義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管的立法建議與思考

[摘要]文章基于出版行業(yè)法律監(jiān)管的認識，闡述我國義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管的現(xiàn)狀，使社會公眾充分認識建立健全教科書出版法律監(jiān)管制度的重要性。同時結(jié)合實際情況，提出對出版法中義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管的立法建議，旨在能夠進一步完善我國義務(wù)教育教科書出版的法律監(jiān)管制度。

[關(guān)鍵詞]義務(wù)教育；教科書；法律監(jiān)管；立法建議；出版法

[作者簡介]龍正林，凱里學(xué)院。

目前，我國對于義務(wù)教育教科書的出版主要是基于出版學(xué)、經(jīng)濟學(xué)和教育學(xué)層面上的理論研究。在我國法學(xué)領(lǐng)域，針對義務(wù)教育教科書的理論研究取得了一定成果，大多數(shù)研究成果都是從知識產(chǎn)權(quán)法角度入手，主要討論教科書出版與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的法律問題，如教科書編寫者在編輯教材的過程中經(jīng)常引發(fā)著作權(quán)人利益受損的情況。由此，本文基于出版法層面，對義務(wù)教育教科書出版法律監(jiān)管問題進行深入研究。

一、義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國義務(wù)教育教科書出版法律規(guī)范體系是基于“一法三條例”框架制定的?！耙环ā敝傅氖恰吨腥A人民共和國著作權(quán)法》，該法案歷經(jīng)多次修改和重訂?！叭龡l例”指的是《出版市場管理規(guī)定》《出版管理條例》和《出版印刷業(yè)管理條例》。“一法”是對私法行政的規(guī)范，只有低于法律層級的一系列行為規(guī)范、規(guī)章制度才能對出版行為、出版活動進行管理和規(guī)范。

如果我國出版法律規(guī)范體系中沒有專門對行政權(quán)進行規(guī)范的法律則稱為無法可依，對于基于行政權(quán)的義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管只能依靠大量的規(guī)章制度、法規(guī)文件，以及具有法律意義的規(guī)范性文件進行約束。法律保留和優(yōu)位是依法行政的主要原則，在義務(wù)教育教科書出版行為活動中的行政權(quán)依法監(jiān)管領(lǐng)域，難以真正體現(xiàn)法律保留和法律優(yōu)位的原則。因此，這兩項原則中包括的保護權(quán)利、管理權(quán)利、規(guī)范權(quán)利難以體現(xiàn)在義務(wù)教育教科書的出版過程中。

由于義務(wù)教育教科書出版法律規(guī)范體系中缺少法律這一重要環(huán)節(jié)，導(dǎo)致出版法律規(guī)范體系中出現(xiàn)嚴重的結(jié)構(gòu)失衡，無法實現(xiàn)依法行政監(jiān)督管理的目的。

二、義務(wù)教育教科書出版的過度監(jiān)管

1. 出版社圖書種類數(shù)量控制嚴格

我國由原新聞出版總署對各出版社出版的義務(wù)教育教科書書號進行統(tǒng)一管理和限制，從整體情況來看采用的是平均主義的管理方式，中央級別的義務(wù)教育教科書比省市級別的義務(wù)教育教科書的書號略多。同時，原新聞出版總署對各大出版社以出租書號、轉(zhuǎn)讓書號、出售書號的違法行為給予嚴格懲治。但是，義務(wù)教育教科書實施書號、數(shù)量限制的措施卻與我國義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管的目標和原則相悖，無法形成優(yōu)勝劣汰的合理競爭機制，進一步導(dǎo)致了買賣書號日益猖狂的現(xiàn)象。

2. 出版社的經(jīng)營范圍限制嚴格

原新聞出版總署對各出版社義務(wù)教育教科書的經(jīng)營領(lǐng)域作了明確規(guī)定，對義務(wù)教育教科書的經(jīng)營范圍審批也有明確要求。每個出版社的義務(wù)教育教科書出版范圍不能輕易改變，要按照國家義務(wù)教育階段教學(xué)活動的特征完成教科書的出版任務(wù)，不得在未經(jīng)審批的情況下自行超越出版范圍。如此嚴格的出版經(jīng)營范圍監(jiān)管主要是通過行政干預(yù)對各出版社分工進行強制規(guī)定，并不是社會市場環(huán)境競爭發(fā)展的結(jié)果，仍然采用的是計劃經(jīng)濟時代行政管理的布局，帶來了很多嚴重的弊端問題。

3. 圖書出版定價監(jiān)管過度

原新聞出版總署和物價局于1993年聯(lián)合頒布了《關(guān)于改革書刊價格管理的通知》，規(guī)定我國義務(wù)教育階段的教科書仍然采用現(xiàn)行管理體制和國家定價的方式，國家級和省部級義務(wù)教育階段的教科書、教輔材料、練習(xí)冊、字典等全部由出版單位負責(zé)提供定價標準和依據(jù)，并且按照出版社隸屬的主管部門和物價部門進行逐級審批。但是，過度干預(yù)義務(wù)教育教科書的出版價格實際上背離了市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，由行政管理代替正常的市場行為，極其容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象。

