譚日輝
摘 要:培育扶持社會(huì)組織日益成為新時(shí)期黨和政府的重要工作。但由于我國社會(huì)組織發(fā)展正處在從控制性管理向服務(wù)性管理的轉(zhuǎn)型時(shí)期;支撐社會(huì)組織建設(shè)的制度平臺(tái)尚不完善;部分社會(huì)組織的負(fù)面效應(yīng)在一定程度上被放大;以及培育扶持社會(huì)組織發(fā)展的文化氛圍還處在轉(zhuǎn)型期等制約著社會(huì)組織的發(fā)展。為培育扶持社會(huì)組織,政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),抓住制度建設(shè)這個(gè)根本,抓住典型地區(qū)社會(huì)組織建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵,抓住公信力這個(gè)核心,抓住人才建設(shè)這個(gè)基礎(chǔ),最終促進(jìn)社會(huì)組織步入全面發(fā)展和大幅提升時(shí)代。
關(guān)鍵詞:社會(huì)組織;深層困境;對(duì)策探討
社會(huì)組織建設(shè)與管理,是當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)和重要突破口,也是社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要外部條件,不僅是衡量一個(gè)國家和社會(huì)自由發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志,而且也是社會(huì)發(fā)展和公民權(quán)利的客觀需要。從重塑國家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系的角度來講,社會(huì)組織有助于形成“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理體制新格局,從而實(shí)現(xiàn)“善治”。{1}根據(jù)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn),只有大量的社會(huì)組織參與到公共服務(wù)和社會(huì)管理實(shí)務(wù)中,才能有效彌補(bǔ)“政府失靈”、“市場失靈”,形成政府與民間“共同治理”的格局,從而推動(dòng)傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。改革開放特別是黨的十六大以來,我們黨高度重視社會(huì)組織建設(shè)。社會(huì)管理理念的轉(zhuǎn)變直接促進(jìn)了黨和政府對(duì)社會(huì)組織的重新定位,國家“十二五”規(guī)劃在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新中賦予社會(huì)組織相應(yīng)的角色、任務(wù)。黨的十八大報(bào)告指出,要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。但社會(huì)組織整體增長乏力,并沒有出現(xiàn)預(yù)期的大發(fā)展大繁榮的局面?;诖耍狙芯繑M深入分析社會(huì)組織發(fā)展的深層困境,擬對(duì)推動(dòng)社會(huì)組織快速發(fā)展尋找一種解釋的路徑。
一、當(dāng)前我國社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題
1. 社會(huì)組織發(fā)展的空間越來越大,總體良好,但仍需進(jìn)一步厘清人民對(duì)社會(huì)組織觀念的認(rèn)識(shí)
改革開放前,在與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的全能型政府管理模式下,政府成為社會(huì)管理的唯一主體,馬克思主義的“國家管理社會(huì)化”錯(cuò)位為“社會(huì)管理國家化”,社會(huì)組織的發(fā)展受到壓制,政府對(duì)社會(huì)管理的大包大攬,使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入嚴(yán)重的困境。改革開放以后,社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及政治環(huán)境、社會(huì)生活、文化觀念的變化,給社會(huì)組織的發(fā)展提供了基礎(chǔ)和空間。特別是黨的十六大以來,黨和政府針對(duì)社會(huì)組織出臺(tái)了一系列文件政策,這不僅表明黨和政府對(duì)社會(huì)組織的重視,還預(yù)示著社會(huì)組織在現(xiàn)代社會(huì)中的作用開始得到政府的認(rèn)可,預(yù)示著黨和政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度由管制、防范開始走向規(guī)制、培育和支持。黨的十七大報(bào)告明確指出,要重視“社會(huì)組織建設(shè)與管理”到“十二五”規(guī)劃明確提出建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制,中央對(duì)于社會(huì)組織管理在指導(dǎo)思想和頂層設(shè)計(jì)上已經(jīng)全面完成了對(duì)雙重管理體制的整體突破。