人力資本產(chǎn)權(quán)視角下義務(wù)教育教師流動問題思考

夏茂林

人力資本產(chǎn)權(quán)視角下義務(wù)教育教師流動問題思考

夏茂林

（西華師范大學 教育學院，四川 南充 637009）

教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度從根本上決定了教師資源配置狀況及其流動問題，因而必須根據(jù)教師人力資本的具體特性予以合理安排。我國現(xiàn)行義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度存在諸多問題并導致了教師流動的不合理：所有權(quán)錯置導致教師管理條塊分割而難以適時流動、剩余索取權(quán)謬誤導致教師收益權(quán)失真而流動失衡、剩余控制權(quán)配置不當導致教師流動權(quán)殘缺而流動失序等。為此，必須正確界定教師法律身份，明確其人力資本國家所有權(quán)；改革教師聘任制度，統(tǒng)一聘任實施主體；調(diào)整剩余索取權(quán)安排，統(tǒng)一教師人力資本收益標準；建立教師定期流動制度，規(guī)范剩余控制權(quán)行為；補償教師流動成本，健全剩余處置權(quán)。

人力資本；產(chǎn)權(quán)；義務(wù)教育；教師流動；剩余控制權(quán)；剩余索取權(quán)

隨著我國義務(wù)教育的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距和校際差距的日益懸殊及其影響的不斷惡化，縮小并消除因資源配置而導致的辦學差距已成為我國義務(wù)教育乃至社會發(fā)展的當務(wù)之急。而師資配置失衡作為義務(wù)教育差距的重要方面，盡管早就受到了學界和政府的重點關(guān)注，但時至今日，全國各地仍大多只是停留在宣傳鼓動上或僅制訂了一些到農(nóng)村支教的試驗性條款，并未出臺具體而規(guī)范有效的教師流動制度。教師流動依然處于失序、失衡等不合理狀態(tài)，從而使得校際師資配置差距問題始終難以解決。究其原因，不僅在于地方政府的政策決心不夠，也在于學界研究存在不足。對于“義務(wù)教育教師到底該不該流動？應如何規(guī)范其流動”等問題，學界迄今仍僅從教育公平的角度進行了探討，其依據(jù)還比較單一而不夠充分，因而也未能引起政府的足夠重視并為其政策行動提供指南。

實質(zhì)上，義務(wù)教育教師流動問題是教師人力資本的產(chǎn)權(quán)及其制度績效問題?；诖?，本文試圖從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學的效率效用視角對這一問題進行新的探討。

一、義務(wù)教育交易中的教師人力資本及其產(chǎn)權(quán)訴求

作為人們追求效用最大化的重要手段，交易在人類社會中可謂是無處不在，無時不有，以至于單個的人根本就不存在，而這種社會性就成了人的本質(zhì)特性。義務(wù)教育作為一種復雜而特殊的交易活動，由于其產(chǎn)品具有極強的外部性而不得不實行由政府代理人民與各主體進行相關(guān)要素和產(chǎn)品的交易制度即“有第三方實施的非人際關(guān)系化交易”[1]制度。盡管義務(wù)教育制度下的生產(chǎn)要素及產(chǎn)品并不是通過市場進行交易的，但并不能否認其非市場下的交易本質(zhì)（這絲毫不影響教育的育人性對其交易主體的高道德要求），因為強迫而免費的義務(wù)教育制度實質(zhì)就是為節(jié)省教育交易成本而形成的一系列契約的聯(lián)接。

“教育中的交易主要發(fā)生在學校和政府、教師和學校、學生和學校、學校和社會、學生和社會等等之間?！盵2]也就是說，在義務(wù)教育中，交易主體主要有國民、教育管理者、教師、學生及其家長等；交易的對象包括國民

通過納稅的形式提供的用于購買教育生產(chǎn)要素的教育經(jīng)費、教育管理者和教師提供的人力資本（human capital）、學生及其家長提供的各種要素，等等。可見，義務(wù)教育機構(gòu)實質(zhì)上就是不同主體之間的“人力資本與非人力資本的一種特別合約”[3]。其中，教師人力資本與國家非人力資本之間的交易是教育中最重要也是最核心的交易。

