美國政府預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)及其啟示

韓增華

摘 要：“三權(quán)分立”是美國政治體系最重要的政治原則，也是美國預(yù)算決策的基本原則。分權(quán)是為了防止權(quán)力濫用，以“三權(quán)分立”為基礎(chǔ)，聯(lián)邦政府、州和地方政府的收入支出及預(yù)算過程得以約束并互相制衡。鑒于此，中國應(yīng)針對預(yù)算管理法治化方面的不足，積極建立起防止預(yù)算權(quán)力濫用的分離制衡機制，確保公共資金的效率運營，完善政府間財政關(guān)系相關(guān)法律制度，明晰各級政府收入支出責(zé)任。

關(guān)鍵詞：政府；預(yù)算；管理；法律；美國

中圖分類號：D90 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）09-0304-05

一、美國預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)

（一）案例

三權(quán)分立是美國政權(quán)體系的基本原則之一，三權(quán)分立也是美國政治體系最重要的政治原則，它“旨在保護本國居民免于過重的賦稅和肆意的財政支出”[1]。在三權(quán)分立原則之下，聯(lián)邦憲法、州憲法與一些地方政府規(guī)章將政府權(quán)力劃分給立法部門、行政部門與司法部門。每個部門大多獨立于其他部門，并且有權(quán)相互監(jiān)督與制衡，如立法部門可以通過撥款監(jiān)督行政部門，類似地，最高行政部門可以通過否決法案來監(jiān)督立法部門。

世界上多數(shù)國家的行政機構(gòu)和立法機構(gòu)是不可分立的，前者源于立法機構(gòu)中的多數(shù)黨派或者多數(shù)黨派聯(lián)盟。多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人準(zhǔn)備并提交預(yù)算報告，通常預(yù)算報告的多數(shù)項目都能順利獲得通過。不過在美國，總統(tǒng)，州長、地方行政主管改進預(yù)算，以建議形式提交預(yù)算給立法機關(guān)，預(yù)算報告的通過是立法機關(guān)的特權(quán)。立法機關(guān)和行政主管的選民有所不同（立法機關(guān)的選民具有區(qū)域性，行政機關(guān)的選民代表政府部門），所以行政機關(guān)和立法機構(gòu)并非總能在預(yù)算問題上達成一致[1] 。在分權(quán)的體制下，立法機構(gòu)的任務(wù)是防止行政機關(guān)獨裁，行政機構(gòu)的任務(wù)是遏制立法機關(guān)的宗派利益。立法機關(guān)制定公共政策，行政機關(guān)發(fā)起以及向立法機關(guān)推薦政策，實施由立法機關(guān)頒布的政策。但是立法機關(guān)和行政機關(guān)的作用并非互相排斥，而是在預(yù)算各環(huán)節(jié)的合作。托馬斯·P.勞斯精選了6個法庭案件詮釋美國的三權(quán)分立原則與預(yù)算決策，包括“預(yù)算問題上州長相對強勢的州”——肯塔基的立法獨立運動案例[1] ，①“立法機構(gòu)對預(yù)算過程施加相當(dāng)大影響”、“的紐約州行政部門缺少扣押撥款的權(quán)力案例[1]，②闡釋美國公共預(yù)算的分權(quán)原則是為了防止權(quán)力濫用，正是這個原則，才使三權(quán)分立成為美國預(yù)算決策的基本原則。

（二）美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)

約束預(yù)算的法律在美國聯(lián)邦層面上主要是美國憲法。憲法規(guī)定：國會必須通過收入和支出預(yù)算，總統(tǒng)有權(quán)贊成和否決預(yù)算，但是國會可以不考慮總統(tǒng)的否決。美國憲法第一章第九節(jié)寫道：“除非法律規(guī)定撥款，否則財政部不得支出款項”?？偨y(tǒng)只有在人們的代表者——國會的同意下，才可以通過行政部門執(zhí)行機構(gòu)執(zhí)行正常開支。而且，無論是通過法律還是一般性實踐，稅收和撥款立法決議通常是在立法機關(guān)下議院或者眾議院中形成的。擁有較小行政區(qū)域，在某種情況下頻繁選舉的立法機構(gòu)，被認(rèn)為是最接近民眾的[1]。美國在聯(lián)邦層面上約束預(yù)算的程序法有：《反赤字法》（1900年）、《預(yù)算和會計法》（1921年）、《國會預(yù)算法》①（1974年）[1～2]、《平衡預(yù)算與緊急赤字削減法案》②（1985年）[1～2]、《預(yù)算執(zhí)行法案》[1～2]③（1990年）、《首席財政主管法》（1990年）、《聯(lián)邦信用改革法》（1990年）、《政府績效和成果法》（1993年）[1]。這些法律的頒布實施是一個逐步積累的過程。

