農(nóng)民權(quán)利與公法之間關(guān)系研究

摘 要：農(nóng)民權(quán)利系農(nóng)民基于城鄉(xiāng)二元制度所定位之農(nóng)民身份而享有。農(nóng)民的身份性也為今天給予農(nóng)民權(quán)利以公法保護(hù)提供了客觀基礎(chǔ)。公法具有不可消解的內(nèi)部張力，這是推動公法發(fā)展的內(nèi)在動力，也是公法之所以能夠為農(nóng)民權(quán)利提供與社會發(fā)展相適應(yīng)的法律保護(hù)的原動力。憲法的靜態(tài)規(guī)制功能是賦予農(nóng)民權(quán)利以平等保護(hù)的前提，行政法的動態(tài)調(diào)整功能是給予農(nóng)民權(quán)利以傾斜性保護(hù)的條件；農(nóng)民權(quán)利的享有和行使是憲法的價值追求，其享有和行使的程度是行政法價值的體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)利；公法；關(guān)系

中圖分類號：D90-053 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）20-0096-03

農(nóng)民權(quán)利與公法①之間關(guān)系問題是在法治國的大背景下探求農(nóng)民權(quán)利法律保障之有效途徑所要當(dāng)然解決的理論前設(shè)。公法保障是農(nóng)民權(quán)利法律保障的基礎(chǔ)，公法制度的合理設(shè)計和有效實施是給予農(nóng)民權(quán)利以實質(zhì)性平等保護(hù)的前提。②誠然，從農(nóng)民權(quán)利享有和行使的程度也可以反觀作為國家體制和制度之基石的公法制度本身存在的價值合理性，由此亦不難看出農(nóng)民與公法之間關(guān)系的重要以及對其進(jìn)行研究的必要。長期以來，人們對農(nóng)民權(quán)利維護(hù)之道的公法關(guān)注主要集中于具體的方式方法上，紛紛從具體問題出發(fā)尋求解決途徑。從實際出發(fā)立足于具體問題求方法這是值得稱道的，但是也應(yīng)該看到，沒有前提性的理論來統(tǒng)合方法，③則很難使各種獨立的應(yīng)對策略形成有機(jī)聯(lián)系的整體以解決“農(nóng)民”這一特殊身份上承載的基于歷史和現(xiàn)實所產(chǎn)生的紛繁復(fù)雜的矛盾，這樣的解決之道未免生頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的客觀效果，不能從根本上解決問題?；诖?，對農(nóng)民權(quán)利與公法之間關(guān)系進(jìn)行研究當(dāng)屬必要。

一、農(nóng)民權(quán)利概念之界定

概言之，所謂農(nóng)民權(quán)利就是農(nóng)民基于其農(nóng)民身份而享有的權(quán)利。其中的農(nóng)民④系指根據(jù)中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度而享有農(nóng)業(yè)戶口的中國公民。

《現(xiàn)代漢語詞典》將農(nóng)民定義為：長時期從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人。即，農(nóng)民作為勞動者以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為職業(yè)。不可否認(rèn)，這是一個事實。然而，在當(dāng)今的中國，農(nóng)民這一職業(yè)卻承載了幾多與現(xiàn)代社會不相符合的凝重——由傳統(tǒng)農(nóng)耕文明的歷史慣性和當(dāng)代中國的制度事實共同造成的中國農(nóng)民在現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)條件下所不該繼續(xù)擔(dān)負(fù)的“身份”之名。如前所述，農(nóng)民是根據(jù)中國城鄉(xiāng)二元戶籍制度而產(chǎn)生的一種身份認(rèn)定。他在中華人民共和國公民范圍內(nèi)與城鎮(zhèn)居民相對，在二元戶籍制度的基礎(chǔ)上與城鎮(zhèn)居民共同構(gòu)成中華人民共和國公民整體。不論是農(nóng)民還是城鎮(zhèn)居民，首先是中國公民——根據(jù)國籍法的有關(guān)規(guī)定享有中華人民共和國國籍的人。

“身份是指生而有之的東西，可以成為獲得財富和地位的依據(jù)”[1]。身份給農(nóng)民帶來的事實卻是財富少、地位低。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，“身份”意義上的農(nóng)民業(yè)已鉗制了“職業(yè)”意義上農(nóng)民的發(fā)展，是造成農(nóng)民權(quán)利貧困、農(nóng)村發(fā)展滯后的主要因素，成為農(nóng)村現(xiàn)代化過程中的羈絆。

二、公法內(nèi)在含蘊(yùn)之解構(gòu)