何為交易(transaction)？制度經(jīng)濟學家康芒斯對此曾作過最早的界定：“交易不是簡單的物品交換，而是人與人之間對物品所有權(quán)的讓渡和取得，是一種制度或法律行為?！盵4]也就是說，任何交易實質(zhì)都是關(guān)于產(chǎn)權(quán)的交易。沒有產(chǎn)權(quán)就沒有交易的前提。因此，義務(wù)教育交易中的教師人力資本產(chǎn)權(quán)是客觀存在的。然而，交易是要付出成本的。交易成本永遠為正，只有借助制度即契約的力量才能減少交易中的不確定性，抑制機會主義行為，從而降低交易成本和實現(xiàn)效率效用的最大化。正是基于此，科斯提出了“制度起源于交易費用”的重要觀點。在交易中，制度的核心內(nèi)容就是產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)制度狀況決定了交易成本及其資源配置狀況。因此，教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度乃是決定教師資源配置狀況的根本因素。它對于提高教師資源配置效率和教師工作效率都起著至關(guān)重要的作用。

產(chǎn)權(quán)（property rights）即財產(chǎn)權(quán)利的簡稱，是指被公共認可的行使物品某種（些）有價值屬性的一系列權(quán)利，如所有權(quán)、占有權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等[5]，具有排他性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和有限性等特征。人力資本是指通過教育、培訓和遷移等途徑所形成的附著在人身上的智力、知識、經(jīng)驗和技能以及健康、體力等非物質(zhì)資本。因此，人力資本產(chǎn)權(quán)就是指關(guān)于固著在人身上的知識、能力和健康等的所有權(quán)及其派生的使用權(quán)和收益權(quán)等一系列權(quán)利的總稱。當技術(shù)一定時，產(chǎn)權(quán)的界定就主要取決于物品的屬性。因此，要合理界定義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)就必須詳細考察其人力資本特性和義務(wù)教育的產(chǎn)品屬性。人力資本兼有“人力”和“資本”兩大特征：一方面具有人身依附性即個人占有的天然性、主動性、資產(chǎn)專用性、難以度量性、產(chǎn)權(quán)殘缺時的自貶性和邊際收益遞增等“人力”特征，另一方面又具備增值性等“資本”特征。其中，人身依附性即人力資本與其載體不可分離的特性是人力資本區(qū)別于物力資本的最根本特性。因此，人力資本產(chǎn)權(quán)的界定不僅要考慮其作為一般資本的屬性，而且還應考慮其作為“人力”的特殊性。義務(wù)教育教師的人力資本還具有更多的特殊性，如因教育交易的復雜性和特殊性以及義務(wù)教育收益的外部性（其政治、經(jīng)濟和文化等多種收益都不具排他性和競爭性）、滯后性和長期性等決定的教師人力資本具有極強的外部性、較高的資產(chǎn)專用性、質(zhì)量難以度量性以及非抵押性等特性。這些特性在教師人力資本的產(chǎn)權(quán)安排上都應得到充分體現(xiàn)，否則不能實現(xiàn)教師資源的優(yōu)化配置。

在義務(wù)教育中，教師作為其人力資本主體與代表國民的政府進行交易，將其人力資本的一定時期的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府教育機構(gòu)。通過交易契約，政府獲得教師人力資本的所有權(quán)和使用權(quán)，卻由于人力資本與其載體不可分離的特性而未能獲得占有權(quán)。教師享有其人力資本的收益權(quán)，并事實上掌握著占有權(quán)。一方面由于教師享有其人力資本的收益權(quán)，應獲得與其人力資本相一致的收益分配權(quán)。理論上講，由于外部性的原因，義務(wù)教育只能由全民投資并由政府代理實施。因此，與教師進行交易的實際主體乃是代表全體國民的政府而不是具體的學校或地區(qū)，教育系統(tǒng)內(nèi)同等人力資本存量的教師在待遇上即收益權(quán)上應該一致，否則教師就會自貶其人力資本的使用價值；另一方面教師不僅掌握著其人力資本的實際占有權(quán)，而且還在教育過程中天然地擁有其剩余控制權(quán)（對契約無法確定部分的相機決策權(quán)），能在契約之外自行決定自己人力資本的實際投入和使用程度，因而要求擁有自主決定其人力資本的存在方式（使用或閑置）和存在地點（地區(qū)和學校）等權(quán)利即教師在教育系統(tǒng)內(nèi)部應享有“追名逐利”或流動等權(quán)利。而且人力資本的資產(chǎn)專用性程度（教師專業(yè)化程度）越高，這種剩余控制權(quán)就越大。一旦這些權(quán)利殘缺，教師就會通過自貶的方式降低其人力資本的實際投入和使用，最終降低教育的實際產(chǎn)出。這正如巴澤爾所說的“即使在奴隸社會，奴隸主也不能完全限制奴隸的人身自由”一樣。[6]

