農(nóng)民工子女學(xué)?！稗D(zhuǎn)制”的產(chǎn)權(quán)分析：以上海為例

寧本濤

流動(dòng)人口子女教育問題研究

農(nóng)民工子女學(xué)?！稗D(zhuǎn)制”的產(chǎn)權(quán)分析：以上海為例

寧本濤

（華東師范大學(xué) 基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所，上海，200062）

如何解決城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口子女公平接受教育問題是我國(guó)教育發(fā)展面臨的一大難題。上海市政府2008年策動(dòng)的162所農(nóng)民工子女小學(xué)“民辦公助制”試驗(yàn)為流動(dòng)人口子女教育提供了有益探索和寶貴經(jīng)驗(yàn)，但在取得成績(jī)的同時(shí)，也存在著致命的教育產(chǎn)權(quán)問題隱患，需要積極應(yīng)對(duì)。首先“轉(zhuǎn)制”學(xué)校一刀切式的“民辦非企業(yè)”法人架構(gòu)，既不是純公益組織，也不是純營(yíng)利性企業(yè)組織，導(dǎo)致學(xué)校實(shí)際辦學(xué)性質(zhì)定位模糊，“回民”還是“轉(zhuǎn)公”，進(jìn)退兩難；其次“轉(zhuǎn)制”前后各種學(xué)校資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬的界定與劃分還不夠清晰，容易滋生國(guó)有資產(chǎn)流失及各種產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn)；再者“轉(zhuǎn)制”學(xué)校的權(quán)力內(nèi)部治理機(jī)制尚不健全，未來發(fā)展方向也充滿變數(shù)，不免引發(fā)人們對(duì)農(nóng)民工子女教育政策的不穩(wěn)定預(yù)期和各種辦學(xué)短期行為，師生正當(dāng)權(quán)益也難以得到有效保護(hù)。

農(nóng)民工子女學(xué)校；“民辦公助”制；產(chǎn)權(quán)明晰

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，外來流動(dòng)人口及其子女的規(guī)模不斷擴(kuò)大，如上海現(xiàn)有2301.9萬人常住人口中897.7萬為來自外省市的常住流動(dòng)人口，其中進(jìn)城務(wù)工隨遷子女達(dá)到近50.17萬的超大規(guī)模[1]，因此，解決城市化進(jìn)程中流動(dòng)人口子女公平接受教育問題便成為我國(guó)教育發(fā)展面臨的一大難題。為了破解這一難題，上海市政府2008年策動(dòng)的162所農(nóng)民工子女小學(xué)“民辦公助制”試驗(yàn)為流動(dòng)人口子女教育既提供了有益探索和寶貴經(jīng)驗(yàn)，但也存在著致命的教育產(chǎn)權(quán)問題隱患，需要積極應(yīng)對(duì)。

上海農(nóng)民工子女小學(xué)的大規(guī)?！懊褶k公助”式轉(zhuǎn)制改革肇始于上海市教委2008年啟動(dòng)的進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年（2008—2010）行動(dòng)計(jì)劃。該計(jì)劃側(cè)重在公共教育資源確實(shí)不能滿足隨遷子女教育需求的城郊結(jié)合地區(qū)，將符合條件的“簡(jiǎn)易學(xué)?！苯?jīng)過辦學(xué)設(shè)施改造后納入民辦教育管理，政府委托其招收隨遷子女。計(jì)劃共審批設(shè)立162所以招收隨遷子女為主的民辦小學(xué)，政府向其購(gòu)買約12萬個(gè)免費(fèi)義務(wù)教育學(xué)位。同時(shí)關(guān)閉存在安全隱患、辦學(xué)條件不合格的農(nóng)民工子女學(xué)校100所。對(duì)新審批的以招收隨遷子女為主民辦小學(xué)，上海市政府給予50萬元辦學(xué)設(shè)施改造經(jīng)費(fèi)，不足部分由區(qū)縣予以補(bǔ)足。在此基礎(chǔ)上，上海市政府還委托這些民辦小學(xué)招收隨遷子女免費(fèi)就讀，并根據(jù)學(xué)生招生人數(shù)給予基本辦學(xué)成本補(bǔ)貼。2008－2010年，上海市、區(qū)財(cái)政共投入10余億元，用于這些民辦小學(xué)的辦學(xué)設(shè)施改造和基本成本補(bǔ)貼。截止到2010年，上海各區(qū)縣共投入資金2375萬元，為全市162所以招收隨遷子女為主的民辦小學(xué)配備了標(biāo)準(zhǔn)圖書室，增配了體育運(yùn)動(dòng)器材。