1.公私法是一種功能意義的存在

從烏爾比安對公私法劃分闡述之初直至近世學(xué)者對公私法界定的討論，如何厘定公私法之間的界限一直呈百家爭鳴之勢。究其原因，系學(xué)者們力圖在規(guī)范意義上對二者進(jìn)行劃界，然公私法的劃分不僅是要在單純的規(guī)范意義上厘清二者的界限，更重要的是從規(guī)范的功能意義上確定二者的分野。公私法存在的現(xiàn)實意義大于理論意義，公私法劃分的功能意義大于規(guī)范意義。

美濃部達(dá)吉在《公法與私法》一書開篇即提道：“將法區(qū)分為公法與私法的必要，無疑地并不是在任何時代都被人意識著的……那應(yīng)認(rèn)定為公法規(guī)定的和應(yīng)認(rèn)定為私法規(guī)定的，都被不加區(qū)別地規(guī)定在一起。”[2]可見，雖然公私法劃分的理論學(xué)說自資本主義民主制確立以后方才興起，但是公私法律規(guī)范卻是一個一直存在的事實，不曾間斷，它的存在并不是因公私法劃分理論的出現(xiàn)而出現(xiàn)。中世紀(jì)并非沒有公私法，①只是在規(guī)范意義上混同，沒有在形式上和理論上進(jìn)行區(qū)分界定。這說明公私法存在的現(xiàn)實意義大于理論意義。

現(xiàn)實意義的根源在于其具體的功能意義。在古羅馬的法律體系當(dāng)中這一點體現(xiàn)已經(jīng)很明顯。在古羅馬法中，公私法之界分更在于其所調(diào)整的對象——利益的公與私，純涉及私人利益必由私法予以調(diào)整，一旦涉及公共利益則私法不得干預(yù)。公法也好，私法也罷，都是一種手段意義的存在，它們各自有各自的功能，統(tǒng)治者根據(jù)其各自的功能將其運(yùn)用到不同的社會領(lǐng)域，對不同的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。所以公私法劃分的功能意義大于其規(guī)范意義，非要在規(guī)范意義上將其二者界分得涇渭分明實屬不當(dāng)，由此也不難看出公私法劃分一直莫衷一是的根源所在——對二者進(jìn)行規(guī)范上的界分實是不能之舉。所以艾倫·沃森評價公私法構(gòu)成的法律體系時說：“如果說這張‘嚴(yán)密的法律之網(wǎng)’一分為二的話，那么每一部分至少都應(yīng)得到合理的同等關(guān)注?！盵3]從功能意義上的公私法來看，這一說法是不成立的，因為公私法在規(guī)范的量上的比重是因社會發(fā)展的需要而變化的，并非是在任何時候都要保持一個勢均力敵的態(tài)勢。

古羅馬興私法，中世紀(jì)公私法混同直至近世公私法劃分的再次興起是因為在不同的歷史條件下，對公私法的需求不同。公法有公法的作用，私法有私法的功能，二者在不同的歷史階段又按照統(tǒng)治者的不同需求有不同形式的顯現(xiàn)。不同的社會關(guān)系由公法、私法兩種手段分別予以調(diào)整，其各自的權(quán)重又由不同歷史時期的特殊境況和統(tǒng)治者的需要來決定。公私法在規(guī)范上亦有混同的現(xiàn)象，那是因為某些社會關(guān)系的調(diào)整需要不同的調(diào)整手段來共同作用。所以，相對于對公私法進(jìn)行規(guī)范意義上的界分來說，對其進(jìn)行功能上的定位更具現(xiàn)實的合理性。

2.公法是提供保護(hù)之法

公私法的功能意義是不容否認(rèn)的?？v觀歷史上公私法劃分理論的產(chǎn)生及發(fā)展，盡管都意圖從規(guī)范意義上對公私法進(jìn)行界分，但其劃分之目的無非是為了在以法為權(quán)利提供保護(hù)過程中有所側(cè)重，不論是產(chǎn)生之初還是資產(chǎn)階級革命后再次發(fā)展都說明公私法劃分之終極目的應(yīng)該是保護(hù)私權(quán)，對公權(quán)的保護(hù)和限制都是不同歷史時期對私權(quán)予以保護(hù)時所體現(xiàn)出來的另一種形式。保護(hù)私權(quán)是目的，維護(hù)和限制公權(quán)是手段。

公法的功能在于積極的管控，為特定利益提供保護(hù)；私法的功能在于消極的維護(hù)，維護(hù)社會自治領(lǐng)域自動自發(fā)的社會秩序。公法私法的功能劃分即是在管制與自治之間平衡，以實現(xiàn)社會治理之功效，在這種意義上兩者的劃分是有意義的，也沒有必要在規(guī)范意義上進(jìn)行清晰的劃界。管制也好自治也罷無非在于調(diào)控社會資源的分配，在一定的社會范圍內(nèi)實現(xiàn)利益的平衡。