除了相關(guān)預(yù)算法律規(guī)定外，美國還有許多行政法規(guī)用于約束預(yù)算過程，主要有：由管理和預(yù)算辦公室（0MB）制定的《A-11》通告（CIRCULAR NO.A-11）。它規(guī)定了預(yù)算編制、預(yù)算提交和預(yù)算執(zhí)行；由管理和預(yù)算局制訂的會計政策，對單位財務(wù)報表格式和內(nèi)容（Bulletin No.01-09）作出相關(guān)規(guī)定；由財政部制定的《財政規(guī)定手冊》，補充規(guī)定財務(wù)報告。聯(lián)邦會計標(biāo)準(zhǔn)咨詢委員會還制訂了不同的文件，用于研究會計和審計的標(biāo)準(zhǔn)[3]。此外，美國的《信息自由法》和《陽光下的聯(lián)邦政府法》[3]，要求財政支出項目及金額公開，財政預(yù)算的所有信息都在互聯(lián)網(wǎng)上公開，公眾可以隨時登錄查詢，網(wǎng)上資料更新及時。議會審議預(yù)算期間，每天的審議情況當(dāng)天就可在網(wǎng)上查詢，公眾還可到指定地點購買或在網(wǎng)上隨時獲取預(yù)算文本及有關(guān)預(yù)算資料。

（三）州與地方層次的預(yù)算

1.州與地方層次的預(yù)算過程與三權(quán)分立原則

美國州與地方層次的預(yù)算過程也充分體現(xiàn)三權(quán)分立原則，但三權(quán)分立在各州預(yù)算過程的具體體現(xiàn)不同。如托馬斯·P.勞斯所言，“三權(quán)分立不是一個靜態(tài)的概念，它是政府各部門之間的聯(lián)系，貫穿于政府的各個時期和各個部分”[1]。不過綜合考慮州長和立法機關(guān)對預(yù)算的影響，各個州并不相同。愛德華·克林奇和托馬斯·勞斯按照預(yù)算類型將美國的州分成十三類，比如佛羅里達、密西西比、得克薩斯和猶他屬于立法管制州；康涅狄格、佐治亞、愛達荷和明尼蘇達州屬于這樣的州：州長在預(yù)算過程中處于中心地位，但是立法機關(guān)有獨立裁決和質(zhì)疑行政預(yù)算假設(shè)和動議的權(quán)力；加利福尼亞、伊利諾伊和俄亥俄三個州被劃分為行政管制州，在這三個州，州長改進預(yù)算說明，接受和審查部門的預(yù)算要求，準(zhǔn)備并向立法機關(guān)提交一份標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算建議，立法機關(guān)無法接觸部門的原始預(yù)算請求，只能在預(yù)算的審批階段把州長的建言作為他們商議的基礎(chǔ)[1]。

2.州和地方層次的行政、立法權(quán)力和功能

“美國聯(lián)邦預(yù)算程序在政府的行政部門和立法部門之間創(chuàng)建了一種并不輕松且時常變化的權(quán)力平衡”，但是“聯(lián)邦政府的這種平衡機制并沒有直接轉(zhuǎn)移給州和地方政府”。這使美國州和地方層次的預(yù)算過程有如下表現(xiàn)：第一，并不是所有的州和地方政府都有正常意義上的行政預(yù)算，但都有準(zhǔn)備預(yù)算草案。有些州的預(yù)算由立法機關(guān)編制，有些州的預(yù)算由州長和立法機關(guān)組成的一個聯(lián)合委員會來編制。有些地方政府的預(yù)算，是由一些專業(yè)的理財專家在立法機關(guān)的指導(dǎo)下編制的。第二，州和地方政府的行政首腦，在財政年度的支出方面經(jīng)常擁有很大的財政權(quán)力。許多州沒有常設(shè)的立法機關(guān)，這些立法機構(gòu)在日歷年度的年初開一次會，批準(zhǔn)州的撥款法案或者其他法律，一年的其他時間可能是休會的。若出現(xiàn)意外事件，州長可能有很多扣押權(quán)（impoundment powers），可以推遲或者廢除已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的撥款法案中的支出。第三，州和地方政府的臨時處理機制各不相同。在財政年度已經(jīng)結(jié)束而新的撥款法案尚未到位時，通過這些機制為政府活動提供資金，臨時處理機制的具體情況，取決于特定州的制度安排和法律狀況。第四，多數(shù)州的州長擁有部分否決權(quán)，允許州長對立法機關(guān)批準(zhǔn)的議案進行修改，并將剩余內(nèi)容簽署成法律，而立法機關(guān)對于這種部分否決可以再次否決[4] 。endprint