從80年代末的“備案制”簡(jiǎn)易辦學(xué)、到2003年的“審批制”辦學(xué)、再到2008年至今的“民辦公助制”辦學(xué)，上海這種由政府購(gòu)買教育服務(wù)的“轉(zhuǎn)制模式”無疑

為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)流動(dòng)人口子女教育問題提供了有益探索和寶貴經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)率先基本建立了規(guī)范的管理結(jié)構(gòu)，辦學(xué)條件得到較大改善。但在取得成績(jī)的同時(shí)，也存在著致命的教育產(chǎn)權(quán)制度隱患。首先“轉(zhuǎn)制”學(xué)校的性質(zhì)定位非常模糊；其次“轉(zhuǎn)制”前后學(xué)校各類資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬需要進(jìn)一步明晰；再者“轉(zhuǎn)制”學(xué)校的自主管理及師生權(quán)益保護(hù)還不夠完善，學(xué)校未來將朝什么方向發(fā)展也前途未卜、充滿變數(shù)。這些基本問題如果處理不當(dāng)，將不斷危及“轉(zhuǎn)制”農(nóng)民工子女學(xué)校自主生存與發(fā)展的合法性，帶來農(nóng)民工子女教育利益相關(guān)者對(duì)政策預(yù)期的不穩(wěn)定和短期行為并誘發(fā)各種辦學(xué)糾紛與風(fēng)險(xiǎn)。

一、“轉(zhuǎn)制”學(xué)校的“民辦非企業(yè)”法人定位模糊

上?！懊褶k公助”式“轉(zhuǎn)制”變革使當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工子女學(xué)校統(tǒng)一劃歸為“民辦學(xué)?！?，似乎在一定程度上完成了農(nóng)民工子女學(xué)校從“私人辦學(xué)”到“法人辦學(xué)”的華麗轉(zhuǎn)變。但這種轉(zhuǎn)變只是一種名義上的轉(zhuǎn)型而非實(shí)質(zhì)意義的轉(zhuǎn)型。

根據(jù)1986年頒布的《中華人民共和國(guó)民法通則》，我國(guó)的法人機(jī)構(gòu)一般包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人。1999年民政部發(fā)布了《民辦非企業(yè)單位登記管理辦法》，民辦學(xué)校被定性為“民辦非企業(yè)”。法律明確規(guī)定：“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”。但是，民辦學(xué)校在民政部門注冊(cè)時(shí)，根據(jù)政府有關(guān)法規(guī)被硬性界定為“民辦非企業(yè)單位”，這是超越《民法通則》提出的新概念。從該規(guī)定來看，民辦非企業(yè)單位和組織應(yīng)該具有以下特征：具有公益性，不以營(yíng)利為目的。其盈利只能用于其組織本身的發(fā)展和自身服務(wù)系統(tǒng)；提供社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，可提供公共物品和私人物品，即對(duì)不特定的人和群體提供公益性服務(wù)；利用非國(guó)有資產(chǎn)舉辦，出資人為非政府系統(tǒng)。根據(jù)上述特征的描述，在我國(guó)的現(xiàn)行制度框架中，民辦學(xué)校被劃歸民辦非企業(yè)單位中。這主要是來自對(duì)民辦學(xué)校的一刀切的非營(yíng)利性規(guī)定。盡管有了“民辦非企業(yè)單位”的概念，但在實(shí)際運(yùn)行中就民辦學(xué)校稅收、教師福利待遇、社會(huì)保險(xiǎn)等重要問題并未制定與之相應(yīng)的政策，相反只按企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，而并未按“非企業(yè)”對(duì)待。

