公租房建設(shè)的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)及借鑒

王雅玲

摘要：公租房能夠解決城鎮(zhèn)中“夾心層”的住房問(wèn)題，但其建設(shè)中也面臨著嚴(yán)重的資金問(wèn)題；如何多渠道籌集資金，讓公租房建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)，成為擺在地方政府面前的一道待解難題。分析國(guó)外公租房建設(shè)中的成功經(jīng)驗(yàn)，解析我國(guó)公租房建設(shè)中的現(xiàn)有資金來(lái)源，結(jié)合實(shí)際提出應(yīng)用PPP模式解決公租房建設(shè)中的資金問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：公租房；資金來(lái)源；PPP模式

中圖分類(lèi)號(hào)：F293.3

一、公租房建設(shè)的現(xiàn)狀

目前我國(guó)城鎮(zhèn)中“夾心層”群體的住房問(wèn)題是最嚴(yán)重的，因?yàn)樗麄冞_(dá)不到申請(qǐng)廉租房標(biāo)準(zhǔn)，不能買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房，也買(mǎi)不起商品房，盡管目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)和住房保障體系不斷發(fā)展完善，有這樣一部分人群依然處在這個(gè)體系之外，因此各地政府積極探索新型的住房保障模式，正是在這種背景下，公租房作為完善中國(guó)城鎮(zhèn)住房保障制度的一種創(chuàng)新實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生。公租房定位于以社會(huì)救助為主，面向全社會(huì)、符合一定條件的、存在階段性住房困難的、有穩(wěn)定職業(yè)的城市常住人員提供，公租房的建設(shè)將使更多的住房困難群體成為最大的受益者。我國(guó)也出臺(tái)了一系列發(fā)展公租房的相關(guān)政策來(lái)推動(dòng)公租房在全國(guó)范圍內(nèi)加快發(fā)展。

2009年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部正式提出，把發(fā)展公共租賃住房作為保障型住房的方式之一，要加快公共租賃住房建設(shè)，首次對(duì)“夾心層”的住房問(wèn)題給出了清晰的解決路徑。2010年，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門(mén)聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式對(duì)外發(fā)布。2011年，國(guó)家有關(guān)部門(mén)發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求大力推進(jìn)以公共租賃住房為重點(diǎn)的保障性安居工程建設(shè)。2012年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組織全國(guó)26家設(shè)計(jì)單位及大專(zhuān)院校，由中國(guó)建筑標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)研究院牽頭編制了《公共租賃住房?jī)?yōu)秀設(shè)計(jì)方案匯編》，這是我國(guó)首個(gè)全國(guó)性的公租房設(shè)計(jì)指導(dǎo)方案。

我國(guó)“十二五”期間將建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房。其中，2011年開(kāi)工建設(shè)1000萬(wàn)套和2012年開(kāi)工建設(shè)700萬(wàn)套保障房。因?yàn)楣夥吭诮ㄔO(shè)過(guò)程中資金投入大、回收周期長(zhǎng)、利潤(rùn)少，隨著大批公租房的開(kāi)工建設(shè)，資金問(wèn)題日益嚴(yán)峻。當(dāng)前，財(cái)政補(bǔ)貼是公租房建設(shè)的主要資金來(lái)源，但是這樣地方政府負(fù)擔(dān)很重。因此，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，如何多渠道的籌集資金，就成了一個(gè)重要的研究課題。

