PPP模式下政府規(guī)制行為研究

李滿坡 陶倫康

作者簡(jiǎn)介：李滿坡（1991-），男，漢族，河南信陽人，主要從事區(qū)域財(cái)政研究。陶倫康（1971-），男，漢族，河南信陽市人，教授，博士，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。

摘要：浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保是PPP模式下較為吸引投資者加入的政府擔(dān)保行為，有利于提高私人機(jī)構(gòu)投資者在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、管理和運(yùn)營方面的積極性。文章以浮動(dòng)投資回報(bào)率下政府擔(dān)保為立足點(diǎn)，通過對(duì)我國浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)?，F(xiàn)狀的剖析，根據(jù)公共物品的非營利性及排他性，探求政府實(shí)現(xiàn)私人機(jī)構(gòu)規(guī)制的實(shí)現(xiàn)途徑，即私人機(jī)構(gòu)的投資回報(bào)未達(dá)到浮動(dòng)投資回報(bào)區(qū)間的，政府進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼；投資回報(bào)達(dá)到浮動(dòng)投資回報(bào)擔(dān)保上限的，政府征收超過上限的超額收益。

關(guān)鍵詞：浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保；PPP模式；規(guī)制行為；私人機(jī)構(gòu)

在我國，城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供中，政府占絕對(duì)地位。其中絕大多數(shù)都是由政府下屬的國有企業(yè)進(jìn)行投資生產(chǎn)，這種模式為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前期投資與實(shí)際生產(chǎn)操作都提供了優(yōu)厚的財(cái)政保障與良好的信用基礎(chǔ)。但由于政府主導(dǎo)的單一城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目易出現(xiàn)效率低下、約束機(jī)制弱化的狀況，有學(xué)者開始提出引入以PPP模式為主的各種基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的合作模式。但由于該模式存在政府權(quán)利界定不清的問題，這就使得分析政府如何確定規(guī)制行為具有重要的意義。

一、透視PPP模式的基本理念

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。[1]它是提高政府部門的運(yùn)營效率，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的新型合作模式。

（一）國內(nèi)外研究評(píng)述

PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。1992年英國已開始應(yīng)用PPP模式。且PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這些比較復(fù)雜的法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。夏穎等[2]借助納什均衡建立政府與私人機(jī)構(gòu)的博弈模型對(duì)政府與私營資本之間利益分配做了很好的分析。李林等[3]通過構(gòu)建非平等地位參與方的博弈模型對(duì)PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)做了較為具體的研究，投資者可通過觀察或預(yù)期項(xiàng)目狀況的變化對(duì)政府部門擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)及逆向懸著程度進(jìn)行推測(cè)。鮑海君[4]針對(duì)類似于PPP的BOT模式中決策問題，應(yīng)用博弈論建立了投資成本可變動(dòng)的動(dòng)態(tài)博弈與特許期權(quán)相結(jié)合的據(jù)側(cè)模型，運(yùn)用實(shí)例驗(yàn)證了該模型的有效性。

（二）PPP模式下規(guī)制行為管窺

規(guī)制是指政府依據(jù)法律法規(guī)對(duì)局部微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行直接干預(yù)，如對(duì)價(jià)格、產(chǎn)量、投資回報(bào)等施加制約，是用政府命令部分替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的制度安排。政府根據(jù)相應(yīng)的規(guī)則對(duì)微觀主體行為實(shí)行干預(yù)，這是公共政策的一種形式，即通過設(shè)立政府職能部門來管理（不是直接由政府所有）經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在我國現(xiàn)有的PPP模式項(xiàng)目下，如北京地鐵4號(hào)線項(xiàng)目，政府對(duì)私人機(jī)構(gòu)的規(guī)制并沒有提出一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)。且考慮到我國《擔(dān)保法》規(guī)定政府禁止為項(xiàng)目設(shè)施提供固定投資回報(bào)的擔(dān)保，滿足條件的浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保開始得到引入。

二、浮動(dòng)投資回報(bào)擔(dān)保模式剖析與構(gòu)建

在浮動(dòng)投資回報(bào)擔(dān)保中，政府為吸引基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目生產(chǎn)建設(shè)方面的融資，會(huì)為非政府機(jī)構(gòu)即私人機(jī)構(gòu)設(shè)定浮動(dòng)的投資回報(bào)率，并提供一定的擔(dān)保。當(dāng)特許經(jīng)營機(jī)構(gòu)的收益低于政府擔(dān)保投資回報(bào)的下限時(shí)，政府用財(cái)政補(bǔ)貼進(jìn)行擔(dān)保，擔(dān)保投資商可以收回投資，獲得收益。由于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特殊性，政府不會(huì)允許私人機(jī)構(gòu)獲得太多超額收益，需要對(duì)收益進(jìn)行一定的管控。即經(jīng)營收入超過浮動(dòng)投資回報(bào)率上限的部分需收歸政府所有。

政府浮動(dòng)投資回報(bào)擔(dān)保為吸引私人機(jī)構(gòu)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供了額外的途徑，促進(jìn)了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的發(fā)展，并且能穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)形式和公共預(yù)期，從而起到遏制負(fù)的外部性的蔓延，恢復(fù)公眾信心和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的效果。但同時(shí)也要注意到過度的擔(dān)保政策并不能帶來預(yù)想的結(jié)果。