然而，義務(wù)教育產(chǎn)品極強的外部性使得教師人力資本產(chǎn)權(quán)也具有了極強的外部經(jīng)濟性。因而如何合理協(xié)調(diào)教師人力資本產(chǎn)權(quán)行為并增進其正外部性就顯得至關(guān)重要。事實上，教師通過交易契約在將其一定時期的人力資本所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了代表國民的政府教育機構(gòu)后，教師的人力資本實際上已經(jīng)歸全民所有了（因為用于購買教師人力資本的財物資本屬于國有），并非屬于某一地區(qū)或某一學校所有，只有在教育系統(tǒng)內(nèi)部進行再分割時才將教師人力資本的國有使用權(quán)分配給具體地區(qū)和學校。因而代表納稅人的政府教育行政機構(gòu)及其代理人完全擁有統(tǒng)一調(diào)度或均衡配置教師人力資本的權(quán)利即規(guī)范協(xié)調(diào)教師流動的權(quán)利。義務(wù)教育中的教

師人力資本自然只能實行非市場的政府配置。而且，為了降低教師人力資本產(chǎn)權(quán)行為的負外部性，就必然要求維護教師隊伍穩(wěn)定即需要限制教師一定的自由流動權(quán)，因而還需要政府建立合理的流動選擇機制、社會保障機制和法律保證機制[7]等來具體規(guī)范教師的流動行為。這也正是根據(jù)交易成本最小的規(guī)則安排產(chǎn)權(quán)即波斯那規(guī)則（Posner’sRule）的必然選擇。

由于不確定性和物品屬性等原因，契約不可能把所有情況都描繪詳盡并處理完畢。因而任何契約都不是完備的。契約之外的不確定性部分就是剩余。處理這種剩余的權(quán)利稱為剩余處置權(quán)。這包括契約之外“便宜行事”的相機決策權(quán)即剩余控制權(quán)和扣除所有固定合同支付之后剩余收益的分配權(quán)即剩余索取權(quán)。一項投資能夠獲得的剩余收益的多寡主要取決于剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置狀況。因此，剩余權(quán)利的配置問題乃是企業(yè)產(chǎn)權(quán)的根本問題。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學研究認為，有剩余控制權(quán)而無剩余索取權(quán)的人會不思改進控制方法或濫用控制權(quán)，有剩余索取權(quán)而無剩余控制權(quán)的人又會不計資源耗損代價去追求利潤。因此，二者必須對稱分布于各交易主體才能實現(xiàn)資源的有效配置。也就是說，所有的利益相關(guān)者都應享有對稱的剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)(這也是按要素分配的理論依據(jù)之一)。由于教師天然地擁有其人力資本的剩余控制權(quán)，因而必然要求享有相應的剩余索取權(quán)。又由于義務(wù)教育的剩余收益難以確定，其教師的剩余索取權(quán)就往往體現(xiàn)為根據(jù)對工作貢獻大小的評價而分配的“同類剩余”如獎金或獎勵性績效工資等。顯然，由于教育收益的外部性等原因，這種剩余分配的標準在一個國家之內(nèi)也必須是統(tǒng)一的，并不應存在地區(qū)或?qū)W校之間的顯著差距。

二、我國義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及其對教師流動的影響

從上文對義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)的應然分析來看，我國義務(wù)教育教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度存在諸多問題，而且正是這些問題導致了義務(wù)教育教師的流動失衡。歸納起來，主要有以下方面：