民政部通過簽訂省部協(xié)議,設(shè)立改革創(chuàng)新觀察點(diǎn),直接突破多種類型社會(huì)組織登記管理限制以及對(duì)地方實(shí)踐的肯定、鼓勵(lì)和推廣,極大地推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)展,黨的十八大報(bào)告指出要給社會(huì)組織更多的發(fā)展空間。由是觀之,社會(huì)組織發(fā)展“政策利好”,空間越來越大。但同時(shí)也要看到,人民對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的一些觀念仍需進(jìn)一步厘清。由于受歷史因素的影響,政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展依然憂心忡忡,主要表現(xiàn)在怕?lián)?zé),一旦注冊(cè)的社會(huì)組織在政治上、經(jīng)濟(jì)上以及社會(huì)形象上出現(xiàn)污點(diǎn),那么與該社會(huì)組織相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門、審批部門就要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任,直接影響到單位負(fù)責(zé)人的升遷,因此,在很多情況下,一些部門出于自身利益的考慮,或者出于寧肯不干事,也不要出事的觀念,對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展采取不理不睬的政策,既不支持也不反對(duì),但就是不登記、不注冊(cè),迫使大量的社會(huì)組織轉(zhuǎn)而向工商部門登記,從而形成了目前大量的在工商部門登記注冊(cè)的社會(huì)公益組織。據(jù)俞可平估計(jì),在中國實(shí)際存在的社會(huì)組織可能超過300萬個(gè),且年均增長率在8%~10%。這意味著,近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”,從而使得大量的社會(huì)組織游離于政府監(jiān)管之外,處于非法地位,嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的發(fā)展。
2. 社會(huì)組織發(fā)展的重要性已成為社會(huì)各界共識(shí),但社會(huì)公信力問題也越來越凸顯
理論和實(shí)踐均已表明,社會(huì)組織在提供公共物品和公共服務(wù)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。公共部門、私營部門和第三部門構(gòu)成當(dāng)代世界公共事務(wù)管理中三大治理主體,多中心的、自主的治理結(jié)構(gòu)正在形成。社會(huì)組織可以依靠道義的力量征集物質(zhì)資源和人力資源,它在動(dòng)員資源解決重大問題和提供公共物品和公益服務(wù)方面發(fā)揮著不可替代的作用。社會(huì)組織從事社會(huì)公益事業(yè),緩和了社會(huì)矛盾,改善了政府和公民的關(guān)系,有助于增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同感。有鑒于此,各國政府都在努力尋求與以社會(huì)組織為主體的第三部門結(jié)成合作伙伴關(guān)系,共同承擔(dān)治理的重任。社會(huì)組織還對(duì)執(zhí)政黨和政府行為構(gòu)成了有力的制約,來自民間組織的壓力常常迫使政府改變某些政策。許多社會(huì)組織特別是新聞媒體還積極主動(dòng)地監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的行為,揭露政治生活中存在的貪污腐敗和各種不法行為,促使執(zhí)政黨和政府采取有效措施減少腐敗現(xiàn)象,來自社會(huì)組織的監(jiān)督和制約,推動(dòng)著執(zhí)政黨和政府的廉政建設(shè),改善了政府的形象,從而進(jìn)一步增強(qiáng)了公民對(duì)政治共同體的認(rèn)同感和歸屬感。社會(huì)組織是連接政府和公民的重要橋梁和紐帶,為公民提供了組織化、制度化的政治參與渠道和手段。向執(zhí)政黨和政府表達(dá)自己的利益和要求,并促使政府對(duì)公民的要求作出及時(shí)和負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。社會(huì)組織的重要性已嶄露頭角。但在一些熱點(diǎn)事件中,社會(huì)組織的公信力屢屢受到質(zhì)疑,特別是2011年,郭美美事件引發(fā)的紅十字會(huì)危機(jī)、中非希望工程項(xiàng)目“盧美美事件”引發(fā)的中國青基會(huì)信任危機(jī)、尚德詐捐門事件引發(fā)的中華慈善總會(huì)信任危機(jī)、河南宋慶齡基金會(huì)地產(chǎn)事件引發(fā)的宋慶齡基金會(huì)信任危機(jī)等的社會(huì)組織的公信力問題正在成為阻礙中國社會(huì)組織發(fā)展的命脈以及全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)與中心。一些公益組織在利益的驅(qū)動(dòng)下,有的不負(fù)責(zé)任,不注重服務(wù)質(zhì)量,只顧自己利益,侵蝕公眾利益;有的進(jìn)行違規(guī)違法運(yùn)作,欺騙政府,欺騙社會(huì)公眾,欺騙消費(fèi)者,攫取不義之財(cái),更是造成了公益組織信譽(yù)的大面積塌陷。公益誠信問題,直接關(guān)系到公益事業(yè)的健康發(fā)展和中國公益事業(yè)在國際上的地位和聲譽(yù),解決公益組織的誠信問題已經(jīng)刻不容緩。
