社會(huì)組織發(fā)展的深層困境及其對(duì)策研究

譚日輝

摘 要：培育扶持社會(huì)組織日益成為新時(shí)期黨和政府的重要工作。但由于我國社會(huì)組織發(fā)展正處在從控制性管理向服務(wù)性管理的轉(zhuǎn)型時(shí)期；支撐社會(huì)組織建設(shè)的制度平臺(tái)尚不完善；部分社會(huì)組織的負(fù)面效應(yīng)在一定程度上被放大；以及培育扶持社會(huì)組織發(fā)展的文化氛圍還處在轉(zhuǎn)型期等制約著社會(huì)組織的發(fā)展。為培育扶持社會(huì)組織，政府應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，抓住制度建設(shè)這個(gè)根本，抓住典型地區(qū)社會(huì)組織建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，抓住公信力這個(gè)核心，抓住人才建設(shè)這個(gè)基礎(chǔ)，最終促進(jìn)社會(huì)組織步入全面發(fā)展和大幅提升時(shí)代。

關(guān)鍵詞：社會(huì)組織；深層困境；對(duì)策探討

社會(huì)組織建設(shè)與管理，是當(dāng)前社會(huì)管理創(chuàng)新的著力點(diǎn)和重要突破口，也是社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要外部條件，不僅是衡量一個(gè)國家和社會(huì)自由發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志，而且也是社會(huì)發(fā)展和公民權(quán)利的客觀需要。從重塑國家與社會(huì)權(quán)力關(guān)系的角度來講，社會(huì)組織有助于形成“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理體制新格局，從而實(shí)現(xiàn)“善治”。{1}根據(jù)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，只有大量的社會(huì)組織參與到公共服務(wù)和社會(huì)管理實(shí)務(wù)中，才能有效彌補(bǔ)“政府失靈”、“市場失靈”，形成政府與民間“共同治理”的格局，從而推動(dòng)傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型。改革開放特別是黨的十六大以來，我們黨高度重視社會(huì)組織建設(shè)。社會(huì)管理理念的轉(zhuǎn)變直接促進(jìn)了黨和政府對(duì)社會(huì)組織的重新定位，國家“十二五”規(guī)劃在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)管理創(chuàng)新中賦予社會(huì)組織相應(yīng)的角色、任務(wù)。黨的十八大報(bào)告指出，要加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制。但社會(huì)組織整體增長乏力，并沒有出現(xiàn)預(yù)期的大發(fā)展大繁榮的局面?；诖耍狙芯繑M深入分析社會(huì)組織發(fā)展的深層困境，擬對(duì)推動(dòng)社會(huì)組織快速發(fā)展尋找一種解釋的路徑。

一、當(dāng)前我國社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀及存在的問題

1. 社會(huì)組織發(fā)展的空間越來越大，總體良好，但仍需進(jìn)一步厘清人民對(duì)社會(huì)組織觀念的認(rèn)識(shí)