（一）所有權(quán)錯置導致教師管理條塊分割而難以適時流動

如上所述，在義務(wù)教育交易中，教師通過契約將其人力資本的一定時期所有權(quán)和使用權(quán)轉(zhuǎn)移給了代表國民的政府教育機構(gòu)，因而教師人力資本在產(chǎn)權(quán)上已屬于全民所有或國有，并非屬于某一地區(qū)如農(nóng)村或城市所有，也不屬于某一學校所有。地區(qū)和學校只能擁有國家委托的教師人力資本的部分使用權(quán)。然而，事實上，我國義務(wù)教育教師的人力資本所有權(quán)卻長期被錯置。教師不是與政府簽約而是跟學校簽約，教師人力資本不是屬于國家而是屬于學校所有。如《教師法》第十七條就規(guī)定：“學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘任制。教師聘任應當遵循雙方地位平等原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任”。這就是說，教師的聘任是在教師與學校之間進行的。但這一規(guī)定又僅適用于城市學校教師，農(nóng)村教師則由縣級教育部門聘任，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》規(guī)定：“縣級教育行政部門依法履行對農(nóng)村中小學教師的資格認定、招聘錄用、職務(wù)評聘、培養(yǎng)培訓、調(diào)配交流和考核等管理職能?！笨傊?，按照《教師法》及其它有關(guān)制度規(guī)定，城市學校有權(quán)對教師的聘任、考核、獎懲等進行自主管理，農(nóng)村中小學則由縣級教育行政部門實行這些權(quán)利。這就說明，農(nóng)村教師人力資本屬于國有，而城市教師則屬于學校所有。這就是教師資源單位所有制和地區(qū)所有制的由來。這種城鄉(xiāng)二元教師管理體制顯然是不合理的。由于教師人力資本所有權(quán)被錯置，教師不是屬于教育系統(tǒng)所有，而是某學校和區(qū)域所有，教師管理便被條塊分割開來，教師很難根據(jù)需要適時流動，絕大多數(shù)教師甚至終生只能呆在一個崗位，以至于職業(yè)倦怠，出工不出力。

（二）剩余索取權(quán)謬誤導致教師收益權(quán)失真而流動失衡

教育的剩余收益是指教育總收益扣除所有固定合同支出之后的部分。而教育的收益不僅包括受教育者對社會的貢獻，還應包括教育經(jīng)營中產(chǎn)生的現(xiàn)金經(jīng)營收益如學校資產(chǎn)的增值部分、后勤產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)收等（這是由國民的教育收益權(quán)決定的）。然而，由于教育收益具有滯后性、不確定性和難以計量等特性，教育相關(guān)交易主體只能獲得同類剩余，而非實際的教育剩余。即便如此，教師分享的教育剩余也應力求反映真實的人力資本投入和貢獻。從我國義務(wù)教育產(chǎn)權(quán)制度安排來看，教師所分享教育剩余的實際來源有兩個，一是政府財政分配的績效工資或績效工資制度以前的年度獎金，二是各學校的經(jīng)營收入，如《中小學校財務(wù)制度》第二十四條明確規(guī)定：“中小學校的結(jié)余…除專項資金按照國家規(guī)定結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用外，可以按照國家有關(guān)規(guī)定提取職工福利基金，剩余部分作為事業(yè)基金用于彌補以后年度收支差額?！边@就是說，學校經(jīng)營收入成了我國教師人力資本的剩余索取的重要來源。學校經(jīng)營收入在“上解入賬”（上解到專用賬戶然后再返回給

原學校以彌補公用經(jīng)費的不足）后就往往被部分地用于教職工福利包括“三險一金”（養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和住房公積金）的繳存、逢年過節(jié)慰問費的發(fā)放等。顯然，這兩個方面的分配在實踐中都存在嚴重的謬誤，不僅導致了教師收入分配的不合理，而且也導致了校際師資流動的嚴重失衡。

一方面，從財政上看，在實行績效工資制度以前，僅僅一個月工資的年度獎（稱為13月份工資）基本上是平均主義分配，既不能反映教師工作的實際績效，也不能反映教師的實際投入成本。因此，在廣大農(nóng)村、偏僻山區(qū)或貧困地區(qū)等環(huán)境較差學校工作的教師，其人力資本投入成本必然較大卻長期得不到應有的補償。2009年以來，國家對教師實行了從“專業(yè)技術(shù)職務(wù)等級工資制”到“崗位績效工資制”的改革。然而，實行績效工資制度以后，作為對較差環(huán)境下教師人力資本超額付出的成本補償?shù)慕蛸N補貼，仍未能反映教師人力資本的實際投入成本差距。津貼補貼分為艱苦邊遠地區(qū)津貼和特殊崗位津貼。以艱苦邊遠地區(qū)津貼為例，據(jù)筆者對四川省南充市、廣安市等川東北地區(qū)的調(diào)查來看，雖然樣本地區(qū)都根據(jù)各類學校的地理環(huán)境和艱苦程度等分別設(shè)立了若干檔次（如每人50元/月、100元/月和150元/月）的津貼補貼，但卻由于金額太少，94.5%的被調(diào)查教師認為津補貼未能補償其實際成本。教師在其人力資本投入成本長期得不到應有補償?shù)那闆r下，只好選擇向條件更好的地方“流失”或降低其人力資本的實際投入，從而表現(xiàn)為校際教師流動和師資配置的不合理。