3. 政府和公眾對(duì)社會(huì)組織寄予很大的期待,但社會(huì)組織的發(fā)展面臨著能動(dòng)性和行動(dòng)力不足的困境
隨著社會(huì)管理創(chuàng)新的進(jìn)一步推進(jìn),政府對(duì)社會(huì)組織管理創(chuàng)新的期待有所加強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為,政府期望社會(huì)組織作為溝通社會(huì)與政府的橋梁,是政府管理的“減肥劑”,是政府與社會(huì)的“黏合劑”。社會(huì)公眾認(rèn)為社會(huì)組織首先是弱勢群體的“保護(hù)傘”,是社會(huì)公平的“代名詞”。公平和正義是人類追求的永恒主題,也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)生要求。{2}但無論是草根組織與政府之間脆弱而帶有偶然性的“權(quán)宜共生”,還是官辦社團(tuán)與政府之間的“利益契合關(guān)系”,都刻畫出政府在權(quán)力格局上的主導(dǎo)地位。在某種程度上,社會(huì)組織必須順從政府的“指示”,否則便無法“生存”。從社會(huì)組織的管理方式或運(yùn)行模式來看,大多數(shù)的社會(huì)組織實(shí)行的是“家庭式管理”。從社會(huì)組織內(nèi)部的權(quán)力配置來看,“能人”效應(yīng)過重,并且由于社會(huì)組織具有一定的公益性與自發(fā)性,因此它在發(fā)展的過程中必然會(huì)“擠占”國家或政府的傳統(tǒng)空間,因此國家或政府部門對(duì)社會(huì)組織就不可能大力鼓勵(lì)。況且絕大多數(shù)社會(huì)組織的建立是由政府發(fā)起的,而非自愿結(jié)社,它們更多代表的是政府的利益,而非社會(huì)成員的利益,加之目前社會(huì)組織的服務(wù)僅限于公益互助領(lǐng)域,因而,難以獲得社會(huì)的普遍認(rèn)同。大多數(shù)社會(huì)公益組織內(nèi)部沒有實(shí)行民主治理和問責(zé)制,對(duì)外則更多地向捐款方負(fù)責(zé)。很多公益組織提供社會(huì)服務(wù)的效率很差,并且部分公益組織受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使,將營利作為首要目標(biāo),與營利性企業(yè)的界限日益模糊。一些公益組織甚至成為個(gè)人沽名釣譽(yù)的場所,作為進(jìn)入上層社會(huì)甚至政府的階梯,他們?cè)谧鰶Q策時(shí)可能既不征求受惠人的意見,也不對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。這樣,社會(huì)組織自身的行動(dòng)能力就大打折扣,行動(dòng)力明顯不足。
二、社會(huì)組織發(fā)展的深層困境分析
1. 當(dāng)前中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,社會(huì)組織建設(shè)正從控制性管理向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變
近百年來,中國經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈轉(zhuǎn)型,社會(huì)組織發(fā)展也經(jīng)歷了和正在經(jīng)歷著從“嚴(yán)格限制”到“逐步放松”的轉(zhuǎn)變。改革開放前黨和國家對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展采取嚴(yán)格限制的政策,除了黨和政府設(shè)立的群眾性團(tuán)體外,不允許其他社會(huì)組織存在。雖然1950年政務(wù)院通過了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》規(guī)定了社團(tuán)登記的管理機(jī)關(guān)為政務(wù)院下屬的內(nèi)務(wù)部和地方各級(jí)人民政府,但由于實(shí)行嚴(yán)格管制,這個(gè)階段,除了黨和政府自己設(shè)立的工青婦組織和科普組織外,其他社會(huì)團(tuán)體幾乎不存在。改革開放后,隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和社會(huì)主義民主政治的穩(wěn)步推進(jìn),社會(huì)組織賴以存在和發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律環(huán)境發(fā)生了根本性變化,我國社會(huì)也迅速從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。1987年民政部起草了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,并于1989年由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施,該條列在1998年進(jìn)行重大修改后再由國務(wù)院頒布施行。此外,國務(wù)院在1998年同時(shí)頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。