基層環(huán)境執(zhí)法的悖逆與妥協(xié)

摘 要：環(huán)境保護(hù)作為近年來甚至未來數(shù)十年內(nèi)的社會(huì)熱點(diǎn)問題，其迫切性在黨的十八大中得到了高度肯定。環(huán)境保護(hù)的生命力源于環(huán)境執(zhí)法的有效性，然而目前基層環(huán)境執(zhí)法的三大悖論即執(zhí)法資源與企業(yè)數(shù)量的矛盾、處罰權(quán)限與守法成本的矛盾、聯(lián)動(dòng)機(jī)制與運(yùn)動(dòng)執(zhí)法的矛盾極大地阻礙了我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。以環(huán)保工作走在全國(guó)前列的浙江臺(tái)州為模型，建立企業(yè)分類監(jiān)管模式、推進(jìn)大部門體制變革、適當(dāng)強(qiáng)化強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)為未來基層環(huán)境執(zhí)法制度的破冰方案。

關(guān)鍵詞：基層環(huán)境執(zhí)法；三大悖論；建議

中圖分類號(hào)：D927 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）20-0110-02

一、基層環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀

環(huán)境保護(hù)的生命力源于基層環(huán)境執(zhí)法的有效性。而由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，目前基層環(huán)境執(zhí)法存在有法難依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等諸多問題，這極大地阻礙了我國(guó)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。面對(duì)環(huán)境違法行為“打而不絕”的現(xiàn)象，浙江省臺(tái)州市首開全省先河，建立了由紀(jì)檢、公安、法院等7部門參與的環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制，在全省范圍內(nèi)掀起了一派基層環(huán)境執(zhí)法的新景象。數(shù)據(jù)顯示，2012年，臺(tái)州全市環(huán)保行政部門出動(dòng)環(huán)境執(zhí)法人員14 460人次，完成監(jiān)察4 860家次，共關(guān)停違法排污企業(yè)632家，實(shí)施行政處罰408家，刑事拘留2人，行政拘留73人。2013年上半年，全市環(huán)保行政部門出動(dòng)環(huán)境執(zhí)法人員25 610人次，完成監(jiān)察9 602家次，共關(guān)停違法排污企業(yè)265家，實(shí)施行政處罰290家，刑事拘留4人，行政拘留78人。2012年，公眾對(duì)生態(tài)環(huán)保滿意度為62.5%，2013年上半年達(dá)到64.35%。環(huán)境執(zhí)法效果顯著，但實(shí)踐中仍存在諸多問題。

二、環(huán)境執(zhí)法三大悖論

國(guó)內(nèi)許多學(xué)者將環(huán)境執(zhí)法的困境歸咎于人民環(huán)保意識(shí)淡薄、人事財(cái)政受制、處罰強(qiáng)制力不夠、環(huán)境部門垂直體系未能建立等因素。然而這些因素在短時(shí)間內(nèi)幾乎是無法改變的，目前基層環(huán)境執(zhí)法瓶頸性問題實(shí)為以下三大矛盾。

（一）執(zhí)法資源與企業(yè)數(shù)量的矛盾

在執(zhí)法第一線，工作人員壓力非常之大。臺(tái)州屬于典型的發(fā)展中沿海城市，在全市一萬多家企業(yè)中，超過60%屬于小微企業(yè)，大部分為規(guī)模較小的個(gè)體工商戶、小作坊等個(gè)體經(jīng)濟(jì)。然而目前臺(tái)州市環(huán)保機(jī)關(guān)正式編制的環(huán)境監(jiān)督人員僅為132人，即便加上臨時(shí)工也不到三百個(gè)，這其中還摻雜許多不做事的領(lǐng)導(dǎo)親屬與熱情高技術(shù)不足的軍轉(zhuǎn)人員。因此面對(duì)大型企業(yè)，執(zhí)法部門還較好處理，而面對(duì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)戶卻往往力不從心。一家企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)流程下來檢查至少需要2個(gè)小時(shí)，這樣算下來，執(zhí)法壓力堪比法院。

（二）處罰權(quán)限與守法成本的矛盾

我國(guó)現(xiàn)有24部環(huán)境與資源保護(hù)法律、50項(xiàng)行政法規(guī)，但普遍存在著規(guī)定軟、權(quán)力小、手段弱等問題。目前基層環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)污染企業(yè)的監(jiān)管有以下兩條途徑：行政處罰，如責(zé)令企業(yè)停止生產(chǎn)、罰款等八種處罰手段。行政命令，如責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用、責(zé)令限期治理等。而這兩條途經(jīng)對(duì)于嚴(yán)峻的監(jiān)管形勢(shì)來說不夠有力。若須關(guān)閉污染企業(yè)，執(zhí)法部門需經(jīng)過“限期治理—逾期不過關(guān)—提請(qǐng)當(dāng)?shù)厝嗣窠o予關(guān)閉的行政命令”這一程序。若企業(yè)逾期不交罰款，只有在相對(duì)人超過15天未起訴，超過60日未申請(qǐng)復(fù)議，又不履行處罰決定的，環(huán)保部門才可申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)于一個(gè)嚴(yán)重超標(biāo)的排污企業(yè)來說，如果在60天以后才可對(duì)其施以強(qiáng)制措施，已無任何意義可言。因此當(dāng)下環(huán)境執(zhí)法部門只能依靠停水、停電這樣的變相處罰來彌補(bǔ)“手段軟”的問題，這顯然是缺乏處罰手段所形成的倒逼機(jī)制。

