低碳背景下縣域經濟發(fā)展方式轉變的對策研究

李榮娟 黃承烈

摘要 加強節(jié)能減排，實現(xiàn)低碳發(fā)展，不僅是國家“十二五”規(guī)劃綱要所提出的約束性目標，更是促進經濟提質增效升級的必經途徑。目前，我國縣域經濟仍以“高投入、高消耗、高排放”為主要特征，轉變經濟發(fā)展方式已成為縣級政府所面臨的迫切任務。為此，必須依據低碳發(fā)展理念和《2014～2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》的具體要求，培育有利于經濟發(fā)展方式轉變的要素基礎和制度基礎，加快推進產業(yè)結構的優(yōu)化和升級，深化經濟管理體制改革，不斷進行制度創(chuàng)新，實施有利于科技進步的政策，完善環(huán)境管理制度，實現(xiàn)縣域經濟又好又快發(fā)展。

關鍵詞 低碳；縣域經濟；發(fā)展方式；轉變困境；轉變對策

中圖分類號 S-9；F207 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）26-09132-03

Study on Transformation Countermeasures of County Economy Development Mode under Background of Low Carbon

LI Rong-juan， HUANG Cheng-lie

（School of Humanities， Nanchang University， Nanchang， Jiangxi 330031）

Abstract Strengthening energy conservation and emissions reduction and achieving low carbon development not only is a binding target in the national 12th five-year plan outline， but also a necessary way to promote economy efficiency and mass. The county economy still takes “high input，high consumption，high emission” as a characteristic at present， and the transformation of county economy development mode becomes an urgent task for county government to face on. So， we must cultivate the factor foundation and system foundation which have an advantage to transform the way of economy development， accelerate the optimization and upgrading of industrial structure，deepen reform of economy and management system， carry on institutional innovations unceasingly，implement policies beneficial technological progress， perfect environmental management system according to the concept of low carbon development and the specific requirements for development in the 2014-2015 action plan for energy conservation and low-carbon emissions reduction. Only in this way can we achieve a sound and rapid county economic development.

Key words Low carbon； County economy； Development mode； Transformation dilemmas； Transformation countermeasures

加強節(jié)能減排，實現(xiàn)低碳發(fā)展，促進縣域經濟發(fā)展方式轉變，不僅是“十二五”規(guī)劃和《2014～2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》所提出的重要任務和目標，也是縣域經濟社會領域的一場深刻變革。然而，縣域經濟發(fā)展方式轉變面臨諸多困難，如何創(chuàng)新轉變思路，打破轉變僵局，克服轉變障礙，是亟待解決的關鍵問題。

1 轉變縣域經濟發(fā)展方式的必要性

1.1 是縣域可持續(xù)發(fā)展的需要

經濟發(fā)展方式的轉變與縣域可持續(xù)發(fā)展具有一致性^[1]。只有轉變經濟發(fā)展方式，才能實現(xiàn)資源的永續(xù)利用，實現(xiàn)縣域內當代人相互之間以及當代人與子孫后代之間公平、合理地利用自然環(huán)境，充分保障公民的環(huán)境權利和子孫后代的環(huán)境利益。只有轉變經濟發(fā)展方式，才能更加有效地保護環(huán)境，這是因為我國自然資源的主要浪費源與自然環(huán)境的主要污染源——縣域工業(yè)分布于縣域內的各個角落，經濟發(fā)展方式的轉變，意味著縣域工業(yè)要徹底摒棄先前高投入、高消耗、低產出、低效益、低質量的粗放型經濟增長老路，改變僅依靠擴充生產要素來提高產出的傳統(tǒng)方式，有利于從根本上遏制工業(yè)化進程中的環(huán)境污染與資源浪費問題，符合縣域可持續(xù)發(fā)展的客觀要求。

1.2 是改善縣域生態(tài)環(huán)境、減輕環(huán)境壓力的需要

目前，縣域社會總產值在全國社會總產值中所占的比重已達60%，縣域工業(yè)產值已占全國工業(yè)產值的50%，與此同時縣域工業(yè)卻消耗了全國73%的煤炭、64%的粗鋼、61%的木材和55%的水泥，其單位能耗比全國平均水平高近20%。一方面，縣域工業(yè)的發(fā)展以高物耗、高能耗為代價；另一方面，縣域資源、能源緊缺日益凸顯。資源浪費與資源短缺同時存在，已成為一個不容忽視的問題^[2-3]。粗放型經濟發(fā)展模式也使縣域環(huán)境持續(xù)惡化，污染加劇。嚴重的環(huán)境污染不僅影響到縣域工業(yè)的進一步發(fā)展，同時也對該地域內居民的生產、生活構成了威脅，亟需轉變經濟發(fā)展方式，改變傳統(tǒng)粗放型經營手段，以內涵式擴大再生產為主，提高資源利用效率，組織好生產力配置，減輕縣域環(huán)境壓力，使縣域經濟得以健康、持續(xù)發(fā)展。