2004年2月,民政部在1988年發(fā)布的《基金會(huì)管理辦法》的基礎(chǔ)上,修訂并頒布了新的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。這三個(gè)條例構(gòu)成了我國現(xiàn)行的社會(huì)組織登記管理體制的基本格局??傊?,在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過程中,在強(qiáng)化和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中,我國逐步摸索出了一套具有中國特色的社會(huì)主義管理體系:政府依法對(duì)社會(huì)的規(guī)范和管理和社會(huì)在法律、政策和道德范圍內(nèi)的自我管理。這種管理體系要求既要不斷提高政府管理社會(huì)的能力和成效,也要同步加快社會(huì)的自我發(fā)育,增強(qiáng)社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)能力。由于過去對(duì)中國社會(huì)的自我管理重視不夠,社會(huì)組織發(fā)育嚴(yán)重滯后,而社會(huì)組織的發(fā)育成長狀況將決定中國特色社會(huì)主義管理體系構(gòu)建的成敗。與西方主張社會(huì)組織的完全自治以及強(qiáng)調(diào)抗衡政府的作用相比,中國特色的社會(huì)主義管理體系是在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮社會(huì)組織的自治和協(xié)同作用。社會(huì)組織既是社會(huì)管理中不可或缺的生力軍,也是政府進(jìn)行社會(huì)管理和服務(wù)的重要助手和補(bǔ)充。善待、善用和善管等管理理念的轉(zhuǎn)變與提出,說明今后將充分發(fā)揮社會(huì)組織作用,尊重社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性,同時(shí)在依法監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督及行業(yè)自律下促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。總之,我國社會(huì)組織的發(fā)展正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中。
2. 制度平臺(tái)尚不完善,在一定程度上落后于社會(huì)組織發(fā)展的偉大實(shí)踐
制度,是社會(huì)的“基礎(chǔ)設(shè)施”,是社會(huì)的行事準(zhǔn)則。社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展壯大必須有政府制度的大力支持。我國在改革開放的過程中,各項(xiàng)制度還處于建設(shè)和不斷完善的階段,在涉及國家利益、集體利益、人身安全、治理秩序的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域已建立了大量的法律制度,但在社會(huì)組織管理方面,由于立法規(guī)劃的滯后以及立法資源的不足,導(dǎo)致我國到目前為止尚沒有出臺(tái)一部針對(duì)社會(huì)組織的全國性的法律法規(guī),尚缺乏一部社會(huì)組織的“母法”,只有分散的幾個(gè)專門法規(guī),立法層次偏低。這種狀況對(duì)社會(huì)組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等均未做出明確規(guī)定,為培育和扶持社會(huì)組織的發(fā)展找不到法律支撐。信息不對(duì)稱、團(tuán)隊(duì)卸責(zé)和分權(quán)悖論是組織腐敗形成的內(nèi)生因素,而政治體制與政治文化的缺陷、委托—代理理論揭示的監(jiān)督機(jī)制失靈和社會(huì)轉(zhuǎn)型期規(guī)則變遷的特殊性則為組織腐敗的產(chǎn)生提供了外部社會(huì)條件。{3}破解社會(huì)組織發(fā)展困境處于長期宏觀鼓勵(lì)與近期微觀約束、現(xiàn)實(shí)空間廣闊與制度空間狹小的尷尬局面,雖然在個(gè)別地方,如深圳、上海、北京、廣東等地均有不同層次的規(guī)章制度,但整體上立法層級(jí)太低,不足以覆蓋全國和推而廣之,這阻礙了城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展和整體上的立法進(jìn)程,不能適應(yīng)我國社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的客觀形勢。
3. 部分社會(huì)組織的負(fù)面效應(yīng)在一定程度上被放大,社會(huì)公信力下降導(dǎo)致社會(huì)組織的發(fā)展舉步維艱
