國(guó)土整治對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

胡彥　張飛　倪燕翎

摘 要：國(guó)土整治就是要通過(guò)采取各種措施，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境。當(dāng)前的農(nóng)村由于土地基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、土地零散等原因給土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)一定困難。而經(jīng)過(guò)整理的農(nóng)村土地，水利設(shè)施、交通條件、生產(chǎn)條件乃至農(nóng)地的平整度、集約度都大大提高，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，有利于招商引資，大大推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)。因此，應(yīng)當(dāng)抓住國(guó)土整治的契機(jī)，整合農(nóng)村的資源，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞：國(guó)土整治 土地流轉(zhuǎn) 城鎮(zhèn)化

中圖分類(lèi)號(hào)： F536 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2014）01（a）-0219-02

1 國(guó)土整治項(xiàng)目

1.1 國(guó)土整治的背景和意義

國(guó)土整治是對(duì)國(guó)土開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)的總稱(chēng)。國(guó)土整治就是要通過(guò)采取各種措施，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生態(tài)條件和生態(tài)環(huán)境[1]。

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，我國(guó)仍然薄弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)迫在眉睫。這就必須改變一家一戶(hù)的耕作方式，將土地集約開(kāi)發(fā)利用，引進(jìn)現(xiàn)代科技技術(shù)和管理方法。2011年中國(guó)城市化率達(dá)到了51.27%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)了農(nóng)村人口[2]。然而伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人與自然、人與社會(huì)的和諧逐漸被打破，環(huán)境、社會(huì)問(wèn)題不斷激化，反過(guò)來(lái)又制約了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。直接原因就是城鎮(zhèn)化過(guò)程中對(duì)土地的利用不合理，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，分散利用，城鎮(zhèn)化過(guò)程中缺乏對(duì)土地的保護(hù)，土地不斷“變質(zhì)”，從可利用土地變?yōu)椴豢衫?。因此，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，迫切要求農(nóng)村的土地能夠集約利用，改變一戶(hù)一地，容許土地使用權(quán)自由流動(dòng)。國(guó)土整治項(xiàng)目的實(shí)施，能夠改善農(nóng)業(yè)條件，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

1.2 國(guó)土整治的對(duì)象

國(guó)土整治的對(duì)象主要是宜農(nóng)未利用土地，依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進(jìn)、因地制宜、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)墾，對(duì)田、水、路、林、村實(shí)行綜合整治，對(duì)廢棄工礦區(qū)等歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進(jìn)行恢復(fù)利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)[2]。

1.3 國(guó)土整治項(xiàng)目的內(nèi)容

國(guó)土整治項(xiàng)目包括土地平整工程、農(nóng)村水利工程、田間道路工程（含機(jī)耕道路工程）、生態(tài)防護(hù)工程和村莊整治工程等。

國(guó)土整治項(xiàng)目中的土地整理一般包括：整體地形地貌適合作為耕地的土地：改良土壤，改造小地形，規(guī)劃設(shè)計(jì)田間道路以及水利設(shè)施的進(jìn)入路線(xiàn)，使土地的條件更加優(yōu)越。整體地形地貌不適合耕作的土地：已開(kāi)發(fā)為耕地的土地退耕；對(duì)將來(lái)可能威脅到周?chē)氐牟豢筛剡M(jìn)行改造，消除一些可預(yù)見(jiàn)可避免的地質(zhì)災(zāi)害，保證耕地的安全。

國(guó)土整治項(xiàng)目還涉及到多項(xiàng)配套設(shè)施建設(shè)。交通建設(shè)：按照規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)出標(biāo)準(zhǔn)合適、質(zhì)量過(guò)硬的交通網(wǎng)線(xiàn)，使交通不再成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。水利設(shè)施建設(shè)：宏觀上需要以大江、大河、大型水庫(kù)等為依托，覆蓋全區(qū)所有土地。微觀上改進(jìn)灌溉技術(shù)、改造輸水路線(xiàn)，設(shè)計(jì)排洪渠道。盡可能實(shí)現(xiàn)封閉輸水，保證土地免受洪澇災(zāi)害。生活設(shè)施建設(shè)：規(guī)劃新的宅基地，將醫(yī)療、休閑、通信、水電、通暖等設(shè)施跟進(jìn)。規(guī)劃建設(shè)一定的加工生產(chǎn)所需設(shè)施。新建墓地，倡導(dǎo)科學(xué)祭祀方式。

2 土地基礎(chǔ)設(shè)施條件落后引發(fā)土地流轉(zhuǎn)困難

2.1 當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)概況

土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上是農(nóng)村土地權(quán)利通過(guò)市場(chǎng)、中介等途徑實(shí)現(xiàn)全部或部分轉(zhuǎn)讓?zhuān)赐恋厥褂脵?quán)的流轉(zhuǎn)，目前主要的流轉(zhuǎn)方式有：轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、抵押。