《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》將我國(guó)的民辦學(xué)校統(tǒng)一劃歸為“民辦非企業(yè)法人”，這使得民辦學(xué)校既不屬于事業(yè)單位也不屬于企業(yè)，而且《民法通則》中并沒有此種性質(zhì)對(duì)應(yīng)的法人類型，這就使得民辦學(xué)校不倫不類，地位十分尷尬。這直接造成了民辦學(xué)校性質(zhì)上的“非營(yíng)利性”與實(shí)際運(yùn)行中大多數(shù)學(xué)校“投資經(jīng)營(yíng)辦學(xué)”的矛盾。如今，無論是政府決策者和教育行政部門還是民辦學(xué)校都對(duì)這一矛盾持回避態(tài)度，政府和教育行政部門希望用非營(yíng)利性的政策框架來進(jìn)行統(tǒng)一管理，但實(shí)際上包括民辦農(nóng)民工子女學(xué)校在內(nèi)的大多數(shù)民辦學(xué)校則將自己的非營(yíng)利性避而不談而在實(shí)際運(yùn)行中滿足自己的營(yíng)利訴求。

此種法人制度安排直接影響了“轉(zhuǎn)制”農(nóng)民工子女教育的未來自主發(fā)展。首先是不利于民辦農(nóng)民工子女學(xué)校多元化籌資辦學(xué)的發(fā)展，《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定出資者可以取得合理回報(bào)，這對(duì)投資辦學(xué)是有吸引力的，但這一規(guī)定卻對(duì)真正意義上的具有教育經(jīng)營(yíng)（主要是校長(zhǎng)和教師的人力資本經(jīng)營(yíng)）非營(yíng)利學(xué)校十分不利。由于民辦學(xué)校的統(tǒng)一“民辦非企業(yè)”法人性質(zhì)，類型及分類并不明晰，這使得熱心教育事業(yè)的人士和機(jī)構(gòu)陷入“靈與肉”的紛繁糾結(jié)之中，讓他們會(huì)對(duì)自己的投融資行為和教育經(jīng)營(yíng)行為有所顧慮，擔(dān)心最后自己的投融資資產(chǎn)和心血付出會(huì)被從中抽取回報(bào)或直接納入或外溢到他人腰包。此種擔(dān)心合情合理，從這方面來講，民工民辦學(xué)校的法人不合理定位已經(jīng)影響到了學(xué)校未來發(fā)展的物力資本和人力資本的加盟和積聚。

其次，是不利于政府出臺(tái)有針對(duì)性的政策。由于民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的定位模棱兩可，也使得政府進(jìn)入了進(jìn)退兩難的境地。一方面政府想要加大對(duì)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的扶持力度，比如加大資金投入、基本設(shè)施改造與建設(shè)并給予其與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)助或者給予教師民辦教師同等的待遇。但另一方面，政府又同時(shí)擔(dān)心最后這些投入都會(huì)落入到非政府出資人、舉辦者及管理者的私人口袋中。

筆者建議，取消當(dāng)前民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的“民辦非企業(yè)”這一似是而非的法人性質(zhì)硬性界定，重新進(jìn)行分類治理。在這方面，可以借鑒溫州地區(qū)的可貴探索，將“非營(yíng)利性的全日制民辦學(xué)校按照民辦事業(yè)單位法人進(jìn)行登記，管理營(yíng)利性的全日制民辦學(xué)校按照企業(yè)法人進(jìn)行登記管理”，并明確“民辦事業(yè)單位法人由民政部門登記管理，企業(yè)法人由工商部門登記管理”[2]。

