土地綜合整治項(xiàng)目模式研究
——以徐州市為例

范繼光

(徐州市國土資源局，江蘇 徐州 221006)

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，各行業(yè)對(duì)土地的需求量越來越大，建設(shè)用地的擴(kuò)張和耕地保護(hù)的矛盾逐漸尖銳。為全面貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，充分挖掘后備土地資源潛力，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，徐州市已開展了多年的土地綜合整治項(xiàng)目，通過對(duì)農(nóng)田水利用地、水工建筑用地等進(jìn)行綜合整治，達(dá)到了改善生產(chǎn)條件，增加耕地面積，提高耕地產(chǎn)出率的目的，并實(shí)現(xiàn)了土地的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的同步發(fā)展。

徐州市全市面積11 258平方公里，其中陸地面積10 038平方公里，水域面積11 220平方公里，分別占89.16%和10.84%。土地綜合整治項(xiàng)目意義：從土地資源利用狀況來看，通過土地綜合整治可以平整田塊，歸并溝渠、整合道路，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，從而提高耕地利用率。從基礎(chǔ)設(shè)施情況看，通過土地綜合整治可以改建和新建基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)灌排有序，河道通暢，田、林、路配套，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和田間小氣候，并提高水體、土壤等自凈和承載能力，改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境。從社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的角度來看，提高土地產(chǎn)出率，完善配套基礎(chǔ)設(shè)施，可以有效增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，改善村鎮(zhèn)面貌和人居環(huán)境，使農(nóng)民切身獲益。

一、土地綜合整治模式分析

(一)農(nóng)戶自主整治、政府適當(dāng)補(bǔ)償模式

該模式開發(fā)范圍較小、工程量不大，適用于農(nóng)村閑散地的整治開發(fā)，所以目前這種模式廣泛應(yīng)用在農(nóng)村田間地夾零星荒地整治開發(fā)過程。其特點(diǎn)：一是農(nóng)戶本身既是土地整治的開發(fā)者同時(shí)又是開發(fā)后土地的使用者，因此農(nóng)戶自己為了自身利益最大化，會(huì)盡自己最大努力保證土地整治項(xiàng)目的質(zhì)量；二是對(duì)土地綜合整治開發(fā)實(shí)施者沒有過高的技術(shù)要求，在實(shí)踐過程中，農(nóng)戶根據(jù)自己多年來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)驗(yàn)就可進(jìn)行整理開發(fā)；三是項(xiàng)目費(fèi)用少，因?yàn)楣こ塘啃?，農(nóng)戶自己可以利用農(nóng)閑時(shí)間進(jìn)行整治開發(fā)，所以不需要太多的資金投入，只需要農(nóng)戶投入勞動(dòng)力，這種模式極大的緩解了農(nóng)村土地綜合整治資金緊張的問題；四是地方政府可以采取比較靈活的補(bǔ)償方式，主要是提供土地綜合整治的無息、低息貸款或補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)等。該模式在徐州市土地綜合整治過程中有所應(yīng)用，但是數(shù)量和范圍都有限，只局限在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊。

(二) 農(nóng)村集體組織自主整治開發(fā)模式

農(nóng)村集體組織自主整治開發(fā)模式是指由農(nóng)村集體組織牽頭，開展土地綜合整治項(xiàng)目工程，因此該模式對(duì)農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有很高的要求，而且適宜于對(duì)農(nóng)村成片的土地進(jìn)行整治開發(fā)。其特點(diǎn)是農(nóng)村集體組織自主整治開發(fā)，通過組織農(nóng)戶整治開發(fā)，然后將整治后的土地承包給農(nóng)戶種植經(jīng)營，形成一種滾動(dòng)式的良性循環(huán)整治開發(fā)模式。該模式充分發(fā)揮了農(nóng)村集體組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，通過集體組織發(fā)起、組織，農(nóng)戶積極主動(dòng)參加，積極有效的推動(dòng)了農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目的發(fā)展。雖然該模式優(yōu)點(diǎn)極多，但由于對(duì)農(nóng)村集體組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有較高的要求，所以在徐州市也沒有大規(guī)模應(yīng)用。

(三)土地作價(jià)入股整治開發(fā)模式

土地作價(jià)入股整治開發(fā)模式是指將土地的價(jià)格折算出來，然后以一定的股本比例參加到土地綜合整治開發(fā)過程中去。由于制約當(dāng)前土地整治開發(fā)活動(dòng)的一個(gè)重要因素就是資金，所以一些地方政府根據(jù)經(jīng)驗(yàn)摸索，將農(nóng)村集體土地作價(jià)入股，與國有企業(yè)、事業(yè)單位和私營企業(yè)聯(lián)營合股整治開發(fā)。土地整治開發(fā)利用后所獲得的收益，按照之前約定的股份比例進(jìn)行分紅，這種模式充分利用了社會(huì)閑置資金來進(jìn)行土地綜合整治開發(fā)，解決了當(dāng)前土地綜合整治項(xiàng)目投資難的問題，這種模式在徐州市部分發(fā)達(dá)縣區(qū)得到了適度的開展。

