu)勢，對外資的各種優(yōu)惠政策進一步強化了這種優(yōu)勢。在改革開放引進外資的前20年中，主要通過優(yōu)惠的稅收政策擴大利用外資規(guī)模，提升我國經濟發(fā)展水平。隨著我國外向型經濟水平的提高，利用外資策略由數(shù)量擴張型向質量效益型轉變。國家開始弱化稅收優(yōu)惠力度，取消外資的“超國民待遇”而逐步實行內外資統(tǒng)一的“國民待遇”。《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》實現(xiàn)了兩稅合一，意味著對外商投資企業(yè)實行國民待遇又前進了一大步。

我國經濟水平的發(fā)展，環(huán)境、勞工等標準的提升以及外資優(yōu)惠政策的調整，使得我國利用外資傳統(tǒng)的成本優(yōu)勢、優(yōu)惠政策優(yōu)勢下降，吸引外資的新優(yōu)勢主要來自于廣闊市場、基礎設施、產業(yè)綜合配套和投資軟環(huán)境。目前外商來華投資已由低成本和優(yōu)惠政策驅動向廣闊市場及綜合配套驅動轉變。在市場、基礎設施及產業(yè)配套方面我國已經具備較好的條件，當前迫切需要改善投資軟環(huán)境以提高我國利用外資優(yōu)勢。把利用外資從主要依靠生產成本優(yōu)勢轉到依靠投資環(huán)境等綜合優(yōu)勢上來。

二、當前我國利用外資領域需突破的重要問題

（一）應構建符合我國開放水平的負面清單準入模式

1、當前負面清單準入模式成為國際投資規(guī)則的發(fā)展趨勢

在美國的主導推動下，國際投資規(guī)則體系正在向更高標準和更高的開放度發(fā)展。負面清單外資準入模式成為國際投資規(guī)則的主流模式。美國迄今已與46個國家締結的雙邊投資協(xié)定、與20個國家簽訂的包含投資章節(jié)的自由貿易協(xié)定，幾乎都采用了負面清單模式。美國以簽署自貿區(qū)協(xié)定和雙邊投資協(xié)定為基礎，構建了負面清單模式下的國際投資規(guī)則體系。負面清單模式下，凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施，或業(yè)績要求、高管及董事會國籍要求等方面的管理措施均以清單方式列明。目前全球至少有77個國家在FTA或BIT協(xié)定中采用了負面清單模式。

2、構建我國負面清單外資準入模式有助于在國內外為投資者創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境

從國外看，中國正在由利用外資大國轉變對利用外資與對外投資大國的雙重身份，需要通過與美國在內的其他經濟體締結雙邊投資協(xié)定，確立更高層級的法律框架，融入國際投資規(guī)則體系，從而提升中國投資者在東道國的權益保障水平，促進對外投資。從國內看，采用負面清單的外資準入模式與我國正在推進的行政審批制度改革的方向是一致的，有利于為各類所有制企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場主體活力，促進經濟發(fā)展。

3、美國構建負面清單準入模式的基本邏輯是將國內法中現(xiàn)存或未來可能納入的與承諾不符的內容盡可能納入負面清單

美國在簽署的FTA的投資章節(jié)及BIT協(xié)定中對投資領域的市場準入構建了基本的負面清單模式。首先，在協(xié)定正文條款中，對投資本國所有行業(yè)做出正面承諾。包括賦予外國投資者國民待遇和最惠國待遇；承諾不向外國投資者施加業(yè)績方面的要求；承諾不要求外國投資企業(yè)必須任命特定國籍的人作為高級管理人員或董事會成員。

其次，在協(xié)定附件中，美國和對方締約國各自以負面清單的模式列出不適用上述待遇或承諾的保留行業(yè)。負面清單的主要內容包括措施列表、行業(yè)清單、不適用的具體協(xié)議條款、針對本行業(yè)監(jiān)管的本國法規(guī)名稱和內容以及執(zhí)行的政府層級等。