民政部門和教育部門應(yīng)重點(diǎn)做好對(duì)非營(yíng)利性民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的扶持與監(jiān)管。民辦農(nóng)民工子女學(xué)校事業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的有效措施是建立有效的學(xué)校董事會(huì)制度。在這一制度中，董事會(huì)作為學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)，出資人將自己投入的辦學(xué)資產(chǎn)交由董事會(huì)管理，董事會(huì)則擁有學(xué)校資產(chǎn)的支配權(quán)，并決定校長(zhǎng)的聘用、獎(jiǎng)懲及解雇。校長(zhǎng)受聘于董事會(huì)，接受董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，作為董事會(huì)決議的執(zhí)行者，在其授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)學(xué)校的具體管理，提高教學(xué)質(zhì)量，保證學(xué)校工作有序進(jìn)行。同時(shí)，設(shè)立獨(dú)立于董事會(huì)

的監(jiān)事會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)董事會(huì)的決策操作和校長(zhǎng)執(zhí)行行為的監(jiān)督，以防止民辦學(xué)校的失范行為。最終實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離和平衡。同時(shí)完善公共治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮教職員工、學(xué)生、家長(zhǎng)、社區(qū)、畢業(yè)生、社會(huì)賢達(dá)等參與學(xué)校管理的作用，形成學(xué)校內(nèi)部權(quán)力縱向下移和橫向分配平衡相結(jié)合的制衡體制。[3]

二、“轉(zhuǎn)制”學(xué)校前后的產(chǎn)權(quán)歸屬有待進(jìn)一步明晰

如何明晰“轉(zhuǎn)制”學(xué)校的各種教育產(chǎn)權(quán)歸屬，是關(guān)系到民辦農(nóng)民工子女學(xué)校利益博弈的重大問題。從發(fā)生學(xué)意義上講，我國(guó)農(nóng)民工子女學(xué)校是教育被動(dòng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。盡管農(nóng)民工子女學(xué)校提供的是義務(wù)教育階段的公共教育服務(wù)，但是民辦農(nóng)民工子女學(xué)校是教育公益性與經(jīng)營(yíng)性的混合物，是教育物質(zhì)資本和智力資本的有機(jī)結(jié)合。它的生成不可避免地帶有生產(chǎn)服務(wù)性、經(jīng)營(yíng)性和商業(yè)性。

首先，根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》，民辦農(nóng)民工子女學(xué)校私人舉辦者投入學(xué)校的資產(chǎn)在轉(zhuǎn)制過程中必須明晰。然而，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些私人舉辦的農(nóng)民工子女小學(xué)，由于在轉(zhuǎn)制過程中選擇繼續(xù)辦學(xué)，因此原有資產(chǎn)未被評(píng)估和補(bǔ)償，而轉(zhuǎn)制之后舉辦者無法獲得任何回報(bào)現(xiàn)象大有人在。比如，上海S區(qū)S小學(xué)學(xué)校由安徽籍人士創(chuàng)辦于2001年，轉(zhuǎn)制之前有小學(xué)生700名，中學(xué)生1500名。2009年轉(zhuǎn)制為民辦農(nóng)民工小學(xué)，舉辦者聘任的校長(zhǎng)繼續(xù)留任?，F(xiàn)有學(xué)生2600人，分為51個(gè)班。教師103名，本地人很少，每年到手收入為3萬元，可評(píng)中高級(jí)職稱。轉(zhuǎn)制前創(chuàng)辦者投入2300萬改善辦學(xué)條件，建設(shè)教學(xué)樓、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等，轉(zhuǎn)制時(shí)政府投入50萬元，由于舉辦者繼續(xù)辦學(xué)，政府未對(duì)原有資產(chǎn)完全贖買。給予的年生均經(jīng)費(fèi)中，規(guī)定70%得用于支付教師工資，其余部分得拿發(fā)票到教育部門支取，沒有考慮到校舍租金的問題。這為今后學(xué)校終止時(shí)的教育產(chǎn)權(quán)糾紛埋下伏筆。根據(jù)《促進(jìn)法》當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)民工子弟學(xué)校舉辦者的物質(zhì)資本和人力資本的投入狀況和學(xué)校聲譽(yù)應(yīng)給予適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償和精神鼓勵(lì)。

