俄羅斯土地制度給我們的啟示

肖彬

摘 要：土地是人類賴以生存和發(fā)展的重要資源是所有產(chǎn)業(yè)利益的結(jié)合點(diǎn)，土地問題涉及面之廣，影響之大，對(duì)于一個(gè)國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定有著極其重要的作用。俄羅斯與中國(guó)有著很多相似的經(jīng)歷，現(xiàn)在又都處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，俄羅斯從1991年起實(shí)行土地私有化，我國(guó)目前正在積極的探討土地流轉(zhuǎn)問題，雖然兩國(guó)目前的發(fā)展方向不同，但是曾經(jīng)相同的背景和比較一致的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，決定了彼此存在很大的可比性。當(dāng)前，我國(guó)改革步入深水區(qū)，深入研究他國(guó)特別是俄羅斯土地權(quán)利制度，對(duì)于我國(guó)土地改革的發(fā)展與完善具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：土地制度；改革；政策

地問題，從古至今都是人們最關(guān)注的問題之一，縱觀俄羅斯歷史從古羅斯到前蘇聯(lián)再到現(xiàn)在的俄羅斯，土地制度的變遷與改革一直貫穿其中。目前俄羅斯的土地制度是土地私有化，由此形成了私人所有、市政所有和國(guó)有共存的土地所有權(quán)體系。私人所有分為：公民所有和法人所有。市政所有和國(guó)有分為：聯(lián)邦所有和聯(lián)邦各主體所有。因此我們說，俄羅斯土地所有權(quán)制度的基本特征是：多樣化與平等性。中國(guó)的現(xiàn)行的土地制度是社會(huì)主義公有制。

一、俄中土地制度比較。

俄中兩國(guó)曾經(jīng)長(zhǎng)期實(shí)行相同的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度，俄羅斯在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下走過了 70年， 然后選擇了由西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家開出的藥方：“休克療法”，但是成效甚微。自1991年俄羅斯實(shí)行農(nóng)業(yè)私有化改革以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，作為世界上國(guó)土面積最大的國(guó)家，提高農(nóng)地利用效率、促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)增收問題是俄羅斯所要解決的基本問題之一。

中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了20年。然后開始了漸進(jìn)的土地制度改革。中國(guó)從最初1950年通過的《中華人民共和國(guó)土地改革法》，明確土改的目的：“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)開辟道路?！钡?978年11月24日安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的農(nóng)民按下了手印，悄然試驗(yàn)“包產(chǎn)到戶”?，F(xiàn)如今2013年十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》提出賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，要求建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行。中國(guó)人民從吃不飽穿不暖發(fā)展成為出口大戶，2013年中國(guó)糧食總產(chǎn)量達(dá)到60193.5萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)2.1%，這已是中國(guó)糧食產(chǎn)量連續(xù)增加的第十個(gè)年頭。 短短60幾年，土地政策的漸進(jìn)式改革，使得土地政策越來越適合中國(guó)國(guó)情。

雖然從西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度來看，土地私有制實(shí)現(xiàn)了土地資源的可持續(xù)利用，它保證了國(guó)家土地資源最合理最有效的得到利用。同時(shí)，土地私有制能夠提高農(nóng)民的勞動(dòng)積極性，最終達(dá)到促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。但是，結(jié)合中俄兩國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn)及農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀可以看出，農(nóng)業(yè)的發(fā)展不應(yīng)完全界定在制度規(guī)定的公有或私有上，只有適合本國(guó)國(guó)情的制度才是最好的制度。理論和實(shí)際有時(shí)候有一定的距離。

二、俄羅斯農(nóng)村土地私有化產(chǎn)生的問題。

俄羅斯農(nóng)村土地私有產(chǎn)權(quán)的確立是俄羅斯私有化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。為此俄羅斯政府一開始就緊急頒布了《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》和《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦實(shí)施土地改革的緊急措施》總統(tǒng)令，以強(qiáng)制性手段推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變遷。但是并沒有收到預(yù)期的效果，具體分析原因有以下幾點(diǎn)：

第一、 農(nóng)村土地私有化一開始就準(zhǔn)備不足。

①農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)欠缺。俄羅斯的情況很特殊，雖然前蘇聯(lián)是發(fā)達(dá)國(guó)家，但解體后的俄羅斯很多方面并沒有達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家水平，農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)就做到像發(fā)達(dá)國(guó)家一樣快速有效。

②農(nóng)用生產(chǎn)資料得不到保證。一開始農(nóng)用生產(chǎn)資料例如農(nóng)藥化肥等，都出現(xiàn)了購(gòu)買難的問題。農(nóng)民沒有合適的渠道購(gòu)買適合自己用量的農(nóng)用生產(chǎn)資料。