3.州和地方政府預(yù)算法律限制

約翰.L密克賽爾認(rèn)為，限制（包括對政府規(guī)模的限制以及對政府融資規(guī)模的限制）、限額（對政府年度財政收入規(guī)模的限制，或者對政府財政年度支出規(guī)模的限制，或者最高限額）、全民公決和高比例的多數(shù)票，“都是州和地方政府財政程序的共同特征；但他們不是聯(lián)邦政府的特點”，而州和地方政府通常都要求的平衡預(yù)算，在不同的州之間規(guī)定也存在差異：州長的預(yù)算在提交時候必須是平衡的；立法通過的預(yù)算必須是平衡的；預(yù)算年度結(jié)束時，預(yù)算必須是平衡的。

出于資本性建設(shè)融資目的，或者是彌補政府運營產(chǎn)生的赤字，州和地方政府可以發(fā)行債務(wù)，但是有限額的規(guī)定。開征于1913年的聯(lián)邦所得稅特別規(guī)定，州和地方政府債券的利息免稅。1986年的《稅制改革法案》進一步區(qū)分了兩種市政債券：私人債券和公共債券，規(guī)定私人債券應(yīng)稅而公共債券免稅[4] 。

二、中國政府預(yù)算管理法治化方面的缺陷

（一）中國規(guī)范政府預(yù)算行為的法律法規(guī)

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，公共財政框架下的預(yù)算管理應(yīng)在法律賦予的權(quán)限范圍內(nèi)開展。中國已經(jīng)建立起不同層次的預(yù)算管理法律規(guī)范，規(guī)范政府預(yù)算行為。目前，以《中華人民共和國憲法》為根本法，中國已經(jīng)建立起來的規(guī)范政府預(yù)算行為的法律法規(guī)，主要包括三個層次：預(yù)算管理相關(guān)法規(guī)；①預(yù)算管理相關(guān)行政法規(guī)；②以及一些地方性法規(guī)。③

（二）中國預(yù)算管理在法治化方面的缺陷

1.政府間財政關(guān)系缺乏法律約束

政府間財政關(guān)系的實質(zhì)是財政資源在各級政府間的配置問題，核心是財政分權(quán)，規(guī)范的財政分權(quán)度是公共財政制度是否完善的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行政府間因事權(quán)不清晰，財權(quán)與事權(quán)不匹配而使得地方政府對政府間關(guān)系難以預(yù)期，盡管財權(quán)、事權(quán)匹配問題從理論上很容易講得明白，其弊端也看得清楚，但中央政府和地方政府及其官員在此過程中同樣扮演著“經(jīng)濟人”角色，都有著自身利益的考慮，其必然結(jié)果是政府間財政分配秩序的混亂。如果追溯源頭，則是因為政府權(quán)力，尤其是中央政府的權(quán)力沒有受到來自法律的有效限制和約束，財權(quán)與事權(quán)的分配是根據(jù)中央需要，而不是憲法、法律的明確規(guī)定。因此，應(yīng)該借鑒發(fā)達國家的做法，制定中國的《政府間財政關(guān)系法》，以立法的形式規(guī)范政府間財政關(guān)系，并以規(guī)范化方式保證協(xié)調(diào)和運轉(zhuǎn)，規(guī)范財政收支責(zé)任，尤其完善省及省以下地方政府收支責(zé)任制度，完善地方稅制體系，適當(dāng)充實地方政府財政實力。

政府間財政關(guān)系的各個方面在硬預(yù)算約束中扮演重要角色：政府間轉(zhuǎn)移支付的透明度和可預(yù)見性減少政府間討價還價的道德風(fēng)險；通過增加地方財政收入對地方需求作出反應(yīng)的能力，而不是過度地依賴中央的轉(zhuǎn)移支付以及合理劃分各級政府間的支出責(zé)任并保持決定政府支出時的充足彈性，促進地方政府對自己的財政支出行為負(fù)責(zé)（喬納森·雷登；岡納·S.埃斯克蘭德；詹妮·李維克） [5]。