另一方面，作為教師剩余分享的另一來源，學校經(jīng)營收入會因為城鄉(xiāng)地域環(huán)境不同而存在巨大差異，從而使得學校之間的教師待遇也必然存在顯著差距。據(jù)筆者調(diào)查，不同類型學校的經(jīng)營收入差別之大，低的不過每年幾萬元，高的達到每年百萬元以上。這主要是通過后勤產(chǎn)業(yè)收入、學前班學雜費、擇校費等途徑獲得。學校經(jīng)營收入的巨大差距導致的學校之間教師待遇差距往往與教師人力資本的實際付出存在矛盾，即工作和生活條件越優(yōu)越的學校教師獲得的福利也越多，而環(huán)境越惡劣的學校教師獲得的福利卻越少。學校經(jīng)營收入是學校利用國有資產(chǎn)開展非獨立核算經(jīng)營活動獲得的創(chuàng)收，因而其產(chǎn)權(quán)應屬于國有，完全應納入政府統(tǒng)籌配置的范疇。因此，將學校經(jīng)營收入作為教師待遇的重要來源是教師人力資本剩余索取權(quán)利安排的一大謬誤。這種剩余索取謬誤使得教師得不到應有的收益權(quán)，而不得不行使自己的天然控制權(quán)，調(diào)整其人力資本的投入量和使用場域，從而導致教師流動呈現(xiàn)嚴重失衡的局面。

（三）剩余控制權(quán)配置不當導致教師流動權(quán)殘缺而流動失序

承前所述，教師通過交易契約（無論是否實行聘任制）將自己人力資本一定時期的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給了政府及其教育機構(gòu)。因而政府作為教師人力資本所有者，應擁有統(tǒng)籌或均衡配置教師人力資本的權(quán)利，即教師應服從政府教育機構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度和派遣。但由于人力資本與其載體具有不可分離的特性，教育機構(gòu)并不能完全擁有教師人力資本的控制權(quán)，教師卻始終是其人力資本的終極控制者，因而必然要求享有一定的自由流動權(quán)或發(fā)展權(quán)。一旦這些權(quán)利殘缺，教師就會怠工或流失。因此，如何合理協(xié)調(diào)各相關(guān)主體之間對教師人力資本的產(chǎn)權(quán)行為至關(guān)重要。

然而，長期以來，我國義務(wù)教育制度并未能很好地解決這一問題，導致了各主體對教師人力資本的控制權(quán)長期失衡。一方面，政府代理人雖擁有均衡配置教師資源的權(quán)利，卻由于得不到相應的回報（剩余分享）和缺乏對其行為的相應的制度規(guī)范，而往往濫用這一權(quán)利甚或用于尋租。這是導致學校之間教師流動失衡的重要制度根源之一。如《義務(wù)教育法》（2006年修訂）第六條規(guī)定：“國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展?！钡谌l規(guī)定：“縣級人民政府教育行政部門應當均衡配置本行政區(qū)域內(nèi)學校師資力量，組織校長、教師的培訓和流動?！北M管根據(jù)這些規(guī)定，政府教育機構(gòu)享有對教育人力資本的統(tǒng)一配置權(quán)，教師也已享有在政府統(tǒng)一配置下的流動權(quán)，但這些權(quán)利卻因缺乏具體的制度保障而遲遲沒有落到實處。這也正是政府產(chǎn)權(quán)模糊化行為傾向的重要表現(xiàn)。另一方面，由于缺乏規(guī)范有序的教師流動制度，教師的流動權(quán)利又往往遭到踐踏，教師無法正常而合理流動，教師流動權(quán)是殘缺的。由于缺乏規(guī)范的定期流動制度保障，義務(wù)教育教師流動往往實行的依賴“長官意志”的指令性調(diào)動。這就必然為機會主義和權(quán)利尋租提供了機會。由于教師未能適時有序地流動，而學校的生源卻在不斷變化，這就必然使得學校教師資源的供給不能適應學校的實際需求，從而出現(xiàn)校際師資配置兩極分化的嚴重失衡狀況。