③農(nóng)民用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的資金缺乏。首先國(guó)家沒有足夠的重視，沒有給與小農(nóng)戶相應(yīng)的國(guó)家財(cái)政扶持和政策支持。相關(guān)銀行，很多都是私人銀行，對(duì)于這種新政策不確定性很多，風(fēng)險(xiǎn)很高，因此不會(huì)輕易借出大量資金。這使得一些想組建或者是剛組建的農(nóng)戶沒有錢去應(yīng)對(duì)從來沒有碰到過的風(fēng)險(xiǎn)。

④學(xué)習(xí)使用小型機(jī)械需要時(shí)間。土地私有化之前搞的是大型農(nóng)業(yè)，國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和集體農(nóng)莊的生產(chǎn)規(guī)模都很大，使用的是大型農(nóng)用機(jī)械，機(jī)械化水平較高，畜牧業(yè)綜合機(jī)械化水平甚至已達(dá)到70-80%。土地私有化后小型農(nóng)業(yè)機(jī)械更加適合家庭農(nóng)場(chǎng)，學(xué)習(xí)使用新一代機(jī)械，農(nóng)民需要時(shí)間。

⑤農(nóng)民一開始從觀念上就不接受。改革可以如一夜春風(fēng)來，條例可以立馬寫在紙上，但是在人們心中的制度需要時(shí)間來建立。俄羅斯曾經(jīng)歷經(jīng)了千年的村社土地公有制，村社土地公有制采取土地共有、集體勞動(dòng)，實(shí)行村社民主，由此確立了強(qiáng)烈的集體主義和平均主義的觀念；后來在前蘇聯(lián)時(shí)期實(shí)行的土地所有權(quán)制度，集體農(nóng)莊和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)制度。長(zhǎng)期以來建立的這種大型農(nóng)業(yè)和集體勞動(dòng)的習(xí)慣，使得農(nóng)民已經(jīng)習(xí)慣了這種勞動(dòng)組織形式，很難在短期內(nèi)得到有效改變。即使是改制后大多數(shù)集體農(nóng)莊和國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)仍以股份公司的形式繼續(xù)保持集體經(jīng)營(yíng)，簡(jiǎn)言之就是換湯不換藥。

第二、農(nóng)村土地私有化相應(yīng)的政策沒有及時(shí)跟進(jìn)，農(nóng)民缺乏種糧積極性。

①俄羅斯在一夜間對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行了私有化改革，但本應(yīng)該跟進(jìn)的相應(yīng)的政策卻不多。這就導(dǎo)致沒有新的政策扶持，新制度實(shí)行起來困難重重。

②預(yù)算補(bǔ)貼的結(jié)構(gòu)不平衡，分配不到位。國(guó)家給予預(yù)算補(bǔ)貼，但其結(jié)構(gòu)不平衡，大部分補(bǔ)貼小型企業(yè)根本拿不到，而是被不是很急需資金的大型企業(yè)拿走，國(guó)家的惠民政策沒有落到實(shí)處。

③零售食品的價(jià)格過低，俄羅斯零售食品價(jià)格國(guó)家控制常年保持不變，食品價(jià)格低于其成本2-3倍，而國(guó)家給予的相應(yīng)補(bǔ)貼入不敷出，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無利可圖，私有化后，農(nóng)民和企業(yè)積極性都不高。以面包為例2002年莫斯科500克標(biāo)準(zhǔn)面包售價(jià)10盧布（折合人民幣約為3.5元），到2012年同款面包售價(jià)12盧布（折合人民幣約3元）。

④農(nóng)業(yè)生產(chǎn)購(gòu)入新小型農(nóng)用機(jī)械設(shè)備增加了成本。俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)變遷前這些都可以忽略不計(jì)，土地產(chǎn)權(quán)變遷后新農(nóng)用機(jī)械設(shè)備購(gòu)入，與其產(chǎn)生的效益不成比例，無形中增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本，政府沒有及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)補(bǔ)貼政策。

⑤農(nóng)用機(jī)械磨損快，維護(hù)費(fèi)用高。俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)改制之前使用的是國(guó)有大型農(nóng)用機(jī)械，維護(hù)費(fèi)用由國(guó)家出，因此在計(jì)算成本時(shí)都基本忽略不計(jì)。土地產(chǎn)權(quán)變遷后設(shè)備私人購(gòu)入，磨損維修費(fèi)用的提高，更增加了農(nóng)產(chǎn)品的成本。

⑥農(nóng)村土地私有化后最基層農(nóng)民福利保障降低。原本俄羅斯實(shí)施農(nóng)業(yè)改革的主要目標(biāo)是為了提高國(guó)內(nèi)農(nóng)副產(chǎn)品的供給能力，使農(nóng)民得到實(shí)惠，但是正真實(shí)施下來反而使最基層農(nóng)民的利益受到了很大的侵害，打擊了其勞動(dòng)生產(chǎn)積極性。俄羅斯土地私有制前是一個(gè)高福利國(guó)家，農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民一樣，享受免費(fèi)醫(yī)療和教育，私有制后制度變遷，在一定程度上農(nóng)民的福利有所下降，這打擊了農(nóng)民的主觀能動(dòng)性。

