社會治理視野下的社會組織法制建設

李惠嫻 茹倩玉 陳倩嵐 姚巧圓

摘要：近年來，隨著我國行政體制改革的發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的提出，使社會組織參與社會管理成為一個熱點問題。其在當前的中國，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。如何更好的參與到社會管理中，在社會事務中與政府有更好的互動是一重大課題。

關鍵詞：社會治理；社會組織；法制建設

一、社會組織與社會管理

（一）社會組織的界定

關于社會組織的概念，通過學習借鑒學者們的研究，本文對社會組織屬性進行了歸納，其中包含五項：非政府性、非營利性、組織性、自治性、志愿性。第一，社會組織是在獲得主體獨立性和自主性基礎上，自愿建立的社會組織，組織成員的自由意志是組織存在的前提。第二，社會組織是由社會成員為了類似的目的或活動而組成的社會群體結構體。第三，社會組織是相對獨立的有序的自治組織，通常而言，社會組織只要依法成立，在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，按照章程和自治規(guī)則進行活動，不受其他任何機關、組織和個人的非法干涉。第四，社會組織是一個開放的系統(tǒng)，它能夠在與外部環(huán)境的相互作用中，調(diào)整本利益集團的行動，爭取、維護和保障其成員的利益。第五，社會組織是非營利性的組織。

（二）社會管理及社會管理創(chuàng)新的基本內(nèi)涵

對社會管理形成的基本認識是：社會管理主要是政府和社會組織為協(xié)調(diào)社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面，通過制定社會政策、相關法律法規(guī)和規(guī)則等，對社會系統(tǒng)的組成部分、社會生活的不同領域以及社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。

所謂社會管理創(chuàng)新，是指在現(xiàn)有的條件下，運用現(xiàn)有的資源以及經(jīng)驗，依據(jù)當下社會的發(fā)展態(tài)勢，并且根據(jù)社會管理的基本理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念，對傳統(tǒng)的、不科學的模式和管理方式進行改造，建構新的社會管理機制和制度，從而實現(xiàn)社會管理目標的活動。

二、我國社會組織的缺陷

（一）從監(jiān)管來看

1、社會公眾監(jiān)督意識弱化。綜合來講，我國的民主發(fā)展狀況和公民社會發(fā)育程度還是比較低的。同時，我國政治生活中的公眾參與程度也比較低，公民的社會政治參與熱情普遍不高。這就導致了社會公眾對社會組織的監(jiān)督普遍存在監(jiān)督意識不強。

2、新聞輿論監(jiān)督乏力。就現(xiàn)狀來說，新聞媒體對社會組織的輿論關注不夠，新聞監(jiān)督的能量還處于未激活狀態(tài)，我國新聞媒介對于社會組織的監(jiān)督還沒有發(fā)揮應有功能。

3、信息公開不到位。當前，社會公眾對于各類社會組織的宗旨和服務范圍以及服務機構等信息缺乏基本的了解。與此同時，社會組織的財務不公開情況比較普遍。社會組織法律規(guī)定的公開不健全。

（二）從立法來看

1、控制型管制理念根深蒂固

控制型管制建立是對管理對象的不信任，基于管理者的權威。首先，我國社會組織的成立的條件過于嚴格。這種過于苛刻的成立條件為社會組織的建立制造了嚴重障礙。再者，行政管理部門對社會組織內(nèi)部的人事、財務等實施過多的干預，使社會組織的自主性、自治性、獨立性不能實現(xiàn)。

2、立法實體內(nèi)容存在缺陷

一是對扶持社會組織發(fā)展的措施的規(guī)定相對缺乏。例如，社會組織的生存發(fā)展都離不開充足的資金，而現(xiàn)行法律法規(guī)關于社會組織資金來源的規(guī)定卻極為簡單。二是我國的社會組織立法主要突出了政府監(jiān)管的作用，對社會組織的社會監(jiān)督和自律約束機制的規(guī)定比較缺乏。三有關社會組織的合法權益和政府主管部門如何保護社會組織合法權益的相關規(guī)范很少。

三、國外社會組織的經(jīng)驗借鑒

（一）美國的非營利組織

在社會組織方面，美國是很特殊的。雖然它的文化歷史很短卻深深地植根于個人主義的傳統(tǒng)。美國的非營利組織在數(shù)量方面是十分驚人的，同時影響也是非常巨大的的。

1、美國非營利組織發(fā)展的狀況

美國非營利組織十分廣泛，它存在于美國社會的各個領域。更值得一提的是，非營利組織在提供公共服務以及參與各種議事日程等各個方面所具有的影響力是無人可以輕視的。因此，政府和工商企業(yè)都十分重視其意見和反應。