三、促進教師合理流動的人力資本產(chǎn)權(quán)制度變革思考

綜上所述，我國義務(wù)教育教師流動問題根源于教師人力資本產(chǎn)權(quán)制度的不合理。因此，要促進教師合理

流動，均衡配置義務(wù)教育師資，就必須對其人力資本產(chǎn)權(quán)制度進行相應的變革。具體而言，應從以下方面入手：

（一）正確界定教師法律身份，明確教師人力資本國家所有權(quán)

我國義務(wù)教育教師人力資本的單位所有制和地區(qū)所有制嚴重阻礙了教師流動權(quán)和政府控制權(quán)的實施。事實上，義務(wù)教育中教師的人力資本屬于國家所有，并非學校所有或某類地區(qū)地域所有。因此，必須打破教師實際使用的單位所有制和地區(qū)所有制，才能回歸教師人力資本的國家所有權(quán)，進而促進教師合理流動。為此，首先就應在法律上確立合理的義務(wù)教育教師法律身份。教師法律身份在本質(zhì)上是界定教師與其它交易主體之間產(chǎn)權(quán)關(guān)系的一種契約身份。我國《教師法》將義務(wù)教育教師界定為專業(yè)技術(shù)人員并不合理。它不僅與義務(wù)教育的外部性特征相沖突[8]，而且也與教師人力資本的國有產(chǎn)權(quán)所決定的公務(wù)性職業(yè)特性相矛盾。因此，義務(wù)教育教師的法律身份尚需重新界定。筆者認為，義務(wù)教育教師人力資本不僅具有高度的資產(chǎn)專用性和個人占有的天然性等，而且因為義務(wù)教育的外部性而具有使用上的公共性。這些因素決定了義務(wù)教育教師的職業(yè)兼有公務(wù)性和專業(yè)性的特征，因而其法律身份既不能簡單地定為專業(yè)技術(shù)人員也不能定為公務(wù)員，而應定位為公務(wù)雇員[9]。只有確立義務(wù)教育教師“公務(wù)雇員”的法律身份，才能與教師人力資本的國家所有權(quán)相一致，而教師流動才具有實施的法律依據(jù)和保障。

（二）改革教師聘任制度，統(tǒng)一教師聘任實施主體

要打破義務(wù)教育教師使用的單位所有制和地區(qū)所有制，還必須統(tǒng)一教師聘任的實施主體。由于義務(wù)教育教師人力資本并非屬于某一學?；虻貐^(qū)所有，其產(chǎn)權(quán)屬于國有，因而具體的學校或地區(qū)只應擁有教師人力資本的使用權(quán)而并不擁有所有權(quán)和占有權(quán)。因此，《教師法》及其它有關(guān)政策法規(guī)中關(guān)于“城市中小學校擁有教師聘任權(quán)，而農(nóng)村中小學的教師聘任權(quán)則由縣級教育行政部門實行”的規(guī)定也是不合理的。在“以縣為主”的管理體制下，至少應實行由縣級教育行政部門統(tǒng)一聘任義務(wù)教育教師的制度，否則不能體現(xiàn)教師人力資本的國有屬性，也很難在縣域內(nèi)促進教師合理流動即首先實現(xiàn)縣域內(nèi)教師資源均衡配置。只有將教師的聘任權(quán)利統(tǒng)一收歸為教育行政部門后，政府才能統(tǒng)籌崗位設(shè)置的需要，并根據(jù)教師的意愿，在遵循制度規(guī)范和程序的基礎(chǔ)上在學校和地區(qū)之間進行教師流動，實現(xiàn)教育系統(tǒng)內(nèi)部人力資源的合理配置。

（三）調(diào)整教師剩余索取權(quán)安排，統(tǒng)一教師人力資本收益標準

從產(chǎn)權(quán)角度來看，我國現(xiàn)行的義務(wù)教育教師人力資本雖然享有一定的剩余分享權(quán)，但由于其制度安排的不合理而導致了學校之間教師流動的無序和失衡。一方面，津貼補貼太少或不到位使得廣大農(nóng)村、偏僻山區(qū)或貧困地區(qū)等環(huán)境較差學校的教師由于其人力資本投入成本長期得不到應有的補償而往往選擇“流失”或怠工；另一方面，不同學校之間教師所獲得的校內(nèi)福利又因?qū)W校經(jīng)營收入不同而存在巨大差距。為此，必須對此進行相應的變革：