相對于私法保護(hù)而言，公法保護(hù)是一種積極的保護(hù)。私法只是消極的維護(hù)社會秩序，尊重當(dāng)事人意思自治，除非當(dāng)事人訴諸公權(quán)力機(jī)關(guān)請求保護(hù)，否則公權(quán)力機(jī)關(guān)不會主動介入私法領(lǐng)域為某一主體主動提供保護(hù)。公法則不同，通過授權(quán)和直接介入權(quán)利行駛過程來調(diào)控權(quán)利的分配和行使，是一種主動的干預(yù)。為農(nóng)民權(quán)利提供保障的任務(wù)只能由公法來完成，私法規(guī)范的是平等主體之間的法律關(guān)系，強(qiáng)調(diào)意思自治，農(nóng)民在其中只是作為平等主體的自然人而已，無所謂身份問題，也根本顧及不到身份的問題。私法這塊田不可能留出一塊自留地用來單獨播撒農(nóng)民權(quán)利的種子，這是不可能的，而公法則不同，公法就是規(guī)范權(quán)力和分配權(quán)利的，這是公法的功能和職責(zé)之所在。

三、農(nóng)民權(quán)利與公法之間的交互作用

（一）公法對農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)

1.以平等價值為基礎(chǔ)，憲法對農(nóng)民權(quán)利的靜態(tài)規(guī)制

“法律制度是一種配給制度，它所做的及它的本質(zhì)反映了社會權(quán)力的分配?！盵4]憲法是對公民權(quán)利體系的一種靜態(tài)規(guī)制，其所分配的權(quán)利具有基礎(chǔ)性，是其他具體公民權(quán)利得以產(chǎn)生的前提。憲法對公民基本權(quán)利的分配當(dāng)以應(yīng)然性的憲法價值為追求，而不該以某種特殊社會關(guān)系的應(yīng)對為依據(jù)，應(yīng)該關(guān)照憲政歷程的未來走向，不可局限于當(dāng)下社會管理中的個別矛盾——在具體的權(quán)利分配中堅持“平等”原則，注重權(quán)利分配的平等性。

“平等是主體互助中自足形態(tài)的展示。平等不屬于單個的主體，而是主體在交往過程中始終保持著各自的自足狀態(tài)?！盵5]具體到憲法權(quán)利分配上，主體的自足體現(xiàn)為權(quán)利的自足，而非利益上的自足，即，憲法保障的是主體間實質(zhì)權(quán)利上的平等，而不是實質(zhì)利益上的平等。

2.以平等價值為指向，行政法對農(nóng)民權(quán)利的動態(tài)調(diào)整

行政法的功能在于對憲法規(guī)定的公民的權(quán)利的具體落實，這一過程是行政法作為憲法之下位法切實實現(xiàn)憲法公平價值的動態(tài)“履職”過程，正因為如此，行政法當(dāng)以給予弱勢群體權(quán)利傾斜性保護(hù)以實現(xiàn)社會公平為己任。

“農(nóng)民自足形態(tài)的形成，既可通過修改憲法將農(nóng)民歸入弱勢群體來實現(xiàn)，也可以憲法解釋的方式擴(kuò)大弱勢群體的范圍來實現(xiàn)。然而這兩種方法的采用均會產(chǎn)生相應(yīng)的不良后果?！盵5]修憲也好，釋憲也好，在我國都是有立法機(jī)關(guān)來完成，這客觀上會導(dǎo)致作為根本大法的憲法的不安定性及其權(quán)威性的降低，同時應(yīng)該看到，若在權(quán)利之根本性規(guī)定之中對農(nóng)民之為一種弱勢群體進(jìn)行法律上的明確確認(rèn)，會使農(nóng)民的職業(yè)性更加弱化，身份性更加強(qiáng)化，為未來社會利益平衡后消除身份設(shè)置了憲法上的障礙。所以，此項任務(wù)與其由憲法來完成，不如由行政法來執(zhí)行更為妥當(dāng)。

（二）農(nóng)民權(quán)利對公法的影響

1.農(nóng)民權(quán)利的享有和行使是憲法的價值追求

給予農(nóng)民權(quán)利以平等的對待是基本法律價值的要求，從我國的實際情況來看，更是農(nóng)民在憲法的形成和發(fā)展過程中的作用決定的。從中華人民共和國建立的歷史來看，農(nóng)民身份的特殊性絕對構(gòu)成了中國當(dāng)代國家體制得以確立的前提和基礎(chǔ)。我國的現(xiàn)行憲法對農(nóng)民在國家的建立和發(fā)展過程中的重要作用做出了積極的回應(yīng)。