2.現(xiàn)行《預(yù)算法》的不完善

在建設(shè)法治國家、促進良好治理和推動政府改革方面，預(yù)算都具有關(guān)鍵性的作用，而這種作用是建立在一部“好預(yù)算法”基礎(chǔ)之上。1995年1月1日公布實施的現(xiàn)行《預(yù)算法》，作為中華人民共和國建國以來第一部預(yù)算法，其頒布實施是預(yù)算法治化的重要一步。但是，與快速發(fā)展的預(yù)算環(huán)境相比，預(yù)算法還需要完善。 現(xiàn)行《預(yù)算法》無法對政府行為形成有效的約束，比如《預(yù)算法》明確規(guī)定“中央政府公共預(yù)算不列赤字”、“地方各級政府按照量入為出、收支平衡原則編制預(yù)算，不列赤字”，“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券”，但實際情況是，財政赤字、地方政府變相舉債（包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），引致或由于隱性債務(wù)風(fēng)險的情形相當(dāng)普遍，稅收征管中存在稅務(wù)部門人為調(diào)節(jié)進度、稅款流失嚴(yán)重的現(xiàn)象，財政資金存在違規(guī)使用情況。問責(zé)不力、對違規(guī)行為缺乏嚴(yán)厲制裁，使得預(yù)算產(chǎn)生形式化傾向，預(yù)算對政府行為的約束效力不足，失去政府預(yù)算產(chǎn)生的最初目的。

3.權(quán)力機關(guān)對預(yù)算的審查難以起到實質(zhì)性的作用

審議的預(yù)算草案信息不足，人大代表預(yù)算審批能力的不足，預(yù)算否決權(quán)的缺失，都影響到人大對預(yù)算審查的實際效果。

三、美國聯(lián)邦政府預(yù)算管理的法律基礎(chǔ)對中國政府預(yù)算管理法治化的啟示

（一）建立防止預(yù)算權(quán)力濫用的制衡機制

法治是現(xiàn)代財政預(yù)算制度的靈魂，預(yù)算的法治性源于憲法規(guī)定。美國聯(lián)邦政府的基本課稅權(quán)由憲法授予，以憲法形式劃分各級政府間的財政權(quán)利和義務(wù)，由此建立了政府間財政的基本框架。基于憲法精神對預(yù)算活動的法理解釋，使得預(yù)算活動必須追求公共資金的效率運作，“防止出現(xiàn)籠絡(luò)民心的政治撥款” [1]，從而防止預(yù)算權(quán)力被濫用。

從西方國家預(yù)算過程，立法機構(gòu)對預(yù)算編制的審批、預(yù)算調(diào)整追加、機動財力使用、決算及預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，都已經(jīng)形成較為完善的權(quán)力制約機制。無論是政府的資金分配行為還是立法機構(gòu)的監(jiān)督，都依法而為，嚴(yán)格遵循“先有預(yù)算，后有支出”的原則。在美國、日本等國，如果預(yù)算年度開始后，預(yù)算還未被批準(zhǔn)，議會將不得不通過一個臨時預(yù)算以保證必要的運轉(zhuǎn)支出。由于立法部門和行政部門的相互牽制和制衡，使得政府預(yù)算在高度民主化和法制化的環(huán)境下得以運行。中國應(yīng)積極建立起防止預(yù)算權(quán)力濫用的制衡機制，追求公共資金的效率運營。

（二）建立政府預(yù)算的權(quán)威性：將政府收支權(quán)力關(guān)入制度的籠子

政府預(yù)算一經(jīng)立法機關(guān)審議批準(zhǔn)便具有法律效力，理應(yīng)得到遵守，不得隨意調(diào)整和變更。目前中國年度預(yù)算超收收入盡管需要報人大備案，但其具體使用的自由裁量權(quán)卻往往由各級財政部門斟酌使用，極易脫離立法監(jiān)督機構(gòu)的審查和監(jiān)督。在支出方面，不按預(yù)算辦事的情況時有發(fā)生，預(yù)算指標(biāo)到位率低，預(yù)算執(zhí)行中的變動和調(diào)整頻繁，使得預(yù)算失去了其法律意義上的嚴(yán)肅性。必須樹立起預(yù)算的實質(zhì)上的權(quán)威性，使得預(yù)算制度成為約束官僚機構(gòu)低效擴張和濫用公權(quán)的制度，這是減少財政機會主義行為的關(guān)鍵制度安排。endprint