改革開放前，在與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的全能型政府管理模式下，政府成為社會(huì)管理的唯一主體，馬克思主義的“國家管理社會(huì)化”錯(cuò)位為“社會(huì)管理國家化”，社會(huì)組織的發(fā)展受到壓制，政府對(duì)社會(huì)管理的大包大攬，使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展陷入嚴(yán)重的困境。改革開放以后，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立以及政治環(huán)境、社會(huì)生活、文化觀念的變化，給社會(huì)組織的發(fā)展提供了基礎(chǔ)和空間。特別是黨的十六大以來，黨和政府針對(duì)社會(huì)組織出臺(tái)了一系列文件政策，這不僅表明黨和政府對(duì)社會(huì)組織的重視，還預(yù)示著社會(huì)組織在現(xiàn)代社會(huì)中的作用開始得到政府的認(rèn)可，預(yù)示著黨和政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度由管制、防范開始走向規(guī)制、培育和支持。黨的十七大報(bào)告明確指出，要重視“社會(huì)組織建設(shè)與管理”到“十二五”規(guī)劃明確提出建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級(jí)負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會(huì)組織管理體制，中央對(duì)于社會(huì)組織管理在指導(dǎo)思想和頂層設(shè)計(jì)上已經(jīng)全面完成了對(duì)雙重管理體制的整體突破。民政部通過簽訂省部協(xié)議，設(shè)立改革創(chuàng)新觀察點(diǎn)，直接突破多種類型社會(huì)組織登記管理限制以及對(duì)地方實(shí)踐的肯定、鼓勵(lì)和推廣，極大地推動(dòng)了社會(huì)組織的發(fā)展，黨的十八大報(bào)告指出要給社會(huì)組織更多的發(fā)展空間。由是觀之，社會(huì)組織發(fā)展“政策利好”，空間越來越大。但同時(shí)也要看到，人民對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的一些觀念仍需進(jìn)一步厘清。由于受歷史因素的影響，政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展依然憂心忡忡，主要表現(xiàn)在怕?lián)?zé)，一旦注冊(cè)的社會(huì)組織在政治上、經(jīng)濟(jì)上以及社會(huì)形象上出現(xiàn)污點(diǎn)，那么與該社會(huì)組織相關(guān)的業(yè)務(wù)主管部門、審批部門就要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，直接影響到單位負(fù)責(zé)人的升遷，因此，在很多情況下，一些部門出于自身利益的考慮，或者出于寧肯不干事，也不要出事的觀念，對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展采取不理不睬的政策，既不支持也不反對(duì)，但就是不登記、不注冊(cè)，迫使大量的社會(huì)組織轉(zhuǎn)而向工商部門登記，從而形成了目前大量的在工商部門登記注冊(cè)的社會(huì)公益組織。據(jù)俞可平估計(jì)，在中國實(shí)際存在的社會(huì)組織可能超過300萬個(gè)，且年均增長率在8%～10%。這意味著，近九成民間組織處于“非法狀態(tài)”，從而使得大量的社會(huì)組織游離于政府監(jiān)管之外，處于非法地位，嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的發(fā)展。

2. 社會(huì)組織發(fā)展的重要性已成為社會(huì)各界共識(shí)，但社會(huì)公信力問題也越來越凸顯

理論和實(shí)踐均已表明，社會(huì)組織在提供公共物品和公共服務(wù)方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。公共部門、私營部門和第三部門構(gòu)成當(dāng)代世界公共事務(wù)管理中三大治理主體，多中心的、自主的治理結(jié)構(gòu)正在形成。社會(huì)組織可以依靠道義的力量征集物質(zhì)資源和人力資源，它在動(dòng)員資源解決重大問題和提供公共物品和公益服務(wù)方面發(fā)揮著不可替代的作用。社會(huì)組織從事社會(huì)公益事業(yè)，緩和了社會(huì)矛盾，改善了政府和公民的關(guān)系，有助于增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同感。有鑒于此，各國政府都在努力尋求與以社會(huì)組織為主體的第三部門結(jié)成合作伙伴關(guān)系，共同承擔(dān)治理的重任。社會(huì)組織還對(duì)執(zhí)政黨和政府行為構(gòu)成了有力的制約，來自民間組織的壓力常常迫使政府改變某些政策。許多社會(huì)組織特別是新聞媒體還積極主動(dòng)地監(jiān)督執(zhí)政黨和政府的行為，揭露政治生活中存在的貪污腐敗和各種不法行為，促使執(zhí)政黨和政府采取有效措施減少腐敗現(xiàn)象，來自社會(huì)組織的監(jiān)督和制約，推動(dòng)著執(zhí)政黨和政府的廉政建設(shè)，改善了政府的形象，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了公民對(duì)政治共同體的認(rèn)同感和歸屬感。社會(huì)組織是連接政府和公民的重要橋梁和紐帶，為公民提供了組織化、制度化的政治參與渠道和手段。向執(zhí)政黨和政府表達(dá)自己的利益和要求，并促使政府對(duì)公民的要求作出及時(shí)和負(fù)責(zé)任的回應(yīng)。社會(huì)組織的重要性已嶄露頭角。但在一些熱點(diǎn)事件中，社會(huì)組織的公信力屢屢受到質(zhì)疑，特別是2011年，郭美美事件引發(fā)的紅十字會(huì)危機(jī)、中非希望工程項(xiàng)目“盧美美事件”引發(fā)的中國青基會(huì)信任危機(jī)、尚德詐捐門事件引發(fā)的中華慈善總會(huì)信任危機(jī)、河南宋慶齡基金會(huì)地產(chǎn)事件引發(fā)的宋慶齡基金會(huì)信任危機(jī)等的社會(huì)組織的公信力問題正在成為阻礙中國社會(huì)組織發(fā)展的命脈以及全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)與中心。一些公益組織在利益的驅(qū)動(dòng)下，有的不負(fù)責(zé)任，不注重服務(wù)質(zhì)量，只顧自己利益，侵蝕公眾利益；有的進(jìn)行違規(guī)違法運(yùn)作，欺騙政府，欺騙社會(huì)公眾，欺騙消費(fèi)者，攫取不義之財(cái)，更是造成了公益組織信譽(yù)的大面積塌陷。公益誠信問題，直接關(guān)系到公益事業(yè)的健康發(fā)展和中國公益事業(yè)在國際上的地位和聲譽(yù)，解決公益組織的誠信問題已經(jīng)刻不容緩。