1978 年開始的中國經(jīng)濟(jì)體制改革，最先發(fā)端于農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)組織形式的變化，這些變化促進(jìn)了農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，給農(nóng)民的生產(chǎn)和生活帶來了翻天覆地的變化，同時也促進(jìn)了以城市為代表的工業(yè)現(xiàn)代化的大幅度提升和工業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的迅猛擴(kuò)大。這在客觀上推動了國家政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的進(jìn)步，在法制上推動了1982憲法的產(chǎn)生以及后來適應(yīng)社會發(fā)展所做出的歷次修改，這里農(nóng)民所起的作用無疑是巨大的。但農(nóng)民由于受到政策、市場結(jié)構(gòu)、自身文化素質(zhì)、地緣條件等因素的影響，往往不能平等分享并自由行使本應(yīng)屬于自己的權(quán)利，這在一定程度上影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，其結(jié)果是使農(nóng)民的權(quán)利雖有形式上的肯定，卻沒有得到有效的落實，造成了農(nóng)民現(xiàn)實的弱勢地位。所以近年來，國家對三農(nóng)問題尤其重視，并且出臺政策以扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展。

據(jù)此，我們可以得出結(jié)論，農(nóng)民的歷史作用是我國國家體制得以確立的根本前提和憲法不斷發(fā)展的重要基礎(chǔ)。作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的新民主主義革命的主要依靠力量，作為新中國建設(shè)的基礎(chǔ)，農(nóng)民的地位得到了我國憲法給予的充分肯定和提供的平等保護(hù)，農(nóng)民在國家建立和建設(shè)過程中所處的弱勢地位也在國家的重視下得到不斷地改善。農(nóng)民的歷史作用及其現(xiàn)實狀況決定了農(nóng)民身份的特殊性。在法治國家中，農(nóng)民身份的特殊性需要法律上的農(nóng)民權(quán)利來體現(xiàn)，而農(nóng)民權(quán)利實現(xiàn)的程度則直接決定了農(nóng)民身份獲得法律保護(hù)的程度。作為根本大法的憲法給予農(nóng)民權(quán)利與其他公民權(quán)利以平等的對待是憲法自身價值追求的體現(xiàn)。

2.農(nóng)民權(quán)利享有和行使的程度體現(xiàn)行政法的價值

憲法實現(xiàn)的程度在很大程度上取決于行政法對憲法的支持和具體化的程度。行政法的機(jī)動性只要能夠遵循憲法規(guī)范的指引，按照正當(dāng)程序去運(yùn)作，甚至可以對憲法的過于原則進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)足。歷史上我國并不是沒有憲法對公民權(quán)利的規(guī)定，但缺的是行政法對憲法的進(jìn)一步支持和將憲法所規(guī)定公民權(quán)利進(jìn)一步具體化的措施。我國公民權(quán)利的缺失，尤其是農(nóng)民權(quán)利的缺失，并不主要出在憲法層面，而是缺少了行政法和其他基本法規(guī)定的層面。

誠如前文所言，農(nóng)民權(quán)利需要憲法給予靜態(tài)的公平的對待，更需要行政法在具體制度的規(guī)定及其運(yùn)作中予以動態(tài)的落實。行政機(jī)關(guān)作為與社會接觸最頻繁，承擔(dān)社會管理事項最寬泛的國家公權(quán)力機(jī)關(guān)，理應(yīng)采取積極主動的措施來給予處于弱勢群體之身份的農(nóng)民以傾斜性的保護(hù)，促進(jìn)農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)。社會在發(fā)展，農(nóng)民之為弱勢群體的地位也會隨之不斷地變化，所以，為農(nóng)民的權(quán)利提供保護(hù)的責(zé)任由行政法來承擔(dān)要好于由具有根本性、穩(wěn)定性的憲法來承擔(dān)。尤其是憲法的規(guī)定過于原則化，而具體的社會關(guān)系則是隨著社會的發(fā)展而不斷發(fā)生變化的，這就更加要求具有機(jī)動性的行政法順應(yīng)社會的發(fā)展對不斷出現(xiàn)的新型社會關(guān)系做出適時適當(dāng)?shù)姆磻?yīng)，以使憲法的規(guī)定得到落實，使憲法價值目標(biāo)得到實現(xiàn)。

農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)程度是衡量行政法體系合憲性--合于憲法對于農(nóng)民權(quán)利的肯定、合于基本法律價值的標(biāo)準(zhǔn)之一。行政法作為我國的法律部門之一，自然不應(yīng)與憲法相抵觸，從根本上說不能與基本法律價值相違背。憲法的功能在于給農(nóng)民權(quán)利以平等的對待，行政法則是要在憲法平等性規(guī)定的基礎(chǔ)上，以基本法律價值為追求，積極實現(xiàn)對弱勢群體的傾斜性保護(hù)，推動其在權(quán)利平等的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向?qū)嵸|(zhì)利益平等趨近。以農(nóng)民權(quán)利的實現(xiàn)程度作為自身合憲性的標(biāo)準(zhǔn)之一，這種意義上的行政法才有其自身存在的價值。

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