市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種逐利性經(jīng)濟(jì)。西方資本主義社會(huì)的市場經(jīng)濟(jì),經(jīng)過幾百年的摸索,才逐步建立和不斷完善。我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),真正開始建立才幾十年時(shí)間,制度基礎(chǔ)、價(jià)值準(zhǔn)備等尚不完備。在此基礎(chǔ)上建立的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì),難以避免其負(fù)面因素的積累乃至放大。市場競爭形成的貧富分化和發(fā)展不平衡,人性的貨幣化和對(duì)金錢的崇拜,都在不斷放大市場的逐利性,對(duì)個(gè)人權(quán)益或自我利益的訴求趨于強(qiáng)烈甚至過度。中國公益組織的誠信建設(shè)還處于一個(gè)初級(jí)階段,誠信的制度體系尚未完全建立。在此發(fā)展過程中,部分社會(huì)組織發(fā)展不規(guī)范,牟利動(dòng)機(jī)強(qiáng),甚至打著公益的旗號(hào),實(shí)施偽公益真營銷、假慈善真撈錢,這些合法與非法民間組織違規(guī)斂財(cái)現(xiàn)象被媒體放大后,在全社會(huì)引起強(qiáng)烈反響,導(dǎo)致社會(huì)組織的公信力出現(xiàn)危機(jī),影響了社會(huì)組織的發(fā)展。
4. 支撐社會(huì)組織建設(shè)的文化氛圍仍處于轉(zhuǎn)型過程中,公眾參與程度低導(dǎo)致社會(huì)組織建設(shè)難度加大
在西方,公民社會(huì)源遠(yuǎn)流長,社會(huì)組織的發(fā)展有來自文化方面的深厚積淀,包括與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的普遍的公民意識(shí)、自治觀念、法治觀念、契約精神、公益精神等{4}。中國社會(huì)的構(gòu)成是以“自我主義”即利己主義為中心,根據(jù)“己”之血緣、資本而伸縮自如的“差序格局”是其基本衍生邏輯。這種伸縮自如的私德模糊了公共利益和私人利益的差別,可以助推犧牲大家成就小家甚至個(gè)人現(xiàn)象的發(fā)生。這種文化背景導(dǎo)致了我國公民文化的缺失,不僅使我國社會(huì)組織在孕育上缺乏文化基因,造成了我國社會(huì)組織發(fā)育上的先天困境,而且導(dǎo)致了社會(huì)組織在后天發(fā)展過程中文化認(rèn)同的困難。對(duì)社會(huì)組織文化認(rèn)同上的不足,直接導(dǎo)致了社會(huì)組織在社會(huì)資源分配上的不利地位,在更深層次上造成了社會(huì)組織制度建構(gòu)上的滯后和不足。{5}西方的體制環(huán)境給慈善事業(yè)提供良好的政策和合理的運(yùn)行機(jī)制,有來自社會(huì)輿論和民間文化價(jià)值的肯定、響應(yīng)與支持等。而在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中,舊的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大的沖擊,社會(huì)中原有的公益觀念也變得模糊,使得社會(huì)組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足。這就導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織不支持、不理解、不參與,在城市社區(qū),參與城市社區(qū)社會(huì)組織設(shè)立以及服務(wù)活動(dòng)的主要是比較有實(shí)力的社會(huì)組織在各社區(qū)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu),社區(qū)成員的參與力度明顯不足,甚至很多社區(qū)居民置身事外,成為了專業(yè)成員的獨(dú)角戲。這一切,都成為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中的無形障礙。
三、社會(huì)組織建設(shè)的主要途徑
綜上所述,社會(huì)組織建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,需要全黨全社會(huì)共同努力,最終才能達(dá)到“公民社會(huì),共同成長”的目標(biāo)。要走出中國社會(huì)組織的困境主要在于政府和社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)積極調(diào)整對(duì)社會(huì)組織的定位,社會(huì)組織自身也應(yīng)努力提高行動(dòng)力,以適應(yīng)政府和公眾對(duì)于社會(huì)組織的角色期待。{6}具體來講,可從以下五個(gè)方面著手。
1. 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),探索培育扶持社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)體制,強(qiáng)化各地區(qū)、各行業(yè)、各部門的協(xié)調(diào)對(duì)接
社會(huì)組織的建設(shè)與管理體系的創(chuàng)新發(fā)展是一項(xiàng)長期、艱巨而又涉及眾多方面的綜合性系統(tǒng)工程,某一領(lǐng)域或某一環(huán)節(jié)的創(chuàng)新很難取得突破性的效果。目前我國對(duì)社會(huì)組織的管理和監(jiān)督由民政部門統(tǒng)籌,分散在工商、稅務(wù)、銀行等不同部門中,尚未形成體系,單靠民政部門一家也很難實(shí)現(xiàn)全面的系統(tǒng)變革。建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),盡快把社會(huì)組織發(fā)展納入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃和國家整體發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),加大提高培育扶持社會(huì)組織的協(xié)調(diào)力度和層次,重視推動(dòng)社會(huì)組織的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃。積極考慮社會(huì)組織在城鄉(xiāng)之間、東中西部之間、不同行業(yè)、不同階層之間,不同文化程度之間等多方面之間存在的巨大差異,以及不同社會(huì)階層所能承受的參與成本的差異,適當(dāng)降低法律關(guān)于會(huì)員數(shù)、關(guān)于活動(dòng)資金最低限額對(duì)于社會(huì)底層、弱勢群體、貧困山區(qū)社會(huì)成員的規(guī)定,這就要求在立法層面,降低社會(huì)組織登記準(zhǔn)入門檻。在執(zhí)法層面,加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織籌備、日?;顒?dòng)開展,以及打擊和取締非法社會(huì)組織的方面的制度設(shè)計(jì)。在社會(huì)組織發(fā)展的初始階段,政府重在培育和扶持,后期重在監(jiān)督與服務(wù),待條件成熟、法律環(huán)境具備后可以考慮由行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮自律作用。
2. 抓住制度建設(shè)這個(gè)根本,加強(qiáng)社會(huì)組織管理立法、社會(huì)組織管理體制改革
社會(huì)組織的管理實(shí)際上就是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行治理。治理相對(duì)社會(huì)組織來說,不是一整套規(guī)則,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過程;治理過程的基礎(chǔ)不是控制,而是協(xié)調(diào);治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是正式的制度,而是持續(xù)的互動(dòng)。{7}杰索普曾言:“治理的要點(diǎn)在于:目標(biāo)定于談判和反思的過程之中,要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個(gè)意義而言,治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)鎖定?!眥8}所以應(yīng)該推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的立法,進(jìn)一步完善社會(huì)組織的法律規(guī)制與管理,不僅能夠促進(jìn)社會(huì)組織的建設(shè),而且能夠充分發(fā)揮其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的作用。因?yàn)楝F(xiàn)代公共管理理論實(shí)踐告訴人們,“非政府組織是作為一種中間調(diào)節(jié)機(jī)制出現(xiàn)的,可以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)和政府管理的不足”。{9}相關(guān)法律的完善能為政府、市場、社會(huì)組織劃分一條法律上的界限,保障社會(huì)組織在發(fā)展過程中免受權(quán)力和市場的過分干擾,也明確社會(huì)組織與政府、市場分工合作的領(lǐng)域和方式,三方關(guān)系的優(yōu)化將發(fā)揮城市社區(qū)社會(huì)組織的功能,促進(jìn)社會(huì)利益分配的合理化。結(jié)合我國實(shí)際盡快頒布制定有關(guān)規(guī)范社會(huì)組織管理方面的法律法規(guī),建立和完善失信懲戒機(jī)制,加大對(duì)失信的懲處力度,建立起一整套對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理的法律、法規(guī)、制度、準(zhǔn)則,把社會(huì)組織管理納入法制的軌道,營造有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法制氛圍。對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估應(yīng)構(gòu)建非營利組織透明度提升機(jī)制,根據(jù)非營利組織的信息提供特點(diǎn)與信息使用者需求,制定非營利組織透明度的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。{10}同時(shí),加大對(duì)不合格社會(huì)組織的曝光力度,將不合格社會(huì)組織、公信力差的社會(huì)組織向社會(huì)公布,通過嚴(yán)厲的制裁措施,加大劣質(zhì)社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)信譽(yù)成本,以起到震懾作用。使法律法規(guī)真正起到懲罰假公益組織、警示企圖違規(guī)者和保護(hù)品牌公益組織的效果,并以此確立起法律制度的權(quán)威性,為正常的社會(huì)組織的發(fā)展壯大提供保障,為社會(huì)組織管理體系的建設(shè)提供良好的法治環(huán)境和法律基礎(chǔ)。