首先，應加大并落實津補貼資助力度，使之真正反映教師因工作環(huán)境不同而付出的超額成本。在實行崗位績效工資制度下，教師津貼補貼主要是用于教師人力資本超額支付的成本補償，因此應反映教師實際的成本付出，如交通費、通訊費以及其它相關(guān)的因環(huán)境較差導致的額外成本。鑒于前面所述的實證調(diào)查情況，筆者認為，各地方政府還應加大和落實義務(wù)教育教師津補貼的資助力度。各地應在實際調(diào)研的基礎(chǔ)上，將學校視艱苦程度不同即根據(jù)一般農(nóng)村、邊遠、貧困、山區(qū)等各種情況分類型，重新制定義務(wù)教育教師津補貼制度的具體實施方案，并保證其真正落到實處。

其次，應取消將學校經(jīng)營收入用于教師福利的制度，而將學校經(jīng)營中相關(guān)人員的實際表現(xiàn)和貢獻僅僅納入績效考核之中，并通過績效工資的途徑進行激勵或回報。學校經(jīng)營收入是學校相關(guān)人員的人力資本（已通過契約成為國民所有）與義務(wù)教育非人力資本（也屬于國有）共同創(chuàng)造的收入，屬于義務(wù)教育收益的組成部分，也是國有資產(chǎn)的范疇，因而不應成為某一學校的“私有財產(chǎn)”甚或用于福利被瓜分，造成教師校際收入的懸殊差距。因為這樣做的實質(zhì)就是將學校經(jīng)營收入的國有產(chǎn)權(quán)混同為學校集體產(chǎn)權(quán)了。而且據(jù)調(diào)查，各學校的這些經(jīng)營收入差距在很大程度上并非學校經(jīng)營好壞的因素所致，而主要是由于地域環(huán)境不同而造成的，如學校土地、商鋪（小賣部）、學前生源等都是因地域不同（如城鄉(xiāng)之間）而存在很大差別。因此，將學校經(jīng)營收入用于教師福利是不具合理性的。但由于委托-代理關(guān)系的存在，而且學校經(jīng)營收入的多寡也在一定程度上與學校的實際經(jīng)營決策有關(guān)系，即學校相關(guān)人員的人力資本在經(jīng)營中擁有剩余控制權(quán)，因此給予其一定的剩余回報也是必須的?？尚械霓k法應是將學校經(jīng)營中相關(guān)人員的實際貢獻納入績效考核之中，并在績效工資中予以剩余分享或利潤回報?？傊贫茖W合理

地的教師收入分配制度是教師人力資本產(chǎn)權(quán)的必然要求，也是促進教師合理流動的必要前提。

（四）建立和實施教師定期流動制度，規(guī)范剩余控制權(quán)行為

教師流動既是教師也是政府對人力資本剩余控制權(quán)的必然要求。但長期以來，我國義務(wù)教育教師由于相關(guān)正式制度缺失或不健全而并沒有正常流動的權(quán)利保障，而政府相關(guān)部門也往往未能很好地規(guī)范教師流動行為，致使教師流動始終處于無序和失衡狀態(tài)。為此，必須還給教師在教育系統(tǒng)內(nèi)應有的一定自由流動權(quán)，同時也必須對政府及其代理人具體實施均衡配置師資的產(chǎn)權(quán)行為給予正式制度規(guī)范和保障。要做到這一點，就必須把早在1996年教育部《關(guān)于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設(shè)的意見》中就已提出的“教師定期交流”制度具體落到實處。這無論是從政府統(tǒng)籌配置教師資源的角度還是從教師實現(xiàn)其人力資本剩余控制權(quán)的角度來看，都是非常必要而且也是可行的。