二、國(guó)外公租房建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)分析

本部分主要介紹韓國(guó)、美國(guó)、日本和新加坡的公租房建設(shè)模式，具體分析如下。

（一）韓國(guó)模式

韓國(guó)模式是“政府引導(dǎo)，融資支持，企業(yè)運(yùn)作，定向供應(yīng)”，其中“政府引導(dǎo)”是指韓國(guó)政府營(yíng)造了一個(gè)充分的政策環(huán)境，給予了相應(yīng)的土地、金融政策、財(cái)稅方面的支持以降低租金水平。“融資支持”是指以國(guó)民住宅基金為主體的公共住房金融體系提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的融資渠道。“企業(yè)運(yùn)作”是指在韓國(guó)的公共住房建設(shè)中，大韓住宅公社（KHFC）和民間企業(yè)，同時(shí)提供公共住宅的管理和維護(hù)，承擔(dān)主力作用?！岸ㄏ蚬?yīng)”是指韓國(guó)基于強(qiáng)制住房合同預(yù)購(gòu)賬戶制度和嚴(yán)格的住房檔案制度的“一戶一宅”制，確保公租房切實(shí)受用于中低收入家庭。韓國(guó)公租房的發(fā)展政策對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的公租房體系的發(fā)展政策制定有著借鑒意義，尤其在融資支持方面具有不少獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)，在國(guó)際上也令人矚目。

（二）美國(guó)模式

美國(guó)模式是“政府信用支持，金融機(jī)構(gòu)為核心”，以政府（包括聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人管理局等擔(dān)保機(jī)構(gòu)）提供信用支持為基礎(chǔ)，金融機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)銀行、儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)、抵押貸款銀行、聯(lián)邦國(guó)民抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房抵押公司、投資銀行、保險(xiǎn)公司、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)以及抵押服務(wù)機(jī)構(gòu)）為核心，通過(guò)金融保障體系吸引社會(huì)資本。另外又具有完備的住房保障體系，一是有完善的法律法規(guī)，先后頒布了《合眾國(guó)住房法》、《國(guó)民住宅法》以及《開(kāi)放住房法案》等多部法律；二是有財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政撥款向低收入家庭提供住房補(bǔ)貼和資助建設(shè)；三是提供金融支持，在利用政府信貸杠桿，提供低息貸款和稅收信貸的同時(shí)，通過(guò)住房抵押貸款一、二級(jí)市場(chǎng)為住房需求者提供信用支持，并建立保險(xiǎn)機(jī)制，保證了市場(chǎng)運(yùn)作的信心和穩(wěn)定性。

（三）日本模式

日本模式是“政府市場(chǎng)共同主導(dǎo)”，政府機(jī)構(gòu)（政府機(jī)構(gòu)以建設(shè)省住宅局統(tǒng)管下的住宅都市整備公團(tuán)和地方住宅供給公社為主體）負(fù)責(zé)保障性住房的供應(yīng)，金融體系（以中央銀行為領(lǐng)導(dǎo)，民間金融機(jī)構(gòu)為主體，政策性金融機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充）提供融資支持。住宅都市整備公團(tuán)和地方住宅供給公社通過(guò)直接建設(shè)或購(gòu)買(mǎi)、租用民間團(tuán)體建設(shè)的住宅獲得房源，由其向中低收入群體出售或出租，民間金融機(jī)構(gòu)則為住房建設(shè)和購(gòu)買(mǎi)住房發(fā)放貸款，住宅金融公庫(kù)同樣為此提供長(zhǎng)期低息資金，并向建造出租用住宅的土地所有者提供貸款，同時(shí)為民間住房信貸機(jī)構(gòu)提供貸款保險(xiǎn)。

另外也具備完備的住房保證政策，一是有健全的法律體系，政府先后頒布了《住房金融公庫(kù)法》、《公營(yíng)住宅法》以及《日本住宅公團(tuán)法》等40多部法律法規(guī)；二是提供財(cái)政補(bǔ)貼，有政府財(cái)政撥款和投資性貸款兩種；三是有金融支持，大藏省通過(guò)郵政儲(chǔ)蓄、保健年金和國(guó)民年金為公團(tuán)、公庫(kù)籌集資金，并給予1%～2%的貼息，同時(shí)，公團(tuán)、公庫(kù)也可在政府擔(dān)保下發(fā)行住房債券。

（四）新加坡模式

新加坡模式是“政府主導(dǎo)”，政府機(jī)構(gòu)（中央公積金局和建屋發(fā)展局）兼具投資建設(shè)職能，通過(guò)公積金儲(chǔ)蓄為核心的住房金融體系籌資。中央公積金局通過(guò)購(gòu)買(mǎi)中央政府債券將公積金歸集款轉(zhuǎn)給政府的中央投資局，這些資金再以貸款和津貼的形式進(jìn)入建屋發(fā)展局的賬戶，由其統(tǒng)一進(jìn)行租屋的建設(shè)和銷(xiāo)售。另外也具備完備的住房保障政策體系，一是《中央公積金法》；二是完善的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)和退出機(jī)制。