1.3 是由具體縣情所決定的

在社會主義市場經濟體制的作用下，縣域企業(yè)完成發(fā)展方式由粗放型向集約型轉變正是遵循客觀規(guī)律的必然選擇。與資源較為豐富的縣域相比，資源較稀缺的縣域對經濟發(fā)展方式轉變的要求更為迫切^[4]。這是因為隨著競爭的升級和人們環(huán)境意識的提高，縣域工業(yè)依賴先前優(yōu)勢擴大生產規(guī)模的路徑將不復存在，轉變經濟發(fā)展方式將成為其唯一選擇。另外，我國各縣域經濟發(fā)展水平很不平衡，處于東部經濟發(fā)達地區(qū)和大中城市周邊的縣域，在經過初期探索積累經驗后，進行經濟發(fā)展方式轉變、走集約型增長道路符合當前經濟環(huán)境的客觀要求；而中西部縣域雖然在相當長的時期內仍然以粗放型增長為主，但走集約型增長道路，從根本上轉變經濟發(fā)展方式的目標并沒有因此改變。

2 縣域經濟發(fā)展方式轉變的困境

2.1 針對縣域經濟的評價考核系統(tǒng)與轉變經濟發(fā)展方式的要求不適應

在以GDP為標準對縣級政府官員進行政績考核的制度安排下，經濟發(fā)展方式是否轉換被排除在考核體系之外，縣域經濟往往“有增長，無發(fā)展”，“只求速度，不講效益”。由于政績考核標準的單一性地方政府官員首先考慮的是如何利用手中資源配置的權利去追求GDP增長速度，而非經濟發(fā)展方式等問題，導致速度與效益的嚴重割裂。在經濟發(fā)展過程中表現(xiàn)為片面加大投入而使生產規(guī)?？焖贁U大，結果往往卻是經濟質量下降、結構失調、比例失衡，人民生活水平提高緩慢。尤其是在低價格要素的支撐下，縣級政府推動經濟發(fā)展方式轉變的欲望遠遠比不上來自水平擴張的沖動^[5]。目前，只追求GDP增長速度而不考慮經濟效益和增長質量的縣域經濟評價考核系統(tǒng)已與轉變經濟發(fā)展方式的要求極不適應。

2.2 促使縣域經濟發(fā)展方式轉變的產業(yè)政策缺失

產業(yè)結構政策引領縣域經濟發(fā)展方向，體現(xiàn)縣域經濟發(fā)展的廣度和深度^[6]。而目前縣域產業(yè)結構政策的缺失正是導致縣域經濟發(fā)展方式難以轉變的根本原因。推動縣域經濟發(fā)展方式轉變，堅持速度、質量與效益相統(tǒng)一，正是產業(yè)結構政策的本質所在。通過合理的競爭秩序與規(guī)模經濟效益，促使縣域經濟發(fā)展方式由粗放型向集約型轉變，是縣域產業(yè)組織政策的基本目標。目前，正是由于能夠使市場競爭機制有效發(fā)揮作用的縣域產業(yè)組織政策的缺失，因而不能充分利用競爭的壓力來推動縣域企業(yè)改進技術、提高效益；由于最佳規(guī)模經濟效益的生產規(guī)模政策缺失，因而不能利用規(guī)模經濟建立能使產業(yè)生產成本降低的大批量生產體系。

2.3 經濟管理體制方面存在弊端造成縣域經濟發(fā)展方式難以根本轉變

首先，縣級政府職能轉換滯后。一是“越位”。改革開放以來，中央政府所進行的一系列權力下放，擴大了企業(yè)的生產經營自主權與縣級政府的經濟管理權，但是地方政府卻通過對本屬企業(yè)權力的不正當截留，干預企業(yè)的正常生產經營決策。二是“錯位”?？h級政府及其職能部門為維護本地市場與本地企業(yè)的利益，往往對區(qū)際間生產要素的自由流動和商品貿易采取限制或禁止性措施，造成了地區(qū)封鎖，分割了市場。三是“失位”。政府的權力具有強制性和普遍性，本應該使制度供給成為一項重要的公共產品，然而縣域政府卻并未承擔起制度供給的責任。