3. 政府和公眾對(duì)社會(huì)組織寄予很大的期待，但社會(huì)組織的發(fā)展面臨著能動(dòng)性和行動(dòng)力不足的困境

隨著社會(huì)管理創(chuàng)新的進(jìn)一步推進(jìn)，政府對(duì)社會(huì)組織管理創(chuàng)新的期待有所加強(qiáng)。有學(xué)者認(rèn)為，政府期望社會(huì)組織作為溝通社會(huì)與政府的橋梁，是政府管理的“減肥劑”，是政府與社會(huì)的“黏合劑”。社會(huì)公眾認(rèn)為社會(huì)組織首先是弱勢群體的“保護(hù)傘”，是社會(huì)公平的“代名詞”。公平和正義是人類追求的永恒主題，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的內(nèi)生要求。{2}但無論是草根組織與政府之間脆弱而帶有偶然性的“權(quán)宜共生”，還是官辦社團(tuán)與政府之間的“利益契合關(guān)系”，都刻畫出政府在權(quán)力格局上的主導(dǎo)地位。在某種程度上，社會(huì)組織必須順從政府的“指示”，否則便無法“生存”。從社會(huì)組織的管理方式或運(yùn)行模式來看，大多數(shù)的社會(huì)組織實(shí)行的是“家庭式管理”。從社會(huì)組織內(nèi)部的權(quán)力配置來看，“能人”效應(yīng)過重，并且由于社會(huì)組織具有一定的公益性與自發(fā)性，因此它在發(fā)展的過程中必然會(huì)“擠占”國家或政府的傳統(tǒng)空間，因此國家或政府部門對(duì)社會(huì)組織就不可能大力鼓勵(lì)。況且絕大多數(shù)社會(huì)組織的建立是由政府發(fā)起的，而非自愿結(jié)社，它們更多代表的是政府的利益，而非社會(huì)成員的利益，加之目前社會(huì)組織的服務(wù)僅限于公益互助領(lǐng)域，因而，難以獲得社會(huì)的普遍認(rèn)同。大多數(shù)社會(huì)公益組織內(nèi)部沒有實(shí)行民主治理和問責(zé)制，對(duì)外則更多地向捐款方負(fù)責(zé)。很多公益組織提供社會(huì)服務(wù)的效率很差，并且部分公益組織受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，將營利作為首要目標(biāo)，與營利性企業(yè)的界限日益模糊。一些公益組織甚至成為個(gè)人沽名釣譽(yù)的場所，作為進(jìn)入上層社會(huì)甚至政府的階梯，他們?cè)谧鰶Q策時(shí)可能既不征求受惠人的意見，也不對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。這樣，社會(huì)組織自身的行動(dòng)能力就大打折扣，行動(dòng)力明顯不足。

二、社會(huì)組織發(fā)展的深層困境分析

1. 當(dāng)前中國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)組織建設(shè)正從控制性管理向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變