(四) 專業(yè)化公司集中開發(fā)模式

追求高額經(jīng)濟(jì)利潤回報(bào)的土地整治開發(fā)公司是該模式的主體。像磚瓦場、鹽堿地、荒草地、沼澤地等的整治開發(fā)，需要一些特殊的整治開發(fā)技術(shù)和設(shè)備，這些土地整治開發(fā)就需要專業(yè)化公司集中開發(fā)整治。專業(yè)化公司一般開展大型或高難度的土地綜合整治項(xiàng)目，這些項(xiàng)目農(nóng)村集體組織依靠自己的能力無法完成，因此需要借助專業(yè)化公司的技術(shù)和設(shè)備來完成土地整治開發(fā)項(xiàng)目，獨(dú)立的一個(gè)企業(yè)單位或一個(gè)事業(yè)單位作為土地部門的管理機(jī)構(gòu)。由于土地綜合整治專業(yè)化公司具有雄厚的資金和嫻熟的開發(fā)技術(shù)，所以這種土地整治開發(fā)模式的特點(diǎn)是具有較強(qiáng)的技術(shù)力量和相對(duì)集中的資金。這種土地綜合整治開發(fā)模式主要流行于西方發(fā)達(dá)國家，在我國還沒有大規(guī)模的采用。

(五)政府主導(dǎo)的大規(guī)模綜合整治項(xiàng)目模式

該模式的特點(diǎn)是由政府組織開展大規(guī)模土地綜合整治項(xiàng)目，因?yàn)橥恋鼐C合整治涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等諸多方面的因素，必須由政府統(tǒng)一組織實(shí)施開展，才能夠確保項(xiàng)目的質(zhì)量。如徐州市中高鹽堿地的綜合整治開發(fā)，需要徐州市政府部門組織土地、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政等部門共同參與配合，同時(shí)還要獲得國土資源部、省、市政府的政策和財(cái)政支持，才能確保項(xiàng)目的全面實(shí)施。這種模式的土地綜合整治項(xiàng)目需要特別高的技術(shù)要求，同時(shí)對(duì)資金的需求也是巨大的，不是某一個(gè)單位更加不是某一個(gè)部門所能夠完成的，所以需要政府來統(tǒng)一組織安排。由于徐州市的土地綜合整治項(xiàng)目工程量大，資金需求大，所以徐州市的土地綜合整治項(xiàng)目都是以這種模式開展的。這種模式充分利用了徐州市各種資源，確保各項(xiàng)大型的土地綜合整治項(xiàng)目順利的實(shí)施開展，較好的滿足了徐州市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求。

二、土地綜合整治模式存在的問題

(一)土地綜合整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案變更頻繁，變更后重新審批嚴(yán)重滯后

實(shí)踐過程中，土地綜合整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案經(jīng)?！笆畟€(gè)項(xiàng)目九個(gè)變”，項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案變更頻繁的問題普遍存在。部分項(xiàng)目方案可行性分析研究不夠，使得設(shè)計(jì)出來的項(xiàng)目方案存在先天不足；部分設(shè)計(jì)單位缺乏與當(dāng)?shù)厝罕姕贤ń涣鳎沟萌罕姴荒芙邮茉O(shè)計(jì)方案。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少項(xiàng)目存在變更審批嚴(yán)重滯后的問題，少數(shù)土地綜合整治項(xiàng)目即使能夠拿出設(shè)計(jì)方案變更批準(zhǔn)文件，但往往批準(zhǔn)時(shí)間已經(jīng)是在項(xiàng)目竣工之后；有些涉及方案變更的土地綜合整治項(xiàng)目甚至連向有權(quán)批準(zhǔn)土地整治設(shè)計(jì)方案變更機(jī)構(gòu)的請(qǐng)示文件都沒有。

(二)土地權(quán)屬調(diào)整工作，權(quán)屬管理糾紛隱患不斷

絕大多數(shù)土地綜合整治項(xiàng)目都會(huì)涉及到土地權(quán)屬調(diào)整問題，其直接關(guān)系到土地綜合整治項(xiàng)目的成敗。若處理不好，直接影響到土地綜合整治項(xiàng)目的順利實(shí)施，甚至?xí)绊懙睫r(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。然而，從調(diào)研情況來看，大多數(shù)土地綜合整治項(xiàng)目都沒有《土地權(quán)屬調(diào)整情況報(bào)告》，只是簡單的描述了一下土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)的土地權(quán)屬管理情況，使得驗(yàn)收專家無法完全了解土地權(quán)屬調(diào)整工作。