其次，重要生產要素產權界定不清，縣域資源難以有效配置。當前，縣級政府仍通過行政干預來影響土地、資本等生產要素的市場價格，降低資源有效配置的標準。另外，縣域環(huán)境資源價格不能真實反映其價值^[7]，這不僅不符合邊際效用定律，而且較低的價格導致了微觀市場主體對資源、能源的濫用及其總體效益的低下，同時也使得以高消耗為特點的粗放型經濟增長方式持續(xù)存在。

2.4 科技創(chuàng)新能力不足使縣域經濟發(fā)展方式轉變受到制約

首先，科技進步政策缺失。要么沒有形成與縣域經濟實際運行相配套、符合科技創(chuàng)新要求的宏觀政策體系，要么所制定的相關政策不完善，或這種外部政策導向與科技創(chuàng)新內在要求之間存在矛盾，科技創(chuàng)新工作與縣域經濟的市場經濟屬性、資源結構不能完全相適應而難以開展。

其次，企業(yè)自主創(chuàng)新能力薄弱。其一，在不完全的市場經濟條件下，企業(yè)往往不具備自主創(chuàng)新的一般客觀條件。其二，企業(yè)自主創(chuàng)新的途徑不明確。在縣域企業(yè)科研力量薄弱、R&D經費缺失的情況下，以何種方式實現(xiàn)自主創(chuàng)新，如何結合縣域企業(yè)的各種情況切實提高自主創(chuàng)新能力，仍是迫切需要解決的問題。

2.5 環(huán)境管理制度不完善在一定程度上延緩了縣域經濟發(fā)展方式的轉變

一是環(huán)境準入制度缺失。由于空間環(huán)境準入制度的缺失，縣域空間無法被劃分成具有不同環(huán)境功能的單元，因而不能有針對性地調整不同分區(qū)內的經濟結構。由于總量環(huán)境準入制度的不完善，不能對縣域環(huán)境容量進行科學評估，不利于排污交易市場建立。由于項目環(huán)境準入制度的不規(guī)范，縣域環(huán)境污染防治工作多流于形式，環(huán)境保護服務于經濟建設的宗旨難以體現(xiàn)。

二是清潔生產制度不完善。清潔生產很難被寫進環(huán)境與發(fā)展綜合決策或區(qū)域環(huán)境規(guī)劃^[8]，縣級政府及其職能部門既沒有依據縣情提出適合開展清潔生產的配套方案或給予相關政策指導，也沒有將清潔生產工作納入環(huán)境保護目標責任制，定期考核，落實責任。企業(yè)則普遍存在清潔生產技術匱乏、籌措資金困難、信息獲取渠道不暢等問題。

3 低碳背景下縣域經濟發(fā)展方式轉變的創(chuàng)新對策

轉變縣域經濟發(fā)展方式，縣級政府必須依據低碳發(fā)展理念和《2014～2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動方案》的基本要求，采取具體措施，制定行動計劃，樹立低碳模式，支持綠色經濟發(fā)展。

3.1 推進縣域產業(yè)結構的優(yōu)化和升級

3.1.1 積極推行縣域產業(yè)政策，適時調整縣域產業(yè)結構。

強化縣域政府的宏觀調控，注重產業(yè)政策的引導作用，使縣域三次產業(yè)從主要依靠生產規(guī)模的擴大，片面追求產值的增長速度，逐漸轉變?yōu)橐揽拷Y構的優(yōu)化與升級，采用知識密集型、技術密集型的生產方式，擴大高科技含量、高附加值、高競爭力產品的市場占有率；從主要依靠資源、能源、勞動力等生產要素的大量消耗，轉變?yōu)橹饕揽靠茖W技術的進步和勞動者素質的提高，改變經營管理方式，變革生產過程，不斷降低物耗、能耗，提高資源利用率；從主要依靠資本投入量的增加，轉變?yōu)橹饕揽克度胭Y本的質量和使用效率，依靠要素之間的最優(yōu)組合；從主要依靠“簡單鋪攤子，立即上項目”擴大建設規(guī)模，轉變?yōu)檎_把握趨勢與規(guī)律，立足現(xiàn)有基礎，不斷加強對企業(yè)的充實與改造。