（一）浮動(dòng)投資回報(bào)擔(dān)保模型

由于在設(shè)定過程中我們以政府角度出發(fā)，且只需要確定投資回報(bào)率擔(dān)保下限，因此在確定投資回報(bào)率上以政府為主要對(duì)象，暫不考慮征詢項(xiàng)目方（即私人機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營商）的意見，可采用資本資產(chǎn)定價(jià)模型計(jì)算政府所需擔(dān)保的最低投資回報(bào)率。即

其中，K為資產(chǎn)的收益率；rf表示無風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)收益率，為期末的的國債加權(quán)平均；E（rm）表示該類資產(chǎn)的市場(chǎng)整體收益率，為上證指數(shù)年度收益率；E（rm）-rf為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)收益的補(bǔ)償；βm表示資產(chǎn)對(duì)市場(chǎng)組合的貢獻(xiàn)率，它代表資產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)測(cè)度，整個(gè)資本的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是不可分散的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。設(shè)X為公用事業(yè)指數(shù)收益率，Y為上一年上證公用事業(yè)指數(shù)相較于下一年度上證指數(shù)的變化，即公用事業(yè)上證指數(shù)收益率。

1、政府視角的私人機(jī)構(gòu)投資風(fēng)險(xiǎn)因子

政府擔(dān)保的浮動(dòng)投資回報(bào)收益下限受到時(shí)間與公用事業(yè)收益率的影響，測(cè)算政府視角下的私人機(jī)構(gòu)投資風(fēng)險(xiǎn)因子需要考慮公用事業(yè)指數(shù)收益率迭代比率，即運(yùn)用回歸直線法可求出風(fēng)險(xiǎn)因子βm的值。這里風(fēng)險(xiǎn)因子滿足下式：

2、政府視角的浮動(dòng)投資回報(bào)區(qū)間

設(shè)定私人機(jī)構(gòu)的投資額為L(zhǎng)，且政府擔(dān)保的最低投資回報(bào)利率為K，政府擔(dān)保的私人機(jī)構(gòu)收益下限為R1=LK。同時(shí)由于在PPP模式下，公共服務(wù)投資維護(hù)成本巨大，回收期長(zhǎng)（一般長(zhǎng)達(dá)30年左右），風(fēng)險(xiǎn)較一般的長(zhǎng)期投資收益項(xiàng)目也更大，因此可以考慮適當(dāng)提高政府擔(dān)保的投資回報(bào)利率的浮動(dòng)區(qū)間，這里用ε表示區(qū)間大小。即政府擔(dān)保的浮動(dòng)投資回報(bào)率區(qū)間為（K，K+ε），擔(dān)保收益額區(qū)間為（LK，LK+Lε）。這里ε的大小可根據(jù)公共服務(wù)設(shè)施的優(yōu)質(zhì)程度來定義，如PPP模式下的北京地鐵四號(hào)線其由于貫穿許多人口密集區(qū)，受眾數(shù)量極為理想，則其浮動(dòng)區(qū)間長(zhǎng)度較小，達(dá)到3%～6%較為理想。而對(duì)于一些前景并不明朗的項(xiàng)目可考慮將區(qū)間長(zhǎng)度擴(kuò)大到5%～10%，如香港海底隧道擬定的投資回報(bào)率達(dá)到15%以上，已超過普通投資回報(bào)率9%左右。

三、政府規(guī)制行為展望

以浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保為基礎(chǔ)的規(guī)制行為研究，是以政府視角下規(guī)制行為選擇為中心。且以政府監(jiān)管為主要目的的規(guī)制行為雖然可以部分消除基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中的動(dòng)態(tài)和不確定性，但這也不能成為政府政策完全干預(yù)的理由。規(guī)制滯后效應(yīng)要求在PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，政府首先應(yīng)該向私人機(jī)構(gòu)參與方提供足夠法律效率的擔(dān)保；但政府也必須看到風(fēng)險(xiǎn)并不能完全避免的，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供過高的擔(dān)保會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目整體花費(fèi)過高，對(duì)社會(huì)整體福利效應(yīng)將降低?？紤]到把競(jìng)爭(zhēng)性均衡看作隨機(jī)過程的現(xiàn)象在宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上已相當(dāng)普遍，政府可考慮規(guī)制的規(guī)模與范圍，并提出一些新的規(guī)制方案。

在規(guī)制規(guī)模與范圍上，政府可考慮借鑒浮動(dòng)投資回報(bào)率擔(dān)保的方式，一方面控制規(guī)制的規(guī)模，提供彈性的收入分配方案以規(guī)避長(zhǎng)期不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面加大規(guī)制的緊密度，對(duì)涉及到基礎(chǔ)設(shè)施營業(yè)性收費(fèi)等嚴(yán)格控制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目正外部效應(yīng)最大化。

在規(guī)制方式上，政府一方面應(yīng)在條件許可的情況下，嘗試標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)、特許權(quán)競(jìng)爭(zhēng)等新型規(guī)制方案以提高私人機(jī)構(gòu)參與方的競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面，應(yīng)給與參與方提高經(jīng)營效率的激勵(lì)，提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益。（作者單位：云南師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：由云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（YB2013049），云南師范大學(xué)研究生科研創(chuàng)新基金項(xiàng)目資助。

參考文獻(xiàn)

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