三、基于出版法層面的義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管立法建議

1.出版法制定的必要性

出版法出臺的滯后性對出版法律規(guī)范體系建設(shè)帶來了一定的缺失影響。基于依法行政的背景下，如果出版法律規(guī)范體系存在缺失，會導(dǎo)致出版過程中行政權(quán)的監(jiān)管作用出現(xiàn)弊端。我國長期沒有出臺專門的出版法，只能依靠現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律法規(guī)，以及政策性文件對出版工作進行規(guī)范管理，更多的是依靠地方政府部門制定的政策文件、法規(guī)條例等進行約束，難以使出版行業(yè)適應(yīng)市場化的新發(fā)展、新形勢，存在嚴重的滯后。因此，盡快出臺出版法是出版法律監(jiān)管工作的緊迫任務(wù)，出版法的出臺能夠給予義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管依據(jù)，對促進義務(wù)教育教科書出版事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2. 義務(wù)教育教科書出版監(jiān)管的立法建議

義務(wù)教育教科書的編制應(yīng)遵循國家教學(xué)改革方針政策，積極推行義務(wù)教育教科書審定制度，不能隨意出版未經(jīng)國家審定批準的義務(wù)教育教科書。出版法要提高義務(wù)教育教科書市場準入門檻，建立統(tǒng)一的教科書書號制度。國家要根據(jù)各出版社承擔(dān)的任務(wù)、學(xué)科背景和實際力量，重新規(guī)范義務(wù)教育教科書出版社，規(guī)定只有取得義務(wù)教育教科書專門經(jīng)營許可證的發(fā)行商才能出版發(fā)行經(jīng)過政府審定的義務(wù)教育教科書，對于違反國家規(guī)定選用沒有經(jīng)過正常審定的務(wù)教育教科書所在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員給予嚴重處分。

義務(wù)教育教科書的基準價格由國務(wù)院相關(guān)部門按照微利原則制定，由省市級政府等部門確定義務(wù)教育教科書的零售價格。出版法要建立科學(xué)化、民主化的義務(wù)教育教科書選用制度，探索義務(wù)教育教科書循環(huán)使用制度?？煞謩e成立省市級義務(wù)教育教科書選用委員會，聘用特級教師、高級教師、專家學(xué)者等擔(dān)任委員，義務(wù)教育教科書的選用結(jié)果由民主投票確定。義務(wù)教育教科書的合理定價應(yīng)基于微利層面，同時遵循市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，符合國家法律法規(guī)要求，堅決抵制先定高價、再打折扣的定價方法，要堅持誠信定價，從根本上杜絕義務(wù)教育教科書盜版現(xiàn)象的發(fā)生。

義務(wù)教育教科書是教學(xué)資源的重要組成部分，也是學(xué)校實現(xiàn)教學(xué)目標的關(guān)鍵載體。義務(wù)教育教科書按照教學(xué)大綱內(nèi)容編寫，學(xué)生只要能夠熟練掌握義務(wù)教育教科書中的內(nèi)容，就可以順利通過考試。同時，義務(wù)教育教科書也是教師的教學(xué)工具，大部分教師在教學(xué)時都會以教科書作為依據(jù)來實施教學(xué)。因此，義務(wù)教育教科書的改革一直以社會發(fā)展對學(xué)生的新要求而改變，出版法要對義務(wù)教育教科書的內(nèi)容進行規(guī)定，規(guī)范教科書的出版內(nèi)容，杜絕有害內(nèi)容影響正常的教學(xué)。

此外，出版法還應(yīng)對義務(wù)教育教科書從經(jīng)濟層面、法律層面、行政管理層面制定條款，層層落實監(jiān)管，嚴厲打擊和抵制各種盜版行為。總之，義務(wù)教育屬于國民基礎(chǔ)教育，通過法律手段對義務(wù)教育教科書的出版發(fā)行進行有效監(jiān)管是必然趨勢。

[1]魏國棟，呂達.教材制度沿革篇[M]. 北京：人民教育出版社， 2004.

[2]于翠玲，郭毅.清末民國教科書中的“出版自由”概念考論[J].吉林師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2013（3）.

[3]丁西省.益智書會與中國近代教科書的出版[J].蘭臺世界，2013（16）.

[4]歐陽明，崔穎.我國編輯學(xué)教科書的出版現(xiàn)狀與改進[J].鄭州輕工業(yè)學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（1）.

[5]劉麗群，劉景超.我國中小學(xué)教科書出版現(xiàn)狀、問題及發(fā)展探討[J].出版廣角，2012（6）.