在產業(yè)政策實施方面，縣級政府可以在國家經濟政策允許的范圍內，結合縣情，并通過適當的財政政策、價格政策與金融政策來影響本區(qū)域生產要素的流動，從而使產業(yè)政策制定時所確立的主導產業(yè)或支柱產業(yè)得到扶持與發(fā)展?？h級政府還可以通過積極引導的方式，并提供相關服務，使縣域企業(yè)的行為與產業(yè)政策目標的要求保持一致，使縣域企業(yè)的發(fā)展有利于縣域產業(yè)結構的優(yōu)化和升級。

3.1.2 發(fā)展高新技術產業(yè)，加快縣域產業(yè)結構的調整和升級。

創(chuàng)造條件，利用優(yōu)勢，著力發(fā)展高新技術產業(yè)，以此為基礎逐步加大對其他產業(yè)的投入，帶動其他產業(yè)的發(fā)展，是我國縣域產業(yè)結構調整和升級的基本選擇。與縣域其他產業(yè)相比，高新技術產業(yè)具有極強的“前向聯(lián)系”和“后向聯(lián)系”，發(fā)展縣域高新技術產業(yè)，通過該產業(yè)的優(yōu)先增長產生引致投資，從而帶動前向聯(lián)系部門和后向聯(lián)系部門。發(fā)展高新技術產業(yè)，實行不平衡增長戰(zhàn)略，也是市場經濟條件下縣域經濟取得突破的客觀選擇^[9]。目前，縣域經濟發(fā)展受到了來自方方面面因素的制約。只有突破生產要素的各種約束，通過培育高新技術產業(yè)帶動縣域其他產業(yè)增長的不平衡戰(zhàn)略，才能最終實現(xiàn)縣域產業(yè)結構優(yōu)化和升級的目標。

3.2 深化縣域經濟管理體制改革，不斷進行制度創(chuàng)新

3.2.1 切實轉變政府職能。

充分運用經濟手段，在市場機制的作用下，從經濟利益上影響并引導企業(yè)的生產經營行為，使之符合縣域經濟的總體發(fā)展目標，改變對企業(yè)生產經營活動的直接干預，落實企業(yè)自主權。轉變政府職能，促使縣級政府自覺地從“管制型政府”向“服務型政府”過渡。不斷深化改革，通過改革變指令性計劃為指導性計劃，增強計劃的彈性，以市場為基礎，形成具有宏觀性、方向性和政策性，體現(xiàn)縣域經濟發(fā)展方向和目標的經濟計劃，并通過計劃的制定、發(fā)布和執(zhí)行發(fā)揮計劃的指導管理作用。另外，在對微觀主體進行約束方面，縣域政府要承擔起制度供給者的職責。

3.2.2 創(chuàng)新縣域資源高效利用機制。

建立并完善以市場為主導的縣域生產要素價格形成機制，放棄運用行政手段對重要生產要素配置的不合理干預，推動生產要素的合理流動。建立有利于縣域資源高效利用的激勵機制，通過設置具體目標，引導縣域企業(yè)出現(xiàn)高效利用資源、能源的優(yōu)勢動機并使其按照特定的方式積極行動。以資源的最大化利用為目的，建立相應的淘汰機制，通過行政強制措施，將高耗能、高耗材的落后生產工藝、設備與技術淘汰。建立有利于縣域資源高效利用的補償機制，依據縣域企業(yè)的實際開發(fā)量和對環(huán)境產生影響的大小，采取征收環(huán)境稅或排污費的方式由政府組織對市場主體所造成的環(huán)境影響進行補償。

3.2.3 建立與經濟發(fā)展方式轉變相適應的縣域經濟評價考核體系。

將縣域經濟結構優(yōu)化引入考核指標體系，使縣域投入結構、產品結構、技術結構、人口結構、收入分配結構和消費結構的優(yōu)化成為具體考核內容。另外，要將縣域經濟效益的提高與經濟質量的提升引入考核指標體系，從而在具體考核中增加經濟穩(wěn)定運行、總體效益水平、環(huán)境與生態(tài)平衡以及居民實際生活質量等相關內容。