近百年來，中國經(jīng)歷了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的劇烈轉(zhuǎn)型，社會(huì)組織發(fā)展也經(jīng)歷了和正在經(jīng)歷著從“嚴(yán)格限制”到“逐步放松”的轉(zhuǎn)變。改革開放前黨和國家對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展采取嚴(yán)格限制的政策，除了黨和政府設(shè)立的群眾性團(tuán)體外，不允許其他社會(huì)組織存在。雖然1950年政務(wù)院通過了《社會(huì)團(tuán)體登記暫行辦法》規(guī)定了社團(tuán)登記的管理機(jī)關(guān)為政務(wù)院下屬的內(nèi)務(wù)部和地方各級(jí)人民政府，但由于實(shí)行嚴(yán)格管制，這個(gè)階段，除了黨和政府自己設(shè)立的工青婦組織和科普組織外，其他社會(huì)團(tuán)體幾乎不存在。改革開放后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和社會(huì)主義民主政治的穩(wěn)步推進(jìn)，社會(huì)組織賴以存在和發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和法律環(huán)境發(fā)生了根本性變化，我國社會(huì)也迅速從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型。1987年民政部起草了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，并于1989年由國務(wù)院發(fā)布實(shí)施，該條列在1998年進(jìn)行重大修改后再由國務(wù)院頒布施行。此外，國務(wù)院在1998年同時(shí)頒布了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。2004年2月，民政部在1988年發(fā)布的《基金會(huì)管理辦法》的基礎(chǔ)上，修訂并頒布了新的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》。這三個(gè)條例構(gòu)成了我國現(xiàn)行的社會(huì)組織登記管理體制的基本格局?？傊?，在社會(huì)快速轉(zhuǎn)型的過程中，在強(qiáng)化和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的過程中，我國逐步摸索出了一套具有中國特色的社會(huì)主義管理體系：政府依法對(duì)社會(huì)的規(guī)范和管理和社會(huì)在法律、政策和道德范圍內(nèi)的自我管理。這種管理體系要求既要不斷提高政府管理社會(huì)的能力和成效，也要同步加快社會(huì)的自我發(fā)育，增強(qiáng)社會(huì)的自我管理和自我服務(wù)能力。由于過去對(duì)中國社會(huì)的自我管理重視不夠，社會(huì)組織發(fā)育嚴(yán)重滯后，而社會(huì)組織的發(fā)育成長狀況將決定中國特色社會(huì)主義管理體系構(gòu)建的成敗。與西方主張社會(huì)組織的完全自治以及強(qiáng)調(diào)抗衡政府的作用相比，中國特色的社會(huì)主義管理體系是在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮社會(huì)組織的自治和協(xié)同作用。社會(huì)組織既是社會(huì)管理中不可或缺的生力軍，也是政府進(jìn)行社會(huì)管理和服務(wù)的重要助手和補(bǔ)充。善待、善用和善管等管理理念的轉(zhuǎn)變與提出，說明今后將充分發(fā)揮社會(huì)組織作用，尊重社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)在依法監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督及行業(yè)自律下促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展。總之，我國社會(huì)組織的發(fā)展正處于從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型進(jìn)程中。

2. 制度平臺(tái)尚不完善，在一定程度上落后于社會(huì)組織發(fā)展的偉大實(shí)踐

制度，是社會(huì)的“基礎(chǔ)設(shè)施”，是社會(huì)的行事準(zhǔn)則。社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展壯大必須有政府制度的大力支持。我國在改革開放的過程中，各項(xiàng)制度還處于建設(shè)和不斷完善的階段，在涉及國家利益、集體利益、人身安全、治理秩序的經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域已建立了大量的法律制度，但在社會(huì)組織管理方面，由于立法規(guī)劃的滯后以及立法資源的不足，導(dǎo)致我國到目前為止尚沒有出臺(tái)一部針對(duì)社會(huì)組織的全國性的法律法規(guī)，尚缺乏一部社會(huì)組織的“母法”，只有分散的幾個(gè)專門法規(guī)，立法層次偏低。這種狀況對(duì)社會(huì)組織的法律地位、主體資格、登記成立、活動(dòng)原則、經(jīng)費(fèi)來源、稅收待遇、監(jiān)督管理、內(nèi)部自律等均未做出明確規(guī)定，為培育和扶持社會(huì)組織的發(fā)展找不到法律支撐。信息不對(duì)稱、團(tuán)隊(duì)卸責(zé)和分權(quán)悖論是組織腐敗形成的內(nèi)生因素，而政治體制與政治文化的缺陷、委托—代理理論揭示的監(jiān)督機(jī)制失靈和社會(huì)轉(zhuǎn)型期規(guī)則變遷的特殊性則為組織腐敗的產(chǎn)生提供了外部社會(huì)條件。{3}破解社會(huì)組織發(fā)展困境處于長期宏觀鼓勵(lì)與近期微觀約束、現(xiàn)實(shí)空間廣闊與制度空間狹小的尷尬局面，雖然在個(gè)別地方，如深圳、上海、北京、廣東等地均有不同層次的規(guī)章制度，但整體上立法層級(jí)太低，不足以覆蓋全國和推而廣之，這阻礙了城市社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展和整體上的立法進(jìn)程，不能適應(yīng)我國社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的客觀形勢。