目前我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀是：規(guī)模擴(kuò)大、速度加快，整體水平較低。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度有所加快。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積370.08萬(wàn)傾，占家庭承包耕地面積的4.57%。2008年全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)706.67萬(wàn)傾，占家庭承包耕地總面積的8.70%[3]。到2012年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2.78億畝，比2011年底增長(zhǎng)22.1%（數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)農(nóng)業(yè)網(wǎng)）。農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)呈不斷加速之勢(shì)。盡管如此，總體規(guī)模還是比較小，不足以推動(dòng)全國(guó)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)普及，也不能夠滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)之間發(fā)展不平衡。從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)區(qū)域的比較看，華北地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)占全國(guó)總樣本數(shù)的30.22%，居全國(guó)六大區(qū)域之首；其次是華東地區(qū)，占21.78%；再次是東北、華南、西南、華中、西北[4]。全國(guó)范圍的區(qū)域之間存在不平衡，省內(nèi)各地區(qū)之間也存在不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和土地自身?xiàng)l件是造成不平衡的主要原因。

2.2 由于土地基礎(chǔ)條件差導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)困難

整體看，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)還處于一個(gè)比較低的水平，并且地區(qū)之間發(fā)展不平衡。從地域上看，中西部廣大山區(qū)的土地流轉(zhuǎn)水平低、發(fā)展滯后?；A(chǔ)條件的不足是限制這些地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的重要原因。

2.2.1 基礎(chǔ)設(shè)施匱乏

交通條件落后。我國(guó)中西部山區(qū)農(nóng)村，交通條件差，村村之間只有土路聯(lián)系。村村通公路修建后，一定程度上改善了農(nóng)村的交通運(yùn)輸條件，但任然無(wú)法滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。村村通公路的數(shù)量還是太少，只能起鏈接主要居民點(diǎn)的作用，覆蓋面太小。由于標(biāo)準(zhǔn)低，修筑質(zhì)量差，后期保護(hù)維護(hù)不到位，尺寸偷工減料等多種原因，導(dǎo)致很多地方的村村通公路實(shí)際使用中還存在不少問(wèn)題，交通不暢依然制約土地流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。

農(nóng)業(yè)水利設(shè)施缺乏。中西部山區(qū)，農(nóng)業(yè)還是沒(méi)有擺脫靠天吃飯的命運(yùn)。由于地形條件限制，原本擁有的水壩、水渠等水利設(shè)施就比較少，修建時(shí)候條件有限，這些設(shè)施很少用到混凝土，主要以土石圍砌筑材料，年久損壞嚴(yán)重，加之大多數(shù)小型水利設(shè)施缺乏應(yīng)有的維修、保護(hù)，基本已經(jīng)無(wú)法使用。endprint

生產(chǎn)生活設(shè)施落后。多數(shù)山區(qū)的居民統(tǒng)一供水系統(tǒng)沒(méi)有建成，村民日常生活用水主要依靠井水，衛(wèi)生條件差，且水量極不穩(wěn)定。農(nóng)村地區(qū)的用電問(wèn)題也比較突出，國(guó)家電網(wǎng)的覆蓋面和容量還足以完全滿(mǎn)足農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求。農(nóng)村地區(qū)的供暖系統(tǒng)基本是零，主要是農(nóng)戶(hù)自己依靠柴薪、煤炭取暖。農(nóng)村地區(qū)的通信設(shè)施比較落后，互聯(lián)網(wǎng)的普及比較緩慢，通訊有待改善。

以上問(wèn)題嚴(yán)重阻礙了投資者進(jìn)入農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行投資建設(shè)。交通條件不便，使得農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)出來(lái)的產(chǎn)品物流成本過(guò)高。水利設(shè)施缺乏，直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。水電供應(yīng)不足，使得一些需要進(jìn)行毛加工的農(nóng)產(chǎn)品不能進(jìn)行加工，影響生產(chǎn)和增值。通訊不暢，使得農(nóng)民或者開(kāi)發(fā)者難以及時(shí)了解市場(chǎng)信息、作出正確的預(yù)測(cè)。這些問(wèn)題的存在，使得有能力到農(nóng)村進(jìn)行投資的開(kāi)發(fā)者不敢到這些農(nóng)村進(jìn)行投資，農(nóng)村的資源難以得到有效地整合、開(kāi)發(fā)和利用。

2.2.2 土地零散分隔難以進(jìn)行大規(guī)模開(kāi)發(fā)