（三）建立起明晰政府間財政關(guān)系的相關(guān)法律制度

1.通過法律明確劃分各級政府的財政收支責(zé)任

法律必須明確政府間的事權(quán)范圍，明確各級政府的財政收支責(zé)任。不僅僅是明確中央政府與省、自治區(qū)、直轄市之間的財政關(guān)系，還要以憲法為基本原則，明確省與省以下各級政府間的財政收支關(guān)系。對于各級政府間共同事務(wù)的政策制定、資金籌集、具體實施以及監(jiān)督管理，以法律形式在不同級次政府間加以明確；依此規(guī)范政府間財權(quán)劃分，在憲法層次上固定各級政府的事權(quán)與財權(quán)范圍。

雖然中國法律并未規(guī)定上級政府負(fù)有下級政府償債提供資金的義務(wù)，但是上級政府對下級政府實際上承擔(dān)著無限責(zé)任，地方政府出于經(jīng)濟增長壓力或者其他動機，可能采取政府擔(dān)保等方式獲取短期投資資金爭取政績，而隱性風(fēng)險與或有風(fēng)險引起的財政成本很難在政府預(yù)算中獲得反映，形成的地方政府未來支出壓力經(jīng)由基層政府向上層層傳遞，壓力最終匯聚到中央政府。由于缺乏避險動機，地方政府沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)被迫拖欠，地方財政狀況惡化，最后買單還是中央政府。

部分針對地方政府債務(wù)風(fēng)險的研究文獻認(rèn)為正是地方政府預(yù)算內(nèi)資金的不足直接催生地方政府對于土地財政的依賴，甚至將近年來房價的高漲不下部分歸結(jié)為地方政府尋求資金依賴賣地的結(jié)果。那些過度依賴賣地獲得財政資金的地方政府，想必在形式上的預(yù)算平衡是滿足的，但形式的遵從并不代表地方政府的支出責(zé)任也可獲得積極評價，實際上這樣的地方政府決策者可能是最不負(fù)責(zé)任的代理者，因為他們的行為帶來的只是地方政府短期的繁榮表象和長期財政脆弱，毀壞財政持續(xù)性。只有通過預(yù)算立法審查過程強化地方政府的財政責(zé)任，讓地方政府產(chǎn)生不僅僅對上負(fù)責(zé)還有對下負(fù)責(zé)的意識，才是預(yù)算法治的應(yīng)有之義。

2.完善政府間轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的法律制度

轉(zhuǎn)移支付是指為了實現(xiàn)宏觀財政政策目標(biāo)，財政收入在政府間無償流動的政府經(jīng)濟行為。這種流動既可以在不同級次政府間流動（縱向轉(zhuǎn)移支付），也可以在同級政府間流動（橫向轉(zhuǎn)移支付），包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付等形式[6]。轉(zhuǎn)移支付的基本目的是通過安排一定財政資金在政府間的流動促進各級政府間以及同級政府間的公平。轉(zhuǎn)移支付支付制度與國家產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)發(fā)展政策結(jié)合有助于實現(xiàn)特定政策目標(biāo)，提高資源配置的效率，促進經(jīng)濟發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付是政府間財政關(guān)系的重要內(nèi)容，建立各級政府間規(guī)范的、受法治約束的轉(zhuǎn)移支付制度至關(guān)重要，對與中國的預(yù)算管理體制，規(guī)范專業(yè)支付制度包括規(guī)范中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付以及?。ㄗ灾螀^(qū)）級以下的轉(zhuǎn)移支付兩個方面 。

由于轉(zhuǎn)移支付制度改革受制于財政收支行為的規(guī)范化、分稅制財政體制的完善、政府間財權(quán)與事權(quán)的合理劃分以及政府與市場的準(zhǔn)確界定，因而轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律規(guī)定應(yīng)該在完善政府間財政關(guān)系法律框架內(nèi)考慮。在中國，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)以調(diào)整結(jié)構(gòu)為主，逐步降低直至取消稅收返還，建立一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付體系。進一步清理、整合專項轉(zhuǎn)移支付，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付審批程序，改進資金分配辦法，完善專項轉(zhuǎn)移支付分配、使用、績效評估全過程管理監(jiān)督制度。增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立激勵約束機制，新增財力中要安排一定比例用于加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高欠發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)水平。創(chuàng)新財政管理方式，積極推動省管縣的財政體制管理改革，簡化管理層次，充實基層財力，加快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。

參考文獻：

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[6] 張通.中國公共支出管理與改革[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2010：295-296.

[責(zé)任編輯 魏 杰]endprint