其次，政府、社會(huì)公益組織或公司為農(nóng)民工子女校轉(zhuǎn)制前后投入或捐贈(zèng)資產(chǎn)的歸屬及處置也需要明晰。在民辦農(nóng)民工子女學(xué)校續(xù)存過程中，這些資產(chǎn)的歸屬應(yīng)該屬于學(xué)校法人所有是毫無疑問的，但是，如果遇到學(xué)校拆遷、關(guān)閉或轉(zhuǎn)賣，政府或公司投入的資產(chǎn)應(yīng)該歸政府或公司所有。捐贈(zèng)資產(chǎn)的處理可參照美國(guó)的做法。美國(guó)的長(zhǎng)期實(shí)踐中，捐贈(zèng)是按契約形式處理，無論是現(xiàn)金還是物品（服務(wù)例外，因?yàn)闊o法收回）如果捐贈(zèng)者無要求，則受捐者自主處理。如果捐贈(zèng)者有要求，則按約定辦理。常見的有：指定使用用途或指定時(shí)間限制；如未按所指定的要求，要退還捐贈(zèng)者或向捐贈(zèng)者申請(qǐng)更改要求。為此，政府、社會(huì)有責(zé)任監(jiān)督“民辦公助”類型的民辦民工子弟學(xué)校建立全覆蓋的學(xué)校資產(chǎn)管理制度，并建立相應(yīng)的學(xué)校資產(chǎn)增值評(píng)估制度，以防止各種資產(chǎn)尤其是國(guó)有資產(chǎn)的流失與濫用。

最后，是對(duì)民辦農(nóng)民工子女學(xué)校中的個(gè)人投資者和經(jīng)營(yíng)者的合理回報(bào)及獎(jiǎng)勵(lì)問題，這是理順政府與當(dāng)前農(nóng)民工子女學(xué)校關(guān)系的一個(gè)最為敏感問題。民辦農(nóng)民工子女學(xué)校雖然是民辦非企業(yè)法人，但它客觀上提供了部分本應(yīng)由政府提供的純公共服務(wù)，但并不能指望民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的舉辦者和經(jīng)營(yíng)者都是活雷鋒和慈善家。沒有穩(wěn)定的合理回報(bào)預(yù)期，是讓投資型（物質(zhì)資本和人力資本）舉辦者不能有長(zhǎng)期打算，進(jìn)而辦學(xué)不希望加大投入的根本原因之一。為提高民辦農(nóng)民工子女學(xué)校的多元化融資水平和校長(zhǎng)及教師的工作積極性，筆者建議應(yīng)當(dāng)參照《民辦教育促進(jìn)法》給予民辦農(nóng)民工子女學(xué)校私人投資者和舉辦者正當(dāng)?shù)暮侠砘貓?bào)。合理回報(bào)的具體額度由舉辦者和學(xué)校法人根據(jù)學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀自主選擇，但必須公開并接受政府與社會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)，政府應(yīng)給予民辦農(nóng)民工子女學(xué)校發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)的校長(zhǎng)和教師給予必要的實(shí)質(zhì)性物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神表彰。

三、“轉(zhuǎn)制”學(xué)校內(nèi)部治理與師生權(quán)益保障機(jī)制有待完善

完善“轉(zhuǎn)制”學(xué)校的內(nèi)部治理與師生權(quán)益保障機(jī)制，首先要理順“轉(zhuǎn)制”學(xué)校與政府的政校不分關(guān)系。由于政校不分，學(xué)校責(zé)任主體實(shí)際依舊是政府。學(xué)校與政府之間形成了一種類似承包或租賃的關(guān)系。學(xué)校贏了，皆大歡喜。若是虧了，還得由政府托盤，學(xué)校本身并不承擔(dān)責(zé)任。轉(zhuǎn)制學(xué)校并沒有成為自負(fù)盈虧的獨(dú)立的人格化法人實(shí)體。如此，“轉(zhuǎn)制”學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)依然按照公辦學(xué)校的管理辦法，校長(zhǎng)并不是由董事會(huì)投票選出，而是政府選聘任命，因而校長(zhǎng)不是直接對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)際上還是直接對(duì)政府負(fù)責(zé)。校長(zhǎng)缺乏微觀監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，在有限任期內(nèi)，校長(zhǎng)的辦學(xué)行為就極容易短期化。因此，“轉(zhuǎn)制”學(xué)校應(yīng)加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，不斷完善董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，最終成為一個(gè)自主的獨(dú)立辦學(xué)主體。