三、國(guó)內(nèi)公租房建設(shè)中存在的資金問(wèn)題

目前國(guó)內(nèi)的公租房建設(shè)中，面臨的最大問(wèn)題就是資金問(wèn)題，現(xiàn)有如下五種資金來(lái)源：

一是財(cái)政資金方面。受中央撥款和當(dāng)?shù)卣?cái)政經(jīng)濟(jì)狀況等因素制約，財(cái)政投入仍是公租房建設(shè)資金的主要來(lái)源，具體包括中央財(cái)政的補(bǔ)貼、地方財(cái)政支出（含土地凈收益的10%），具體使用方式是直接投資、資金注入、投資補(bǔ)助、貸款利息等。但是考慮到財(cái)政預(yù)算資金和土地收益計(jì)提難落實(shí)，其沒(méi)有辦法無(wú)法完全滿足公租房建設(shè)所需資金。并且公租房作為租賃式保障性住房的一種，一次性投資大，回收期很長(zhǎng)，而政府財(cái)力有限，完全依靠當(dāng)年的財(cái)政收入很難實(shí)現(xiàn)“十二五”的建設(shè)目標(biāo)。

二是銀行貸款方面。地方建立融資平臺(tái)通過(guò)貸款方式為保障性住房建設(shè)提供資金支持。但銀行貸款受市場(chǎng)環(huán)境影響較大，當(dāng)下銀根收緊，貸款量有所減少，基于低收益率和風(fēng)險(xiǎn)的考慮，地方和企業(yè)獲取銀行授信難度大，且承擔(dān)的利息負(fù)擔(dān)比較重。

三是利用住房公積金增值收益和貸款支持公租房建設(shè)方面。由于公積金需優(yōu)先滿足職工提取和貸款要求，投資公租房風(fēng)險(xiǎn)大，操控能力差，在不影響職工計(jì)提和貸款需要的前提下，可適當(dāng)利用公積金貸款支持公租房建設(shè)。

四是利用保險(xiǎn)基金方面。其缺點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)大，回報(bào)率低，且周期長(zhǎng)是保險(xiǎn)基金參與公租房建設(shè)的難點(diǎn)。

五是房地產(chǎn)信托、債券、基金以及一些承建公租房的企業(yè)發(fā)債等方面。企業(yè)就公租房建設(shè)發(fā)債的規(guī)模，目前看都不大，并且此前地方債銷(xiāo)售狀況并不好，公租房債券作為地方政府債券的一種，其前景難以樂(lè)觀，效果還有待觀察。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒

總結(jié)各國(guó)的保障性住房融資模式，可以看出都是依賴于政府和市場(chǎng)的共同力量，只是各個(gè)國(guó)家根據(jù)市場(chǎng)的發(fā)達(dá)程度，各有所側(cè)重，市場(chǎng)發(fā)達(dá)的國(guó)家與地區(qū)，依靠市場(chǎng)的力量多一些，金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)投資主體發(fā)揮了主要作用；市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家與地區(qū)，依靠政府的力量多一些，政府支出和住房公積金發(fā)揮了主要作用。中國(guó)的市場(chǎng)化程度越來(lái)越高（依據(jù)樊綱和王小魯?shù)氖袌?chǎng)化指數(shù)），所以在公租房的資金來(lái)源方面，市場(chǎng)發(fā)揮的力量應(yīng)該越來(lái)越大。本文認(rèn)為可以將PPP模式引入到公租房項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)中，所謂的PPP模式，即公共政府部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)合作模式，是在公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中發(fā)展起來(lái)的，以參與各方“多贏”為合作理念的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，有助于使我國(guó)住房市場(chǎng)供應(yīng)格局呈現(xiàn)多層次、多目標(biāo)的綜合配套形態(tài)，有助于緩解現(xiàn)階段房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需矛盾，能夠促進(jìn)整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定與房地產(chǎn)市場(chǎng)健康繁榮。

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（編輯：許麗麗）