宏觀審慎監(jiān)管的國際借鑒與啟示

李久霞

[摘 要] 金融危機的爆發(fā)使各國監(jiān)管部門開始重新思考監(jiān)管體系，以微觀審慎監(jiān)管為重點的金融監(jiān)管體系無法從全局上維護金融體系的穩(wěn)定，國際社會不得不加強宏觀審慎管理，建立逆周期資本緩沖，強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管，加強央行在宏觀審慎監(jiān)管中的作用。我國應(yīng)在吸收借鑒危機教訓(xùn)和國際有效做法的基礎(chǔ)上，立足我國國情，統(tǒng)籌建立我國宏觀審慎管理制度框架，建立宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)配合、互為補充的體制機制，發(fā)揮中央銀行的主導(dǎo)作用，加強與國際監(jiān)管機構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)，維護金融體系穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞] 宏觀審慎監(jiān)管；逆周期性；系統(tǒng)性風險；國際借鑒；啟示

[中圖分類號] F832.21 [文獻標識碼] B

一、引言

金融危機爆發(fā)頻率的增加使各國監(jiān)管部門開始重新思考監(jiān)管體系，以微觀審慎監(jiān)管為重點的金融監(jiān)管體系無法從全局上維護金融體系的穩(wěn)定，宏觀審慎的監(jiān)管理念更加關(guān)注系統(tǒng)性風險，從整個金融體系防范風險和維護金融穩(wěn)定。各國監(jiān)管機構(gòu)分別從理論和實踐上對金融監(jiān)管體系進行了改革，試圖建立微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管相互配合、補充的金融監(jiān)管體系。

二、宏觀審慎監(jiān)管的提出

對金融機構(gòu)實施監(jiān)管的目的之一是避免其承擔過度風險，進而減小潛在市場危機爆發(fā)的概率。宏觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管理念彌補了微觀審慎監(jiān)管在防范系統(tǒng)性風險的漏洞，兩者構(gòu)成了審慎性監(jiān)管的內(nèi)容，共同維護金融體系的穩(wěn)定。

本輪金融危機的爆發(fā)使各國金融監(jiān)管機構(gòu)意識到，只關(guān)注單個金融機構(gòu)或行業(yè)的安全已不能從全局維護金融體系的穩(wěn)定，微觀審慎監(jiān)管對由系統(tǒng)性風險引起的金融危機束手無策。一方面，微觀審慎的監(jiān)管體制增加了經(jīng)濟周期波動幅度：微觀審慎監(jiān)管強調(diào)銀行風險資本的監(jiān)督，資本充足率的計算依賴于風險資本計量，受宏觀經(jīng)濟周期影響，在經(jīng)濟上行期間信貸行為的風險權(quán)重偏低，信貸擴張在實體經(jīng)濟與金融市場的相互作用下進一步放大了經(jīng)濟周期的波動，導(dǎo)致監(jiān)管產(chǎn)生順周期性，一定程度上影響了金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。另一方面，微觀審慎忽略了“共同謬誤”問題的存在，在確保單個金融機構(gòu)在有效監(jiān)管下穩(wěn)健運營之余，沒有考慮各種風險因素的疊加，也沒有度量金融機構(gòu)之間存在交易來往的風險溢出，從而造成風險囤積。比如，金融機構(gòu)往往在經(jīng)濟繁榮時期加大對金融資產(chǎn)的購買和投資，而在經(jīng)濟衰退期紛紛拋售資產(chǎn)、信貸緊縮，加劇了宏觀經(jīng)濟的波動。

針對危機中暴露的微觀審慎監(jiān)管不足，理論與實務(wù)界一致認為應(yīng)該從宏觀審慎的角度豐富和完善金融監(jiān)管框架。2009年，國際清算銀行提出了宏觀審慎監(jiān)管的概念，它不僅對單個金融機構(gòu)風險敞口進行監(jiān)測，更是綜合考慮了金融體系的系統(tǒng)性風險、順周期性等問題。之后，二十國集團（G20）等國際組織和監(jiān)管機構(gòu)都開始采用這一概念。2009年G20匹茲堡峰會出現(xiàn)了“宏觀審慎管理”和“宏觀審慎政策”等提法，G20首爾峰會形成了宏觀審慎政策的基礎(chǔ)性制度框架，在之后倫敦峰會上發(fā)表《加強監(jiān)管、提高透明度》報告，提出“宏觀審慎監(jiān)管是微觀審慎監(jiān)管的重要補充，各國監(jiān)管機構(gòu)需加強宏觀審慎監(jiān)管”。