3. 抓住典型地區(qū)社會(huì)組織建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵,盡快構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的社會(huì)組織管理系統(tǒng)
從當(dāng)前社會(huì)組織在全國的創(chuàng)新實(shí)踐來看,采取多種措施培育扶持社會(huì)組織已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)的重要政策目標(biāo)。考慮到社會(huì)組織在中國特色社會(huì)主義管理體系中的地位和作用,地方政府今后將采取更大的力度和更多的措施來培育扶持社會(huì)組織的發(fā)展壯大。也就是說,如何培育、扶持社會(huì)組織將成為今后各地政策創(chuàng)新的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。從各地經(jīng)驗(yàn)來看,北京、深圳、廣東、上海等地已經(jīng)形成了較為全面的培育扶持政策體系,其他地區(qū)培育扶持的各項(xiàng)措施和制度建設(shè)都亟待健全和完善。如由上海最先提出,北京實(shí)行最深入的“樞紐型管理”,就是鼓勵(lì)各類社會(huì)組織成立自己的行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì),支持街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)成立社會(huì)組織的聯(lián)合會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織的主要形式以推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展和壯大。在社會(huì)組織體系中,樞紐型社會(huì)組織可以發(fā)揮橋梁紐帶作用,作為綜合信息平臺(tái)、社情民意溝通平臺(tái),在政府與社會(huì)組織之間架起密切溝通和無縫隙監(jiān)管的監(jiān)督管理作用,可以發(fā)揮培育扶持作用,彌補(bǔ)專業(yè)孵化器孵化數(shù)量有限的局限,可以發(fā)揮監(jiān)督管理作用,彌補(bǔ)登記管理部門監(jiān)管力量薄弱和日常監(jiān)管的不足,還可以發(fā)揮榜樣引領(lǐng)、行業(yè)自律等作用。{11}雖然像北京地區(qū)實(shí)施的樞紐型社會(huì)組織不見得能在全國適用,但我們應(yīng)積極總結(jié)全國典型地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),為構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的社會(huì)組織管理系統(tǒng)提供可資借鑒的管理模式。
4. 抓住公信力這個(gè)核心,充分發(fā)揮針對(duì)社會(huì)組織的輿論監(jiān)督作用
公信力危機(jī),一直是困擾社會(huì)組織發(fā)展的重要因素。公信力危機(jī)說到底是公益慈善組織的公開透明和規(guī)范運(yùn)作問題。一系列諸如“郭美美事件”所引發(fā)的洶涌輿情主要指向公益機(jī)構(gòu)不規(guī)范、不透明的運(yùn)作與管理,也凸顯了公眾對(duì)捐款的擔(dān)心、對(duì)打著慈善旗號(hào)謀取不當(dāng)利益之商業(yè)組織的警惕。中國以往的慈善捐贈(zèng)活動(dòng),還沒有形成信息公開制度,捐贈(zèng)人無從知曉自己的捐款是否被合理使用。當(dāng)“天價(jià)餐”、“萬元帳篷”、“郭美美事件”等負(fù)面信息傳播時(shí),社會(huì)公眾對(duì)官辦慈善組織壟斷地位的不滿,對(duì)捐款的擔(dān)心被激發(fā)和放大,使整個(gè)社會(huì)都來關(guān)注、懷疑、反思和追問公益慈善組織。由此引發(fā)的巨大社會(huì)輿論,不僅只是推動(dòng)了中國紅十字會(huì)的改革,而且大大推動(dòng)了整個(gè)中國公益慈善組織的進(jìn)步和提高。{12}郭美美事件所掀起的輿論壓力對(duì)公益慈善組織的巨大的倒逼作用和正面推力,使包括官辦和民辦在內(nèi)的幾乎所有的公益慈善組織都認(rèn)識(shí)到:有了透明度和公信力才是生存之基和發(fā)展之本。要確保社會(huì)公益組織的公信力,監(jiān)督主要分機(jī)構(gòu)自律和外部監(jiān)督兩種。機(jī)構(gòu)自律在慈善事業(yè)的內(nèi)部發(fā)生作用,政府監(jiān)管與社會(huì)各界的監(jiān)督則在慈善事業(yè)的外部發(fā)生作用,當(dāng)慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)行合法且規(guī)范時(shí),外部的監(jiān)督實(shí)際上不起作用。因此,政府監(jiān)管只起依法裁判的作用。{13}對(duì)于社會(huì)組織自身來說,應(yīng)當(dāng)以“反應(yīng)迅速,運(yùn)作靈活,覆蓋全面”的特點(diǎn)匡扶政府不足,同時(shí)應(yīng)根植社會(huì),面向公眾,以社會(huì)需要為導(dǎo)向,提高自身信任度和支持率,盡量擺脫外部干預(yù),獨(dú)立發(fā)展,主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督,提高自身的公信力。因?yàn)樯鐣?huì)組織以機(jī)構(gòu)自律為主、政府和社會(huì)監(jiān)管為輔,兩者的配合協(xié)調(diào),是確保慈善事業(yè)健康發(fā)展的保證,但機(jī)構(gòu)自律尤其是較高層次的自律更應(yīng)值得重視,因?yàn)檫@是確立慈善機(jī)構(gòu)公信力的根本。{14}在社會(huì)管理創(chuàng)新方面,政府要注重轉(zhuǎn)變職能,建設(shè)服務(wù)型政府,還社會(huì)發(fā)展更多的空間,加大信息公開力度、提高管理效率,敦促大型社會(huì)組織做好表率,發(fā)揮示范組織的積極作用。