第三，目前美國較為典型的協(xié)定模式是通過三個附件明確負面清單的所有內容，分別是措施列表、行業(yè)清單以及金融業(yè)列表。附件一是措施列表，在這部分中列出了締約國各方要求的所有與正文協(xié)定的國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求及高管人員這四項正面承諾不符的所有措施，列明措施實施的行業(yè)、政府層級、法規(guī)出處以及不符事項的具體解釋。附件二是行業(yè)清單，雙方各自列出對于特定行業(yè)或子行業(yè)現(xiàn)存或未來采取措施的與正文承諾國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求及高管人員這四項不符的所有內容。美國的行業(yè)清單中主要包括通訊、有線電視、社會服務、運輸、與少數(shù)族群相關的產業(yè)等。在最惠國待遇方面，美國對于該協(xié)定生效前已簽署的多雙邊協(xié)定中承諾的條款不適用最惠國待遇；對于該協(xié)定生效后簽署的多雙邊協(xié)定，則明確航空、漁業(yè)、海事、電信行業(yè)不適用最惠國條款。除了措施列表和行業(yè)列表之外，美國將金融服務單獨列入附件三。在聯(lián)邦政府層面，將銀行業(yè)與保險業(yè)國內法中現(xiàn)有的、不符合國民待遇和最惠國待遇的措施列入。在州政府層面，則給予地方一攬子豁免權，納入所有現(xiàn)存的不符四項承諾的州政府措施。

從美國的國內法看，并未出臺統(tǒng)一的負面清單列明所有對于外國投資有限制的行業(yè)。被限制的行業(yè)以及限制的方式散見于美國聯(lián)邦法律和個別州的法律。美國聯(lián)邦法律對外國投資有明確限制的行業(yè)主要包括海運業(yè)、捕魚業(yè)、核電業(yè)、廣播通信業(yè)和國內航空運輸業(yè)等。綜上，美國構建其負面清單的基本邏輯是將國內法與協(xié)定條款有效銜接，即將國內法中現(xiàn)存或未來可能納入的與協(xié)定正文四項承諾不符的內容盡可能納入負面清單內容。

4、我國在上海自貿區(qū)實行負面清單外資準入模式的實踐

2013年9月上海市政府公布了《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2013年）》，開啟了我國負面清單模式的實踐。上海自貿區(qū)負面清單按照《國民經濟行業(yè)分類及代碼》（2011年版）分類編制，包括18個行業(yè)門類，190條管理措施，約占試驗區(qū)內1069個小經濟行業(yè)分類的17.8%。對負面清單之外的領域，將外商投資項目由核準制改為備案制（國務院規(guī)定對國內投資項目保留核準的除外）；將外商投資企業(yè)合同章程審批改為備案管理。

當前中美雙邊投資協(xié)定的實質性談判正在推進中，我國負面清單的確定是談判的核心內容。上海自貿區(qū)負面清單的內容基本上涵蓋了我國《外商投資產業(yè)指導目錄》中限制類與禁止類的內容。未來我國負面清單的確定應在此基礎上進一步的調整與收縮，制定出既與對外資開放要求向適應，又能與國際投資規(guī)則發(fā)展趨勢相銜接的適合我國發(fā)展水平的負面清單。

（二）推進服務業(yè)重點領域的適度有序開放

1、服務業(yè)成為我國利用外資的增長極，應進一步有序開放

我國服務需求快速擴張，服務市場迅速擴大，服務業(yè)成為利用外資的重要增長極。隨著居民的消費結構升級以及制造業(yè)對生產性服務業(yè)需求的大幅擴張，以育幼養(yǎng)老、電子商務、技術研發(fā)、流程控制、市場營銷為代表的現(xiàn)代服務業(yè)快速發(fā)展，服務市場潛力巨大，服務業(yè)在我國正迎來一個黃金發(fā)展時期。2012年我國服務業(yè)對GDP的貢獻達45.6%，2013年一季度服務業(yè)增加值超過工業(yè)，成為GDP最大的貢獻者。在此背景下，我國以制造業(yè)為主的FDI格局已轉變?yōu)橐苑諛I(yè)為主。商務部數(shù)據顯示，2013年我國服務業(yè)實際使用外資614.5億美元，同比增長14.2%，服務業(yè)吸收外資增速明顯高于制造業(yè)。我國服務業(yè)利用外資比重由2002年的22%上升至2011年47%，比重首次超過制造業(yè)。2012年和2013年比重進一步上升為48.2%和52.3%。