三、國際社會加強宏觀審慎管理的進展

（一）建立逆周期資本緩沖

2010年末巴塞爾監(jiān)管委員會（BCBS）發(fā)布《逆周期資本緩沖操作指引》，提出建立逆周期資本緩沖機制，將其作為銀行業(yè)監(jiān)管改革的一項重要內(nèi)容，以降低整個銀行體系的順周期性。

逆周期資本緩沖機制是為了防止信貸過度擴張和緊縮而引發(fā)金融機構(gòu)系統(tǒng)性風險所建立的。在經(jīng)濟上行期，銀行需計提超額資本，防止銀行信用過度擴張；在經(jīng)濟下行期，可以通過釋放逆周期資本緩沖來吸收損失，從而使信貸供給在整個經(jīng)濟周期內(nèi)保持均衡，維持金融體系的穩(wěn)定性。因此，這種具有前瞻性特點的逆周期資本緩沖機制不僅可以使單個金融機構(gòu)在壓力狀態(tài)下正常運營，還確保了信貸周期發(fā)生逆轉(zhuǎn)時整個銀行體系有充足資本來管理和抵御系統(tǒng)性風險，在金融擴張和緊縮時期起到“穩(wěn)定器”作用。測算逆周期資本緩沖的核心是如何判斷信貸出現(xiàn)過度增長。BCBS將Credit/GDP與其長期趨勢的偏離作為各國計提逆周期資本緩沖的參考變量。當一國Credit/GDP小于其長期趨勢時，表明該國信貸風險較低，可不計提資本緩沖；當Credit/GDP大于其長期趨勢時，表明該國信貸過度擴張，系統(tǒng)性風險積聚，此時需計提逆周期資本緩沖。

但是，逆周期資本緩沖機制在實際操作中面臨著一些難點和問題。例如，各國轄內(nèi)銀行遵從統(tǒng)一的逆周期資本緩沖要求有欠公平，有可能導(dǎo)致銀行逆向選擇，傾向于開展高風險、高收益的信貸業(yè)務(wù)。能否針對單個銀行提出緩沖要求，提高政策針對性，將成為完善逆周期資本緩沖框架面臨的挑戰(zhàn)。

（二）強化對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管

2010年金融穩(wěn)定理事會（FSB）發(fā)布了《降低系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的道德風險》報告，從強化監(jiān)管、提高損失吸收能力、完善處置機制以及保持各國政策一致性等方面提出系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFIs）的政策框架。

識別SIFIs主要從規(guī)模、關(guān)聯(lián)性及可替代性等方面的指標進行考慮。規(guī)模主要反映某機構(gòu)在金融系統(tǒng)內(nèi)的地位，關(guān)聯(lián)性主要反映某機構(gòu)的經(jīng)營情況和風險對其他交易對手、機構(gòu)和行業(yè)的影響，而可替代性反映的是客戶和其他機構(gòu)對該機構(gòu)的依賴程度。另外，由于SIFIs多數(shù)在全球開展業(yè)務(wù)，或通過資產(chǎn)負債表等途徑與全球經(jīng)濟體系關(guān)聯(lián)密切，還需在評估方法中引進復(fù)雜性指標以反映金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)、組織等復(fù)雜程度，從而更加有效地識別對金融體系穩(wěn)定性產(chǎn)生關(guān)鍵性影響的SIFIs。

對于SIFIs如何提高監(jiān)管有效性、改善監(jiān)管體系，F(xiàn)SB提出了以下建議。一是對于不同風險的SIFIs金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)具有實施差別化監(jiān)管的權(quán)利；二是在金融體系復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)性等方面應(yīng)加強監(jiān)管措施，提升監(jiān)管標準，實現(xiàn)宏微觀風險監(jiān)控的一體化；三是各國金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)建立聯(lián)合監(jiān)管機制，進行定期交流商談，全面、真實評估大型金融機構(gòu)的經(jīng)營行為及風險。

（三）加強央行在宏觀審慎監(jiān)管中的作用

金融危機爆發(fā)后，加強宏觀審慎管理并發(fā)揮中央銀行的核心作用成為國際社會共識。在各國進行金融監(jiān)管體制改革實踐中，都表現(xiàn)出了央行在宏觀審慎方面起主導(dǎo)作用的趨勢。