2、美國對非營利組織的管理

（1）政府管理。在美國，非營利組織的成立并不需要政府的批準，任何人都可以發(fā)起建立社團。與此同時，美國政府對非營利組織的管理是多方面的，同時又有著許多嚴格的具體規(guī)定和限制。

（2）自我管理。與眾不同的是，美國的慈善組織內(nèi)設有董事會，董事會所負責的是控制組織的運作及決策。所以，董事會的成員對組織的任何活動都要負起法律責任。

（二）英國非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗借鑒

英國作為世界上的老牌資本主義國家，兩次世界大戰(zhàn)的沖擊瓦解了“日不落帝國”。然而，20世紀80年代以來英國資本主義制度再次迸發(fā)出再生能力，在“小政府、大社會”的方針下，英國政府把越來越多的公共服務功能轉(zhuǎn)移到非政府組織。

1、英國非營利組織發(fā)展的狀況

很早之前英國就有兩種傳統(tǒng)：一是辦慈善事業(yè)；二是互助的傳統(tǒng)。英國政府鼓勵并支持人們?nèi)ソM建或者從事團體活動。在英國，他們認為政府不可能滿足社會各方面的需求，從而需要各類團體從事各種社會活動來滿足社會各方面需求。

2.英國政府對民間組織的支持和鼓勵的表現(xiàn)

首先表現(xiàn)在人們組建社團不加以限制，遵循違法才處理。其次是政府每年都會從財政經(jīng)費中撥出大量經(jīng)費來支持這些社團活動。

四、社會組織法制建設的路徑

（一）完善社會組織法律體系

建構我國的社會組織法律體系不僅僅是體系的創(chuàng)新，更要從根本上樹立新的立法理念：

第一，我國社會組織的立法必須保障公民的結社自由，徹底轉(zhuǎn)變結社權由行政機關決定的國家本位的理念，立權利本位的理念。因為其為憲法賦予公民的基本權利，社會組織的立法必須圍繞怎樣實現(xiàn)和更好的保障公民的結社自由這一宗旨展開。第二，對社會組織的治理，不再以政府為中心，使政治權威多中心化。以社會組織為治理的基礎，政府對其法律環(huán)境進行優(yōu)化。第三、由控制型理念向服務型管制轉(zhuǎn)變。

對于社會組織法律體系的構建，重中之重就是制定結社法，以明確社會組織的法律地位、自治性質(zhì)，并且在此基礎上，其應以單行法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章為補充。因為稅收政策是調(diào)控社會組織發(fā)展的主要激勵手段之一，所以我國法律體系建設要完善社會組織立法，切實把稅收優(yōu)惠政策落到實處。

（二）健全社會組織的行政監(jiān)管機制

第一、復雜的登記程序嚴重阻礙了社會組織的發(fā)展，我們要降低社會組織的門檻減少不必要的環(huán)節(jié)。第二、為了提高社會組織的透明度和公信力，我們要建立信息披露制度。其不僅有利于審批機關實施監(jiān)管，也有利于提高公眾對社會組織的信任。第三，對于解散后的社會組織不僅要尊重發(fā)起人意志，還要尊重其非營利性特點，建議對剩余資產(chǎn)盡可能按發(fā)起人意愿轉(zhuǎn)移給其他社會組織，使其繼續(xù)發(fā)揮作用。

（三）加強社會組織的社會監(jiān)督機制

第一、提高公眾的監(jiān)督意識，發(fā)揮公眾監(jiān)督的獨特功能。其不僅可以提供社會組織違法違規(guī)的線索，還可以培植社會監(jiān)督的氛圍與社會廉潔的風尚。第二，加強新聞、網(wǎng)絡等監(jiān)督方式，不但揭露丑惡現(xiàn)象，更深入挖掘丑惡現(xiàn)象，把新聞監(jiān)督與網(wǎng)絡監(jiān)督結合起來，使一加一大于二，促使問題得到更好的解決。

（四）建立社會組織的自律機制

不管是機關還是社會組織，其最基本單元是人，因此提高社會組織自我管理能力的根本是不斷加強對社會組織從業(yè)人員的培訓，提高其管理水平。并且把決策和執(zhí)行分離開來，使其相互之間盡職但是不越位，使理事會切實起到監(jiān)督的作用，實現(xiàn)社會組織的自我凈化。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學法學院）

“河北經(jīng)貿(mào)大學研究生科研創(chuàng)新計劃項目”

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