2、上海自貿區(qū)推進服務業(yè)開放的實踐

中國利用外資的重心從制造業(yè)轉向服務業(yè)，在服務業(yè)外資市場準入和國民待遇方面仍有開放空間。十八屆三中全會《決定》指出，要統(tǒng)一內外資法律法規(guī)，保持外資政策穩(wěn)定、透明、可預期。推進金融、教育、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域有序開放。

上海自貿區(qū)是我國推進服務業(yè)開放的突破口。上海自貿區(qū)服務業(yè)開放的實踐中，一方面以負面清單的模式確定了我國服務業(yè)限制開放的基本范圍，為未來縮減清單范圍奠定了基礎；另一方面由國家各部委從正面出臺各項服務業(yè)開放的新政策。上海自貿試驗區(qū)重點在金融、航運、商貿服務、專業(yè)服務、文化服務、社會服務六大領域擴大開放。自貿試驗區(qū)總體方案明確的服務業(yè)擴大開放六大領域23項措施。

三、政策建議

（一）合理構建適合我國開放水平的負面清單

以將國內法與負面清單合理銜接為原則，梳理我國國內法中現(xiàn)存與國民待遇、最惠國待遇不相符合的條款。包括哪些行業(yè)仍存有業(yè)績要求、高管人員及董事會成員國籍要求以及股比要求；或哪些行業(yè)，尤其是幼稚產業(yè)、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、與國家安全緊密相關的產業(yè)仍需要設置以上的不符措施。確定現(xiàn)階段仍有必要納入負面清單的相關不符措施。

借鑒美國和其他國家在負面清單列表中的有效做法。涉及國家安全和國計民生的重點領域應堅持不適用國民待遇、最惠國待遇、業(yè)績要求和高管人員要求等正面承諾。我國競爭力較弱的幼稚產業(yè)領域應盡量納入不符措施。美國與盧旺達簽署的BIT中在附件三中對州政府給予一攬子豁免，即將州政府級現(xiàn)存所有不符措施均納入協(xié)定中。我國應明確地方需要納入負面清單的重點行業(yè)，以地方性法規(guī)的形式發(fā)布，并爭取在中美負面清單中以一攬子的形式納入不符措施及行業(yè)。

（二）逐步推進重點服務業(yè)的有序開放

以上海自貿區(qū)服務業(yè)負面清單為基礎，深入研究金融、教育、文化及醫(yī)療行業(yè)進一步開放市場準入的步驟。以“有序”為開放原則，在我國重點服務領域現(xiàn)有開放水平上做出適度推進。借鑒美國、韓國、新加坡以及印度等國家服務業(yè)準入模式。以上國家在其簽訂的投資負面清單中，均盡量將本國國內法中的現(xiàn)有不符措施納入清單。我國也應在服務業(yè)市場準入開放方面逐步開放，實現(xiàn)負面清單有序的縮減。

服務業(yè)的有序開放應首先明確目前仍須禁止開放的領域，將確需保護的產業(yè)列入禁止范圍。其次，對目前列入負面清單的行業(yè)的股權比重限制進行梳理。保留需要中方控股或中外合資的行業(yè)。第三，逐步取消對于外資的業(yè)務范圍限制。應根據以上三類限制方式，結合各行業(yè)的競爭力程度以及需受保護程度，逐步縮減負面清單的范圍。

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經所）