金融危機后，美國通過了金融監(jiān)管改革法案，美聯(lián)儲的監(jiān)管職權(quán)被空前強化和擴大，被賦予了維護金融穩(wěn)定、防范金融危機的宏觀審慎監(jiān)管職權(quán)，同時該法案強調(diào)了對系統(tǒng)重要性、復(fù)雜性金融機構(gòu)的監(jiān)管，確保能及時發(fā)現(xiàn)和化解系統(tǒng)性風險，促進金融市場健康發(fā)展。英國通過金融監(jiān)管改革授予了英格蘭銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)，并通過在英國央行內(nèi)部設(shè)立金融政策委員會和審慎監(jiān)管局，負責對系統(tǒng)性風險進行宏觀審慎監(jiān)管和防范，金融監(jiān)管權(quán)由之前獨立于央行之外的金融監(jiān)管局轉(zhuǎn)移到了英格蘭銀行。韓國通過對《韓國銀行法》重新修訂進一步加強了韓國銀行在宏觀審慎監(jiān)管方面的職能，賦予其更多工具和手段維護金融穩(wěn)定。歐盟通過設(shè)立“三局一會”來加強歐盟體系內(nèi)的金融監(jiān)管和風險控制，賦予了歐洲中央銀行負責歐洲系統(tǒng)性風險委員會的運作和決策，從宏觀和微觀層面上對整個歐盟金融體系進行監(jiān)管。

四、對我國的啟示

我國央行在危機后加強了宏觀審慎管理方面的監(jiān)管，并在制度實踐方面取得了一些成就。下一階段，應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗和教訓(xùn)，統(tǒng)籌建立適合我國國情的金融宏觀審慎管理制度框架，建立微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管相互配合、補充的金融監(jiān)管體制，維護金融體系的穩(wěn)定。

（一）明確央行的宏觀審慎監(jiān)管地位

金融危機后的多國金融監(jiān)管改革都明確了中央銀行在宏觀審慎監(jiān)管中的地位，我國也應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗，積極發(fā)揮央行在宏觀審慎監(jiān)管中的作用，維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。一是在法律制度層面上將中央銀行納入宏觀審慎管理制度框架，建立由中央銀行宏觀監(jiān)控市場、專業(yè)機構(gòu)微觀監(jiān)管個體的統(tǒng)一監(jiān)管體系；二是加快構(gòu)建宏觀審慎管理框架，促進央行開發(fā)新工具和手段實施宏觀審慎監(jiān)管，完善逆風行貸款損失準備等要求；三是擴大央行監(jiān)督檢查權(quán)，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，促進宏觀審慎監(jiān)管的有效實施。

（二）建立逆周期宏觀調(diào)控機制

本輪金融危機表明，不能只對單個金融機構(gòu)或行業(yè)的風險進行監(jiān)管，更要從整個金融系統(tǒng)的角度防范系統(tǒng)性風險。部分國家和地區(qū)的監(jiān)管改革法案正是以防范系統(tǒng)性風險為目標，通過建立和完善宏觀審慎管理體制和機制，加強系統(tǒng)性風險管理，切實維護金融穩(wěn)定。我國“十二五”規(guī)劃提出了我國應(yīng)建立逆周期的宏觀審慎管理制度框架，下階段，需繼續(xù)發(fā)展和完善我國逆周期宏觀調(diào)控機制，將宏觀審慎管理制度框架與貨幣信貸、流動性管理的總量調(diào)節(jié)有效結(jié)合起來，完善差別準備金動態(tài)調(diào)整機制，引導(dǎo)銀行信貸穩(wěn)定、適度增加，建立具有前瞻性特點的逆周期資本緩沖機制，增加金融系統(tǒng)抗風險能力，維護宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。

（三）加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管

由于系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的“大而不能倒”，監(jiān)管機構(gòu)對其通常采取較為寬容的監(jiān)管措施，這也往往是導(dǎo)致產(chǎn)生系統(tǒng)性風險，進而產(chǎn)生金融危機的根本原因。因此，要以防范道德風險為核心，強化對SIFIs的監(jiān)管，制定其界定標準、評估方法和風險處置計劃等政策措施，健全和完善“一行三會”監(jiān)管制度，彌補監(jiān)管漏洞，同時積極推進新監(jiān)管標準，完善監(jiān)管體系，有效防范風險的累積與傳播。

（四）加強與國際監(jiān)管機構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)

由于各國經(jīng)濟交叉滲透和系統(tǒng)系風險具有跨國傳染特點，尤其在當前我國人民幣升值預(yù)期增強、國家流動性過剩的背景下，中央銀行在加快構(gòu)建宏觀審慎管理框架制度時，應(yīng)加強與國際金融機構(gòu)的合作與協(xié)調(diào)，充分利用我國的金融穩(wěn)定理事會成員國身份，盡快在金融系統(tǒng)監(jiān)管等方面邁出新步伐。在下階段，中央銀行應(yīng)積極參與金融監(jiān)管合作，建立對話交流機制，加強信息共享，增強政策協(xié)調(diào)性，加大風險防范的執(zhí)行力，從而共同維護金融穩(wěn)定，防止金融危機的發(fā)生和和蔓延。

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[責任編輯：王鳳娟]