其次，要理順“轉(zhuǎn)制”學(xué)校與教師的關(guān)系，不斷強(qiáng)化教師權(quán)利及發(fā)展保障體系建設(shè)?，F(xiàn)行的民辦農(nóng)民工子女學(xué)校教師管理實(shí)施的是一般教師聘任勞動(dòng)合同制，教師的人事關(guān)系不同于同行的公辦學(xué)校教師的“事業(yè)人事檔案制”而施行“人事代理制”，無法解決老師們的戶口落戶及住房問題，這種制度安排在學(xué)校存續(xù)之間與公辦學(xué)校教師的福利待遇似乎差異不大，但在學(xué)校

終止或解散后卻面臨非常棘手的教師安置與補(bǔ)償問題。根據(jù)勞動(dòng)保護(hù)法，教師們非正常離職要接受所在學(xué)校的法定補(bǔ)償（經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的支付標(biāo)準(zhǔn)為每滿一個(gè)年度支付一個(gè)月，最多不超過12個(gè)月。）學(xué)校自身也因此面臨很大的未來巨額資金應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，為此，轉(zhuǎn)制民辦學(xué)校應(yīng)平時(shí)預(yù)留出一定的教育發(fā)展基金以備不時(shí)之需。

再者，要理順“轉(zhuǎn)制”農(nóng)民工子女學(xué)校學(xué)生與國(guó)家而非政府的關(guān)系。流動(dòng)人口子女公平受教育權(quán)保護(hù)問題是制約當(dāng)前我國(guó)流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的一個(gè)掣肘問題，也是世界各國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展的一個(gè)共同社會(huì)難題。以墨西哥為例，墨西哥實(shí)施“關(guān)注流動(dòng)人口家庭子女小學(xué)教育的計(jì)劃”（PRONIM）和“流動(dòng)人口家庭子女的跨文化教育模式”，為小學(xué)一年級(jí)專門制定了流動(dòng)人口子女小學(xué)教育課程總體設(shè)置與教學(xué)指南。農(nóng)業(yè)季節(jié)，在流動(dòng)人口集中的地區(qū)為他們的子女提供學(xué)前教育和小學(xué)教育。在法國(guó)，16歲以下的孩子，無論國(guó)籍是否在法國(guó)，都能在法國(guó)享受到與當(dāng)?shù)睾⒆油瑯拥慕逃龣C(jī)會(huì)和權(quán)利。法國(guó)人認(rèn)為，賦予每個(gè)孩子公平接受義務(wù)教育的權(quán)利對(duì)國(guó)家來說是最有效率的事情，否則，將導(dǎo)致犯罪率和失業(yè)率提高等社會(huì)不利因素，付出更大的代價(jià)。