3. 部分社會(huì)組織的負(fù)面效應(yīng)在一定程度上被放大，社會(huì)公信力下降導(dǎo)致社會(huì)組織的發(fā)展舉步維艱

市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種逐利性經(jīng)濟(jì)。西方資本主義社會(huì)的市場經(jīng)濟(jì)，經(jīng)過幾百年的摸索，才逐步建立和不斷完善。我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，真正開始建立才幾十年時(shí)間，制度基礎(chǔ)、價(jià)值準(zhǔn)備等尚不完備。在此基礎(chǔ)上建立的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，難以避免其負(fù)面因素的積累乃至放大。市場競爭形成的貧富分化和發(fā)展不平衡，人性的貨幣化和對(duì)金錢的崇拜，都在不斷放大市場的逐利性，對(duì)個(gè)人權(quán)益或自我利益的訴求趨于強(qiáng)烈甚至過度。中國公益組織的誠信建設(shè)還處于一個(gè)初級(jí)階段，誠信的制度體系尚未完全建立。在此發(fā)展過程中，部分社會(huì)組織發(fā)展不規(guī)范，牟利動(dòng)機(jī)強(qiáng)，甚至打著公益的旗號(hào)，實(shí)施偽公益真營銷、假慈善真撈錢，這些合法與非法民間組織違規(guī)斂財(cái)現(xiàn)象被媒體放大后，在全社會(huì)引起強(qiáng)烈反響，導(dǎo)致社會(huì)組織的公信力出現(xiàn)危機(jī)，影響了社會(huì)組織的發(fā)展。

4. 支撐社會(huì)組織建設(shè)的文化氛圍仍處于轉(zhuǎn)型過程中，公眾參與程度低導(dǎo)致社會(huì)組織建設(shè)難度加大

在西方，公民社會(huì)源遠(yuǎn)流長，社會(huì)組織的發(fā)展有來自文化方面的深厚積淀，包括與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的普遍的公民意識(shí)、自治觀念、法治觀念、契約精神、公益精神等{4}。中國社會(huì)的構(gòu)成是以“自我主義”即利己主義為中心，根據(jù)“己”之血緣、資本而伸縮自如的“差序格局”是其基本衍生邏輯。這種伸縮自如的私德模糊了公共利益和私人利益的差別，可以助推犧牲大家成就小家甚至個(gè)人現(xiàn)象的發(fā)生。這種文化背景導(dǎo)致了我國公民文化的缺失，不僅使我國社會(huì)組織在孕育上缺乏文化基因，造成了我國社會(huì)組織發(fā)育上的先天困境，而且導(dǎo)致了社會(huì)組織在后天發(fā)展過程中文化認(rèn)同的困難。對(duì)社會(huì)組織文化認(rèn)同上的不足，直接導(dǎo)致了社會(huì)組織在社會(huì)資源分配上的不利地位，在更深層次上造成了社會(huì)組織制度建構(gòu)上的滯后和不足。{5}西方的體制環(huán)境給慈善事業(yè)提供良好的政策和合理的運(yùn)行機(jī)制，有來自社會(huì)輿論和民間文化價(jià)值的肯定、響應(yīng)與支持等。而在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的過程中，舊的社會(huì)價(jià)值體系和道德倫理觀念受到巨大的沖擊，社會(huì)中原有的公益觀念也變得模糊，使得社會(huì)組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會(huì)公信嚴(yán)重不足。這就導(dǎo)致社區(qū)居民對(duì)社會(huì)組織不支持、不理解、不參與，在城市社區(qū)，參與城市社區(qū)社會(huì)組織設(shè)立以及服務(wù)活動(dòng)的主要是比較有實(shí)力的社會(huì)組織在各社區(qū)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)，社區(qū)成員的參與力度明顯不足，甚至很多社區(qū)居民置身事外，成為了專業(yè)成員的獨(dú)角戲。這一切，都成為社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展中的無形障礙。