3.3 實施有利于科技進步的政策，提高科技創(chuàng)新能力

3.3.1 實施有利于科技進步的政策。

在技術開發(fā)政策方面，縣級政府要增加科研資金投入，確?？h、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)3級科研機構R&D費的及時到位。積極支持企業(yè)的技術開發(fā)活動，使企業(yè)真正成為技術開發(fā)與技術創(chuàng)新的主體。在科技推廣政策方面，要做好科技推廣的規(guī)劃、協(xié)調和組織工作，使科學技術能夠被快速地應用到縣域經濟活動中。在技術交易政策方面，應積極籌措，建立并完善縣域技術市場，發(fā)揮縣域技術市場管理者的作用。在技術引進政策方面，要制定技術引進政策，提高縣域科技水平，并注重技術引進的社會效益和環(huán)境效益。在人才開發(fā)政策方面，要整合現(xiàn)有人力資本資源，大力改善就業(yè)條件，構建促使其作用有效發(fā)揮的激勵機制；要加大對縣域人力資本的投資，建立并完善縣域人力資本市場，制定優(yōu)惠政策，鼓勵人才流入本地。

3.3.2 增強自主創(chuàng)新能力。

企業(yè)要依靠自有科研力量將新知識引入生產領域和非生產領域，完成新技術的開發(fā)與創(chuàng)新，使新工藝、新材料、新管理方法應用于具體生產過程。此外，企業(yè)要通過國外先進技術和設備的引進，在利用的基礎上有步驟、有重點地進行技術改造，在改造的同時完成技術創(chuàng)新，使“利用—改造—創(chuàng)新”各個環(huán)節(jié)緊密銜接，促使企業(yè)能夠高起點開展技術研究和創(chuàng)新工作，準確把握創(chuàng)新的方向和目標，使技術創(chuàng)新成果更符合市場需求。

3.4 完善環(huán)境管理制度，積極優(yōu)化經濟增長

3.4.1 構建環(huán)境準入制度。

在空間環(huán)境準入制度構建方面，要依據縣域自然條件，結合地區(qū)經濟社會發(fā)展規(guī)劃，劃分出不同的功能區(qū)，按照不同功能區(qū)的環(huán)境特點，對開發(fā)建設活動作出準入規(guī)定。在空間環(huán)境準入制度下，縣域空間被劃分成為禁止準入區(qū)域（脆弱區(qū)）、限制準入區(qū)域（緩沖區(qū)）和優(yōu)化準入區(qū)域（良好區(qū)）等3個功能區(qū)域，各功能區(qū)域都有明確的環(huán)境與生態(tài)保護目標及嚴格的準入措施。在總量環(huán)境準入制度構建方面，應對環(huán)境容量進行合理分配，健全排放申報登記、總量審核和排放許可證制度。在項目環(huán)境準入制度構建方面，應逐步完善環(huán)境預審制度，環(huán)境影響評價制度和竣工驗收審批制度。

3.4.2 完善清潔生產制度。

一是轉變觀念，將清潔生產作為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略形勢下促進企業(yè)環(huán)境保護工作開展和加快縣域經濟發(fā)展方式轉變的重要任務。二是將清潔生產納入縣域環(huán)境與發(fā)展綜合決策或具體環(huán)境規(guī)劃。三是將清潔生產納入環(huán)境績效指標體系，定期考核。四是加大政府的引導，制定優(yōu)惠政策，創(chuàng)造條件，鼓勵企業(yè)研究、開發(fā)清潔生產技術和工藝，選擇使用無害原材料，生產清潔產品，建立循環(huán)生產圈。制定清潔生產技能培訓長期計劃，引導企業(yè)將清潔生產納入企業(yè)的技術改造中，使技術改造同污染治理、生態(tài)保護緊密結合^[10]。最后，在清潔生產實踐中協(xié)調處理好企業(yè)、公眾等各方面的關系，使清潔生產真正成為推動縣域經濟發(fā)展方式轉變的利器。

4 結語

縣域經濟發(fā)展方式轉變具有長期性和艱巨性，只有依據低碳發(fā)展理念和要求，才能打破僵局，克服障礙，不斷推進縣域產業(yè)結構優(yōu)化和升級，深化縣域經濟管理體制改革，實施有利于科技進步的政策，完善環(huán)境管理制度，改變縣域經濟“高投入、高消耗、高排放”的現(xiàn)狀，緩解資源約束、環(huán)境約束與縣域可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)縣域經濟社會又好又快發(fā)展。

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