（三）聯(lián)動(dòng)機(jī)制與運(yùn)動(dòng)執(zhí)法的矛盾

目前，在臺(tái)州環(huán)境執(zhí)法制度創(chuàng)新中盛行著聯(lián)合執(zhí)法模式，即紀(jì)檢、監(jiān)察、檢察、公安、法院、工商、環(huán)保等7部門環(huán)境執(zhí)法聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年度臺(tái)州全市共出動(dòng)執(zhí)法人員19 350人次，檢查企業(yè)6 600家次，依法取締、關(guān)閉企業(yè)949家，處罰環(huán)境違法企業(yè)548家，罰款金額2 642萬元，88人被移送司法機(jī)關(guān)行政拘留，征收排污費(fèi)5 300余萬元。

這新制度看似卓有成效，卻被臺(tái)州9個(gè)環(huán)保執(zhí)法部門中的5個(gè)形容為“創(chuàng)新不足，運(yùn)動(dòng)有余”。其成效往往來自于突擊執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)執(zhí)法，其長(zhǎng)效性根本無法保障，而在臺(tái)州，此類運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法在2010年和2011年剛剛出臺(tái)時(shí)效果顯著，卻在2012、2013年逐步下滑，可見長(zhǎng)效性機(jī)制的缺失將極大地削弱聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的效果。

三、妥協(xié)中求索環(huán)境執(zhí)法之進(jìn)路

前文已提到，目前我國(guó)眾多學(xué)者認(rèn)為提升民眾環(huán)保意識(shí)、增加環(huán)保體系人員編制、建立環(huán)保部門垂直體系、增強(qiáng)處罰強(qiáng)制力乃突破環(huán)境執(zhí)法瓶頸的有效方法。但我們應(yīng)該看到在目前的環(huán)保體制之下這是幾乎不可能實(shí)現(xiàn)的。改革絕非一蹴而就，相反，緩和矛盾、循序漸進(jìn)，在缺乏可能性的建議與急迫的現(xiàn)實(shí)之間找到一條不會(huì)過多影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的改革之路，才為基層環(huán)境執(zhí)法未來十?dāng)?shù)年之發(fā)展方向。

（一）建立企業(yè)分類監(jiān)管模式

目前臺(tái)州環(huán)保部門在面對(duì)一萬多家企業(yè)的監(jiān)管，應(yīng)將有限的人員發(fā)揮出最大效能。

首先，企業(yè)分類，將全市污染企業(yè)分為3類，即根據(jù)企業(yè)排污總量大小、環(huán)境管理誠(chéng)信度、環(huán)境安全危害程度、環(huán)境管理自律行為等情況，進(jìn)行綜合評(píng)定分類。根據(jù)這一分類，A類監(jiān)管企業(yè)主要為化工類、重金屬類、防盜門、污水處理廠、垃圾填埋場(chǎng)等重點(diǎn)污染行業(yè)；B類監(jiān)管企業(yè)為除A類外已安裝在線監(jiān)控的企業(yè)以及其他企業(yè)；C類監(jiān)管企業(yè)為廢水排放量較小的企業(yè)。為突出污染企業(yè)的管理，同樣在浙江的永康市環(huán)保部門還將污染輕微、基本無污染企業(yè)歸納成一類為D類。

其次，對(duì)工業(yè)廢水排放企業(yè)A、B、C三等污染企業(yè)分不同頻次進(jìn)行日常監(jiān)管。對(duì)廢水排放企業(yè)D類企業(yè)一般以抽查形式進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)實(shí)際情況，積極推出錯(cuò)時(shí)巡查、交叉檢查、聯(lián)合檢查、突擊檢查、反復(fù)檢查等不同方式無規(guī)律檢查，并將日常監(jiān)察工作落實(shí)到環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)的數(shù)個(gè)中隊(duì)，實(shí)行分區(qū)域進(jìn)行監(jiān)察。