教師流動行為的規(guī)范關(guān)鍵在于教師定期流動制度的建立和實施。這種制度的建立必須要能夠體現(xiàn)教師個人的權(quán)利義務(wù)和社會公共利益的共同要求，具體而言，就是要根據(jù)各學校生源變化即師資需求情況適時調(diào)整編制和崗位設(shè)置，在平衡教師的性別結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)和學科結(jié)構(gòu)等基礎(chǔ)上，根據(jù)教師的任職期限實行統(tǒng)一的制度要求，并由教師自愿選擇學校，在政府組織和統(tǒng)籌下實施流動即將教師聘任到其意愿的學校。

（五）補償教師流動成本，健全人力資本剩余處置權(quán)

“產(chǎn)權(quán)的一個主要功能是引導人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵?！盵12]由于義務(wù)教育的外部性，其教師人力資本的使用包括教師流動也就具有了極強的外部性。一方面，根據(jù)舒爾茨的人力資本理論，教師流動是教師人力資本投資和增值的重要途徑，其增值了的人力資本必將為教育和社會作出更多貢獻。因此，教師流動成本獲得補償也是其人力資本收益權(quán)的重要體現(xiàn)；另一方面，義務(wù)教育教師的合理流動也具有極大的社會收益如促進公平和提高效率等，因而其流動成本也理應由國家來買單。這是對教師人力資本進行成本補償、將教師流動的外部性內(nèi)部化以及教師人力資本收益權(quán)的必然要求。為此，必須建立流動教師的利益補償機制。具體而言，就應從物質(zhì)和精神兩個方面分別針對流動教師的不同情況進行相應的流動成本補償和激勵?？傊⒘鲃咏處煹睦嫜a償機制是實施教師定期流動制度的必要配套措施，必須在政策法規(guī)層面加以保障和落實。

綜上所述，義務(wù)教育教師流動問題實質(zhì)上是人力資本的產(chǎn)權(quán)問題。只有通過變革教師的人力資本產(chǎn)權(quán)制度，才能從根本上得到解決。

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責任編輯 范先佐

Abstract:The shortage of higher education funds has been the topic of widespread concern.Compared with public education investment model of foreign universities,it finds that different countries have different investment models,and investment models of public universities in the same country also vary.But in China,whether economic system is"unified" mode under the planning system or"duality"model under the market economy,different types of universities in different regions fail to reflect different investment models.In order to fundamentally solve the shortage of public funding of higher education,this article puts forward that different types of colleges and universities should adopt different educational investment modes from the perspective of category of colleges and universities.Namely,the central authorities subordinated colleges and universities can follow the existing model with central authorities mainly investing and family or personal investment supplementing;provincial universities can take diversified mode of co-investment with governments,families or individuals,enterprises and society;municipal colleges and universities can adopt a model of private investment as the mainstay.

Key words:public colleges and universities；education funds investment；differentiation

責任編輯 范 典

Thinking on Teacher Mobility of Compulsory Education from the Perspective of Human Capital Property Right

XIA Maolin

The system of teachers'human capital property rights fundamentally determines teacher allocation and mobility,thus teachers should be reasonably arranged according to the specific character of teacher's human capital.The current human capital property rights system of compulsory education teachers in China exists various problems,which hinders the reasonable flow of teachers.The misplaced proprietary rights lead to the division of teacher management and the untimely flow of teachers;the fallacy of residual claim rights lead to the distortion of teacher usufruct and the unbalance of teacher mobility;and the mismatches of residual control rights lead to the insufficiency of teacher mobility rights and the disorder of the mobility,etc.Therefore,the teacher's legitimate identity should be exactly defined and the state ownership of teachers'human capital cleared;the system of teacher engagement and appointment should be reformed and the implementing subject of the engagement and appointment unified;the arrangement of residual control rights should be adjusted and the earning standards of teachers'human capital unified;the regular flow system of teachers should be implemented and residual control behavior regularized;the cost of teacher mobility should be compensated and the residual dispose rights improved.

human capital,property rights,compulsory education,teacher mobility,residual control rights,residual claim rights

F08；G40-054

A

1003-4870(2014)03-0037-07

2014-04-02

教育部人文社會科學研究2012年度規(guī)劃基金項目“西部地區(qū)城鄉(xiāng)教師合理流動與利益補償機制研究”（項目編號：12YJA880023）；四川省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃項目“四川省義務(wù)教育教師城鄉(xiāng)交流制度化研究”（項目編號：SC12B023）。

夏茂林，男，西華師范大學教育學院副教授，博士，碩士生導師，主要從事教育經(jīng)濟與管理研究。