上述國(guó)家在義務(wù)教育階段的少數(shù)弱勢(shì)群體大都采用政府承擔(dān)成本、受教育者公平享有教育機(jī)會(huì)的模式，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)義務(wù)教育公共產(chǎn)品性質(zhì)的一種尊重和承認(rèn)，這給我們的啟示是：無論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都能夠通過政府公共資源的再分配，切實(shí)保證一國(guó)范圍內(nèi)的義務(wù)教育需要的均衡發(fā)展，并為每個(gè)適齡兒童接受義務(wù)教育創(chuàng)造較為平等的機(jī)會(huì)。說到底，流動(dòng)人口子女教育問題不僅僅是一個(gè)“錢”的問題，更是“權(quán)利”公平的問題。在當(dāng)前基礎(chǔ)教育“戶籍管學(xué)籍”體制下，由于農(nóng)民工子女流動(dòng)頻繁和隨意，很難為其建立一套持續(xù)和常規(guī)的學(xué)籍檔案，致使學(xué)校和有關(guān)部門難以清楚地掌握農(nóng)民工子女的流動(dòng)去向，無法進(jìn)行科學(xué)的統(tǒng)計(jì)和就學(xué)監(jiān)控，進(jìn)而導(dǎo)致其學(xué)籍管理的混亂和無序，不利于從整體上確保農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為此，建議盡快建立專門的全國(guó)性農(nóng)民工子女電子學(xué)籍聯(lián)網(wǎng)檔案。

此外，隨著農(nóng)民工子女教育問題時(shí)限的延長(zhǎng)，農(nóng)民工子女義務(wù)教育后的教育問題如公平考試權(quán)問題開始凸顯，成為實(shí)現(xiàn)教育公平的重要問題。由于我國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制和相關(guān)政策的不健全，農(nóng)民工子女在流入地的初級(jí)中學(xué)完成義務(wù)教育階段的學(xué)習(xí)后，他們需要作出兩種選擇：要么中斷學(xué)業(yè)留在城市中自謀出路，要么回原籍參加高中升學(xué)考試。對(duì)于在城市“土生土長(zhǎng)”的第二代農(nóng)民工子女來說，再返回原籍已經(jīng)不太現(xiàn)實(shí)，他們既是城市的“邊緣人”，又是家鄉(xiāng)的“異鄉(xiāng)人”；既難以進(jìn)入城市的優(yōu)質(zhì)學(xué)校，又無法融入家鄉(xiāng)的教育和升學(xué)系統(tǒng)，只能成為身份模糊的“夾縫中人”，這種身份認(rèn)同的危機(jī)會(huì)直接影響他們的生存狀態(tài)和人格特點(diǎn)。

面對(duì)社會(huì)壓力和民主呼聲,盡管我國(guó)政府也不斷推出相關(guān)政策文件,以期“保障農(nóng)民工子弟的權(quán)益”。但是,這種保障在實(shí)際中卻成為一種變相卸責(zé),將本來由國(guó)家保障的農(nóng)民工子弟的公民權(quán),變成了地方保障的“市民權(quán)”問題。就像有學(xué)者指出的那樣,國(guó)家解決“農(nóng)民工”問題的途徑主要是將國(guó)家層面上的“公民權(quán)”問題轉(zhuǎn)換成了城市層面上的“市民權(quán)”問題,將”國(guó)民待遇”問題轉(zhuǎn)換成了“市民待遇”問題。

當(dāng)然解決農(nóng)民工子女身上的包括“異地高考權(quán)”在內(nèi)的受教育權(quán)不公平問題的關(guān)鍵是“綠色高考制度”的建立。加快招生指標(biāo)分配辦法改革，綜合考慮各省受教育人口基數(shù)、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展水平，讓各地的高考錄取率特別是重點(diǎn)大學(xué)錄取率大體一樣，從而從根本上消解異地高考的內(nèi)在動(dòng)力。此外，加快城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制及其戶籍結(jié)構(gòu)的制度變革。城鄉(xiāng)二元體制不同于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就存在，而且今后較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)還會(huì)存在。但城鄉(xiāng)二元體制是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。1958年《戶口管理?xiàng)l例》，將戶口一分為二，公民被分成農(nóng)村戶口和城市戶口兩大身份不同、待遇不同的利益群體，城鄉(xiāng)被隔離開來，農(nóng)村戶口和城市戶口都不得自由遷移。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)民進(jìn)城打工，獲得了一種新的“農(nóng)民工”身份，但這是一種未受制度認(rèn)可的“半合法”的身份。無論是“農(nóng)民”還是“農(nóng)民工”身份，國(guó)家都跳過了公民身份的平等性要求，人為地構(gòu)造出一種新的身份來實(shí)際地分享教育資源。筆者認(rèn)為，未來體制保障方面，國(guó)家應(yīng)適時(shí)啟動(dòng)改革現(xiàn)有的城市和農(nóng)村隔離的戶籍制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展；政策保障方面，權(quán)利機(jī)關(guān)應(yīng)從法律上確立農(nóng)民工平等的公民身份，從而保障農(nóng)民工子女的各項(xiàng)教育權(quán)利。國(guó)家要制定保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的指導(dǎo)綱要，并切實(shí)指導(dǎo)地方、學(xué)校根據(jù)當(dāng)?shù)氐那闆r制定出符合自身要求的文件和行動(dòng)指南；行政保障方面，縱向上應(yīng)以流入地政府管理為主,加強(qiáng)流入地教育主管部門與相關(guān)職能部門的配合。橫向上應(yīng)加強(qiáng)流入地與流出地政府和教育主管部門的溝通協(xié)調(diào)。