(三)監(jiān)管不到位，工程質(zhì)量難保證

作為“監(jiān)工”的土地綜合整治項(xiàng)目工程監(jiān)管單位，其職責(zé)是監(jiān)督土地綜合整治項(xiàng)目施工單位嚴(yán)格按照項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、施工技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和施工設(shè)計(jì)進(jìn)行施工，保證工程質(zhì)量和施工工期。但從調(diào)研過程中收集到的《項(xiàng)目質(zhì)量監(jiān)理報(bào)告》及《項(xiàng)目工程質(zhì)量檢驗(yàn)報(bào)告》等資料來看，監(jiān)管單位很少有對(duì)工程施工存在的問題以及采取的處理辦法的記錄，特別是比較隱蔽的施工工程，如回填土工程。監(jiān)管單位對(duì)施工單位在施工過程中涉及的工程設(shè)計(jì)方案變更，也沒有給出相關(guān)處理意見或書面建議。

(四)費(fèi)用管理不夠規(guī)范，超支現(xiàn)象普遍存在

依據(jù)《土地綜合整治項(xiàng)目管理實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，土地綜合整治項(xiàng)目工程管理費(fèi)用“按不超過工程施工費(fèi)的8%計(jì)取”，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)土地綜合整治項(xiàng)目的工程管理費(fèi)用都存在嚴(yán)重超支的現(xiàn)象，特別是土地綜合整治項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目預(yù)算編制費(fèi)與項(xiàng)目可行性研究費(fèi)。

三、土地綜合整治模式問題解決對(duì)策

(一)確保項(xiàng)目方案落實(shí)到位，嚴(yán)格審批項(xiàng)目方案變更

確保土地綜合整治項(xiàng)目方案在實(shí)施過程中保持不變，應(yīng)該抓好以下三個(gè)環(huán)節(jié)的工作：(1)土地綜合整治項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)單位的選擇。通過公開、公平的競爭機(jī)制，選用業(yè)務(wù)好、信譽(yù)好、收費(fèi)合理的單位承擔(dān)項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)任務(wù)。凡是有弄虛作假記錄的規(guī)劃方案設(shè)計(jì)單位，應(yīng)取消其競標(biāo)資格。(2)項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)指派專人，全程監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)地進(jìn)展，調(diào)查項(xiàng)目區(qū)的土地權(quán)屬界線、田間道路和排灌設(shè)施等情況。(3)確保項(xiàng)目方案的嚴(yán)肅性。項(xiàng)目方案一經(jīng)敲定，原則上不得再進(jìn)行變更。如有特殊情況需要進(jìn)行變更的，須嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的變更程序。

(二)認(rèn)真落實(shí)土地權(quán)屬調(diào)整工作

落實(shí)權(quán)屬調(diào)整工作，可以做好以下幾個(gè)環(huán)節(jié)的工作：(1)在進(jìn)行項(xiàng)目可行性研究時(shí)，應(yīng)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，協(xié)調(diào)土地權(quán)屬調(diào)整工作，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)施工前的土地權(quán)屬范圍圖，核定權(quán)屬人擁有土地的位置、界線及四至，并對(duì)土地權(quán)屬情況進(jìn)行登記，同時(shí)予以公告。(2)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)，依據(jù)《土地權(quán)屬調(diào)整方案》對(duì)項(xiàng)目區(qū)土地進(jìn)行劃分，確定調(diào)整后的土地權(quán)屬界線，并按相關(guān)程序和相關(guān)要求開展工作，制作項(xiàng)目竣工后土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)土地權(quán)屬調(diào)整情況圖，并進(jìn)行土地權(quán)屬登記，確認(rèn)調(diào)整后的土地權(quán)屬情況。

(三)認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，確保項(xiàng)目工程質(zhì)量

項(xiàng)目承擔(dān)單位必須在監(jiān)管工作上下功夫，確保土地綜合整治項(xiàng)目的監(jiān)管水平和工程質(zhì)量。要“學(xué)會(huì)監(jiān)理”，在選擇監(jiān)管單位時(shí)，應(yīng)選擇資質(zhì)高、信譽(yù)好的單位作為監(jiān)管單位。在投標(biāo)審查時(shí)，嚴(yán)格審查投標(biāo)單位技術(shù)人員的素質(zhì)。要讓監(jiān)管單位“愿監(jiān)理”，對(duì)相對(duì)隱蔽的施工過程必須在監(jiān)管日志中進(jìn)行詳細(xì)的記錄；其次，監(jiān)管單位若在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)擅自改變工程方案和工程施工技術(shù)要求的，應(yīng)該立即以書面材料形式報(bào)送國土部門，只要這樣才能使其認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，解決“監(jiān)管難”的問題。

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