（二）推進(jìn)大部門體制變革

聯(lián)動(dòng)執(zhí)法加強(qiáng)了部門之間的聯(lián)系，省去了眾多流程，極大加強(qiáng)了執(zhí)法、處罰、執(zhí)行的效率，然目前由于聯(lián)動(dòng)執(zhí)法卻因運(yùn)動(dòng)化致使效率下降，因此，應(yīng)使聯(lián)動(dòng)執(zhí)法轉(zhuǎn)變?yōu)槌B(tài)化，這主要通過出臺(tái)具體行政文件確認(rèn)各部門職權(quán)歸屬加以實(shí)現(xiàn)。建議如下。

1.環(huán)保部門職責(zé)。負(fù)責(zé)對(duì)執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌違反治安管理行為或涉嫌環(huán)境犯罪的，以及涉嫌違法排污行為單位責(zé)任人員涉及黨員干部的，在依法做出行政處罰的基礎(chǔ)上，與相關(guān)部門聯(lián)系，做好案件移送工作。重點(diǎn)做好：現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，固定有關(guān)證據(jù)材料，制作現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)報(bào)告；確定污染源，做好污染監(jiān)測(cè)工作；制作案件各相關(guān)人員的調(diào)查詢問筆錄；協(xié)調(diào)有關(guān)評(píng)估鑒定機(jī)構(gòu)；對(duì)違法排污行為依法予以處理，并制作案件調(diào)查報(bào)告；向被移送部門提供有關(guān)違法活動(dòng)的情報(bào)信息，配合相關(guān)部門做好調(diào)查工作。

2.公安機(jī)關(guān)職責(zé)。負(fù)責(zé)對(duì)環(huán)保領(lǐng)域涉嫌違法治安管理行為或涉嫌犯罪案件進(jìn)行查處，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌妨礙環(huán)保部門執(zhí)法職務(wù)案件進(jìn)行查處。

3.檢察機(jī)關(guān)職責(zé)。負(fù)責(zé)對(duì)涉嫌環(huán)境違法犯罪案件的建議移送、立案監(jiān)督、偵查活動(dòng)監(jiān)督、審查逮捕、審查起訴工作。對(duì)疑難復(fù)雜的重大案件，可提前介入，引導(dǎo)偵查取證，并就案件定性提出建議。對(duì)涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件等職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案?jìng)刹椋酱俜ㄔ阂婪ㄗ肪科湫淌仑?zé)任。

4.人民法院職責(zé)。負(fù)責(zé)對(duì)檢察機(jī)關(guān)移送起訴的環(huán)境犯罪案件，嚴(yán)格按照法定期限審查受理，依法做出判決。對(duì)在審理中發(fā)現(xiàn)依法應(yīng)追究行政責(zé)任的，建議環(huán)保部門依法處罰。

5.工商部門職責(zé)。負(fù)責(zé)對(duì)縣政府做出關(guān)閉決定的違法排污企業(yè)辦理注銷登記、變更登記或吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。

以此將聯(lián)動(dòng)執(zhí)法規(guī)范化、常態(tài)化，從而大大提升執(zhí)法效能。

（三）適當(dāng)強(qiáng)化強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)

不可否認(rèn)，基層環(huán)境執(zhí)法效率低的根本原因是行政強(qiáng)制權(quán)的缺失。《環(huán)境行政處罰辦法》中有如下規(guī)定“當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)行政復(fù)議、不提起行政訴訟、又不履行處罰決定的，由做出處罰決定的環(huán)境保護(hù)主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。這對(duì)執(zhí)法部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)進(jìn)行了非常大的限制，雖然通過聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制，執(zhí)法部門、法院合作可以大大加快行政流程，簡(jiǎn)化程序，但基層法院事務(wù)非常繁重，事事報(bào)請(qǐng)法院不僅不方便執(zhí)法部門亦不利于法院。因此適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化環(huán)境執(zhí)法部門的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是非常有必要的。目前執(zhí)法部門使用較多的處罰手段有警告；罰款；責(zé)令停產(chǎn)整頓；責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)；關(guān)閉、暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；行政拘留等。而其中如罰款；查封、扣押、沒收；責(zé)令停產(chǎn)整頓這樣處罰力度不大的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)卻完全可以由環(huán)境執(zhí)法部門享有。故目前，應(yīng)首先出臺(tái)相應(yīng)辦法落實(shí)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬，以擺脫執(zhí)法部門只能通過停水、停電實(shí)現(xiàn)執(zhí)法目的的尷尬現(xiàn)狀。

四、結(jié)語

著眼基層環(huán)境執(zhí)法瓶頸性問題，理智的做法是在妥協(xié)中求索環(huán)境執(zhí)法之進(jìn)路，定將幫助突破目前困境，有效化解基層地區(qū)“行業(yè)發(fā)展與可持續(xù)”、“執(zhí)法資源與企業(yè)數(shù)量”、“執(zhí)法資源與企業(yè)數(shù)量”、“聯(lián)動(dòng)機(jī)制與運(yùn)動(dòng)執(zhí)法”的四大矛盾。

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