[1]http://www.shanghai.gov.cn/shanghai/node2314/node28898/no de28924/node28925/u8ai28563.html

[2]董圣足.溫州新政:區(qū)域民辦教育制度創(chuàng)新的典范[J].教育發(fā)展研究,2011,(22):1-6.

[3]胡衛(wèi).促進(jìn)民辦教育健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展[J].上海教育, 2010（,9）:60.

責(zé)任編輯 范先佐

Abstract:This paper investigates the effect of job match on the employment quality of college students using the survey data from Employment Quality of College Students in China.We find that job match has a significant impact on the salary and job stability of college students.Definitively speaking,over-education has a significantly negative impact on starting salary of college students,while major match doesn't have significant effect on the starting salary but promotes to raise present salary of college students.The students with matchable ability have higher starting salary than those with low ability,but ability match doesn't have significant effects on present salary of college students.The job of students with over-education has poorer stability,and their job-hopping probability is higher.College students,whose jobs strictly match to their majors,have higher job-hopping rate than those that don't match.And the job-hopping rate of students who have stronger ability than the job need is significant higher than those who have lower ability than the job need.Therefore,in order to achieve the goal of raising employment quality of college students,employment promotion mechanism should be constructed with government,employer,colleges,and etc.participation,eventually employment match quality of college students can be raised.

Key words:job match;quality of employment;salary;job stability

責(zé)任編輯 葉慶娜

Property Rights Analysis of the"Transformation"of Schools for Children of Migrant Workers in Shanghai

NING Bentao

How to ensure that children of floating population receive education fairly in the process of urbanization is a difficult problem in educational development in China.The Shanghai municipal government in 2008 takes 162 migrant children schools as pilot schools implementing"government funding for private school"system,and provides valuable experience and beneficial exploration for educational development for children of floating population.However,at the same time,there exists a vital hidden trouble on education property.Firstly,"private non-enterprise organization"kind of legal person framework should be converted,because these schools are neither pure public service organizations nor for-profit business organizations so that it leads to fuzzy positioning on the character of running these schools.To be private schools or public schools,it's really in a dilemma.Secondly,the definition and division of property ownership before and after transformation is not distinct which easily leads to the loss of state-owned assets and risk of property disputes.Lastly,internal governance mechanism of transformed schools is unsound,and the future direction of development is also uncertain,which may causes instable expectations of educational policy for children of migrant workers and all kinds of short-term behavior, eventually the legitimate rights and interests between teachers and students can also be difficult to get effective protection.

schools for children of migrant workers;"government funding for private school"system;distinct property rights

F08；G40-054

A

1003-4870(2014)03-0053-06

2014-05-15

上海市哲社及教科重點(diǎn)課題“教育產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)運(yùn)行與法律保護(hù)”（課題編號(hào)：A1115）。

寧本濤，華東師范大學(xué)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展研究所研究員，碩士生導(dǎo)師，研究方向：教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育政策學(xué)。