第三、土地交易市場(chǎng)腐敗問題嚴(yán)重。

俄羅斯農(nóng)地私有化采用平均分配“土地份額”的方式，平均分配“土地份額”指的是公民得到的并不是土地而是土地份額。想要換成實(shí)物土地需要辦理繁瑣的手續(xù)，其中官僚作風(fēng)產(chǎn)生無數(shù)程序障礙。收黑錢等各種因素共同抬升了交易成本，農(nóng)民想經(jīng)營(yíng)家庭農(nóng)場(chǎng)，需要辦理多項(xiàng)手續(xù)，等待審批時(shí)間長(zhǎng)，過程繁瑣，需要很多的人力、物力和財(cái)力做為支持。

由于以上幾點(diǎn)，導(dǎo)致農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地私有的積極性不高。因此可以得出以下結(jié)論借鑒不是照抄照搬，過分極“左”或極“右”都是不可取的。在俄羅斯，農(nóng)業(yè)改革從一開始就采取非常激進(jìn)的態(tài)度，完全由上層領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)自己的愿望設(shè)想和制定，照抄照搬西方家庭農(nóng)場(chǎng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，這種做法，非但沒有解決俄羅斯農(nóng)業(yè)問題，反而使俄羅斯農(nóng)業(yè)陷入了更深的困境。

三、對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地改革的思考。

制度轉(zhuǎn)換就意味著面臨制度選擇的困境。尋找由此制度通往彼制度的可行性通道，對(duì)于任何轉(zhuǎn)型國(guó)家來說都是前所未有的、風(fēng)險(xiǎn)和困難難以確定但又必須應(yīng)對(duì)。中國(guó)農(nóng)村土地改革發(fā)展問題一直是多年來的重點(diǎn)，十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地制度改革有很多很重要的精神需要認(rèn)真領(lǐng)會(huì)。任何制度選擇都是在不斷試錯(cuò)過程中矯正與優(yōu)化。土地制度的本質(zhì)是國(guó)家和社會(huì)就土地收益如何分配而訂立的契約，某種意義上就是新土地制度的不斷試驗(yàn)、不斷修改、不斷完善的一個(gè)過程。哪一種模式的土地改革都不可能一次性精準(zhǔn)設(shè)定。

第一、 俄羅斯土地改革給我們的啟示。

① 土地制度不能脫離歷史空間的約束。土地制度與其他制度相比，它具有更為鮮明的地域性、民族性、歷史性，也表現(xiàn)出更為明顯的路徑依賴特征。任何轉(zhuǎn)型方式都不能完全徹底地割裂其原有的土地關(guān)系。

② 土地制度的重構(gòu)應(yīng)該在可以控制的狀態(tài)下進(jìn)行。任何事情都是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，過度激進(jìn)或者大規(guī)?？焖俣加锌赡茉斐捎俣贿_(dá)。

③ 因地制宜，合理規(guī)劃。我們國(guó)家地緣遼闊地形復(fù)雜，農(nóng)業(yè)地區(qū)有平原有丘陵等，合理規(guī)劃統(tǒng)籌安排，更有利于糧食的增產(chǎn)增收。

④ 土地制度的完善要以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，落實(shí)好使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

⑤ 以民為本以農(nóng)民的切身利益為重，全面深化改革，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。

⑥ 相關(guān)后續(xù)政策要及時(shí)跟進(jìn)，防止有名無實(shí)的空利好消息。

第二、 認(rèn)真領(lǐng)會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的精神。

①關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)期限，繼續(xù)堅(jiān)持十七屆三中全會(huì)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基本思路。據(jù)國(guó)家權(quán)威部門解釋，長(zhǎng)久不變時(shí)間會(huì)在30年或更長(zhǎng)，這對(duì)于農(nóng)民持續(xù)投資土地，發(fā)展生產(chǎn)非常有利。

②《決定》允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，這是對(duì)現(xiàn)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度的一個(gè)重大突破性規(guī)定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，涉及到的問題很多，一旦抵押擔(dān)保，萬(wàn)一出現(xiàn)到期無法償還貸款，土地就被轉(zhuǎn)到他人名下就變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣，這是不允許的。因此如何操作還需要等待后續(xù)的相關(guān)配套條例的出臺(tái)。

③《決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！蓖恋赝瑱?quán)同價(jià)從目前看來還需要一個(gè)很長(zhǎng)的過程，農(nóng)村土地地理位置和周邊配套設(shè)施都不如市區(qū)的土地好，土地同權(quán)同價(jià)，在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)實(shí)行起來都有一定難度。（作者單位：九江市委黨校）

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