我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營(yíng)權(quán)按家庭聯(lián)產(chǎn)承包歸農(nóng)戶(hù)所有，實(shí)行分散經(jīng)營(yíng)。這種制度曾經(jīng)激發(fā)了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是不符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求集約化、規(guī)?；?、機(jī)械化生產(chǎn)，采用現(xiàn)代的管理技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)籌管理。當(dāng)前農(nóng)戶(hù)耕地零散，宅基地穿插其間，難以實(shí)現(xiàn)土地的整體經(jīng)營(yíng)、規(guī)模管理，既阻礙了現(xiàn)代機(jī)械化生產(chǎn)技術(shù)的普及，也增加了管理成本。

3 國(guó)土整治對(duì)土地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)

3.1 國(guó)土整治利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

歷史和現(xiàn)實(shí)都表明，靠天吃飯的農(nóng)業(yè)是不穩(wěn)定的，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是我國(guó)農(nóng)業(yè)的唯一出路。國(guó)土整治將會(huì)有力的推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。國(guó)土整治后，農(nóng)用地面積會(huì)增加，土地可以集約利用，發(fā)揮整體效益。集約利用的土地可以統(tǒng)籌規(guī)劃，便于機(jī)械化操作，便于使用現(xiàn)代管理方法，可以提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。國(guó)土整治后土地上的設(shè)施更加科學(xué)。有灌有排，保證耕種質(zhì)量；灌溉技術(shù)進(jìn)步，節(jié)約水資源，可以灌溉更多的土地；有相應(yīng)的措施防止一些可預(yù)見(jiàn)且可避免的自然災(zāi)害，保護(hù)土地。國(guó)土整治利用形成良性的生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境。

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是商業(yè)投資的根本出發(fā)點(diǎn)。沒(méi)有土地創(chuàng)造的價(jià)值，就不會(huì)有在土地上的投資。土地能創(chuàng)造出財(cái)富，是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地能創(chuàng)造出的財(cái)富的多少，是農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后獲得受益多少的基本依據(jù)，也是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是否容易流轉(zhuǎn)出去的依據(jù)。國(guó)土整治項(xiàng)目，可以使一些荒蕪的土地重新創(chuàng)造出財(cái)富，也可以使原來(lái)創(chuàng)造財(cái)富不多的土地創(chuàng)造出更多的財(cái)富，解決了一些地區(qū)土地價(jià)值的問(wèn)題，為這些土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了基本條件。

3.2 國(guó)土整治加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)利于招商引資

國(guó)土整治改善農(nóng)村地區(qū)的交通條件，方便交通運(yùn)輸。發(fā)達(dá)的交通可以順利實(shí)現(xiàn)資源向財(cái)富的轉(zhuǎn)變，可以將農(nóng)村的資源變?yōu)橥顿Y者的資金。國(guó)土整治對(duì)農(nóng)民住宅進(jìn)行改建，新居建設(shè)可以重新規(guī)劃設(shè)計(jì)民居生活的供水、供電、供暖系統(tǒng)，同時(shí)可以規(guī)劃現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的供水、供電系統(tǒng)以及通訊系統(tǒng)，為投資者進(jìn)入以后的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)（如興建加工廠等）打好基礎(chǔ)，以完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)作為條件吸引投資者投資。國(guó)土整治項(xiàng)目本身還有著很好地宣傳效用。首先工程項(xiàng)目招投標(biāo)信息會(huì)在政府網(wǎng)站上公布，招投標(biāo)過(guò)程也受到各方關(guān)注，都能起到宣傳效果。國(guó)土整治是各級(jí)政府關(guān)注的重大工程，政府的支持將極大地增強(qiáng)市場(chǎng)的信心，激發(fā)投資者的熱情。

4 結(jié)語(yǔ)

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、新型城鎮(zhèn)化以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都需要農(nóng)村的土地能夠加速流轉(zhuǎn)。國(guó)土整治項(xiàng)目為土地流轉(zhuǎn)提供基礎(chǔ)設(shè)施保障，為土地流轉(zhuǎn)做好基礎(chǔ)條件準(zhǔn)備。十八屆三中全會(huì)中提出的關(guān)于加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)的號(hào)召，成為今后農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行動(dòng)指南。相信通過(guò)國(guó)土整治項(xiàng)目的進(jìn)一步實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)一定能夠推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展到一個(gè)新階段。

參考文獻(xiàn)

[1] 來(lái)源：國(guó)土資源網(wǎng)，國(guó)土資源部主辦.

[2] 湖北省人民政府.湖北省土地整治管理辦法，2011-07-18.

[3] 潘家華，魏后凱.中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告（2012）[M]. 北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

[4] 張?jiān)?農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策研究[J].寧夏：寧夏農(nóng)林科技，2011（11）：80.

[5] 關(guān)艷.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)現(xiàn)狀調(diào)查及對(duì)策研究[J].吉林：經(jīng)濟(jì)縱橫2011（3）：80.endprint