5. 抓住人才建設(shè)這個(gè)基礎(chǔ),大力推進(jìn)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)
長期以來,社會(huì)組織建設(shè)面臨資源短缺和能力建設(shè)不足兩大瓶頸。但隨著培育、扶持社會(huì)組織成為政府的重要工作,來自政府的購買服務(wù)和各種類型的資金補(bǔ)貼越來越多,與此同時(shí),隨著非公募基金會(huì)的快速崛起,越來越多的資助性基金會(huì)開始涌現(xiàn),社會(huì)組織面臨的資源短缺開始大為改觀。但由于社會(huì)組織的主要成員為志愿者,長期面對(duì)人才短缺的狀況,2011年11月,中組部、民政部等18個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》,為社會(huì)組織加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)提供了綱領(lǐng)性文件。因此社會(huì)組織建設(shè)應(yīng)抓住這一契機(jī),建立健全人才引進(jìn)、社會(huì)保障、職稱評(píng)定等工作,營造社會(huì)組織人才成長的濃厚氛圍,為社會(huì)組織的快速發(fā)展和大幅提升提供源源不斷的智力支持。
總之,社會(huì)組織發(fā)展需要足夠的空間,有空間才能發(fā)展得快發(fā)展得好。目前社會(huì)組織管理還存在很多的問題。很多的條塊管理、行政管理還存在著很大的問題,需要加快解決。創(chuàng)新社會(huì)管理無疑會(huì)形成巨大的挑戰(zhàn),挑戰(zhàn)難度比經(jīng)濟(jì)改革更大。這就需要我們深入探討社會(huì)組織發(fā)展的深層困境,為社會(huì)組織發(fā)展整體乏力“號(hào)脈”,以準(zhǔn)確診斷“病因”,并對(duì)癥下藥,以期促進(jìn)社會(huì)組織的大繁榮、大發(fā)展,最終促進(jìn)中國社會(huì)的長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。
注 釋:
{1}汪志強(qiáng):《我國非政府組織:檢視、批評(píng)與超越》,《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2006年第2期。
{2}{6}文軍:《中國社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路》,《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。
{3}劉宏斌:《組織腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)詮釋》,《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。
{4}劉紅霞:《改善我國非營利組織管理環(huán)境的幾點(diǎn)淺見》,《企業(yè)家天地》2009年第2期。
{5}石國亮:《中國社會(huì)組織成長困境分析及啟示——基于文化、資源與制度的視角》,《社會(huì)科學(xué)研究》2011年第5期。
{7}俞可平:《治理與善治》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000年,第12頁。
{8}杰索普:《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn):以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》,《國際社會(huì)科學(xué)》(中文版)1992年第2期。
{9}應(yīng)松年、薛剛凌:《非政府組織法研究》,北京:法律出版社,2002年,第234頁。
{10}張彪:《非營利組織透明度標(biāo)準(zhǔn)探討》,《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。
{11}黃曉勇:《中國民間組織報(bào)告(2011-2012)》,北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2012年,第54頁。
{12}《郭美美撬動(dòng)的中國紅十字危機(jī)》,《鳳凰周刊》2011年7月8日第8版;《中國紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長趙白鴿:郭美美事件撬動(dòng)紅會(huì)改革》,《京華時(shí)報(bào)》2011年12月26日第12版。
{13}戚小村:《“仁”以“誠”立:社會(huì)公益組織的誠信》,《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。
{14}鄭功成:《現(xiàn)代慈善事業(yè)及其在中國的發(fā)展》,《學(xué)海》2005年第2期。
(責(zé)任編校:文 泉)