三、社會(huì)組織建設(shè)的主要途徑

綜上所述，社會(huì)組織建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要全黨全社會(huì)共同努力，最終才能達(dá)到“公民社會(huì)，共同成長”的目標(biāo)。要走出中國社會(huì)組織的困境主要在于政府和社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)積極調(diào)整對(duì)社會(huì)組織的定位，社會(huì)組織自身也應(yīng)努力提高行動(dòng)力，以適應(yīng)政府和公眾對(duì)于社會(huì)組織的角色期待。{6}具體來講，可從以下五個(gè)方面著手。

1. 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，探索培育扶持社會(huì)組織的聯(lián)動(dòng)體制，強(qiáng)化各地區(qū)、各行業(yè)、各部門的協(xié)調(diào)對(duì)接

社會(huì)組織的建設(shè)與管理體系的創(chuàng)新發(fā)展是一項(xiàng)長期、艱巨而又涉及眾多方面的綜合性系統(tǒng)工程，某一領(lǐng)域或某一環(huán)節(jié)的創(chuàng)新很難取得突破性的效果。目前我國對(duì)社會(huì)組織的管理和監(jiān)督由民政部門統(tǒng)籌，分散在工商、稅務(wù)、銀行等不同部門中，尚未形成體系，單靠民政部門一家也很難實(shí)現(xiàn)全面的系統(tǒng)變革。建議加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快把社會(huì)組織發(fā)展納入國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃和國家整體發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，加大提高培育扶持社會(huì)組織的協(xié)調(diào)力度和層次，重視推動(dòng)社會(huì)組織的頂層設(shè)計(jì)和整體規(guī)劃。積極考慮社會(huì)組織在城鄉(xiāng)之間、東中西部之間、不同行業(yè)、不同階層之間，不同文化程度之間等多方面之間存在的巨大差異，以及不同社會(huì)階層所能承受的參與成本的差異，適當(dāng)降低法律關(guān)于會(huì)員數(shù)、關(guān)于活動(dòng)資金最低限額對(duì)于社會(huì)底層、弱勢群體、貧困山區(qū)社會(huì)成員的規(guī)定，這就要求在立法層面，降低社會(huì)組織登記準(zhǔn)入門檻。在執(zhí)法層面，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織籌備、日?；顒?dòng)開展，以及打擊和取締非法社會(huì)組織的方面的制度設(shè)計(jì)。在社會(huì)組織發(fā)展的初始階段，政府重在培育和扶持，后期重在監(jiān)督與服務(wù)，待條件成熟、法律環(huán)境具備后可以考慮由行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮自律作用。

2. 抓住制度建設(shè)這個(gè)根本，加強(qiáng)社會(huì)組織管理立法、社會(huì)組織管理體制改革

社會(huì)組織的管理實(shí)際上就是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行治理。治理相對(duì)社會(huì)組織來說，不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。{7}杰索普曾言：“治理的要點(diǎn)在于：目標(biāo)定于談判和反思的過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個(gè)意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對(duì)原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)鎖定?！眥8}所以應(yīng)該推動(dòng)社會(huì)領(lǐng)域的立法，進(jìn)一步完善社會(huì)組織的法律規(guī)制與管理，不僅能夠促進(jìn)社會(huì)組織的建設(shè)，而且能夠充分發(fā)揮其在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的作用。因?yàn)楝F(xiàn)代公共管理理論實(shí)踐告訴人們，“非政府組織是作為一種中間調(diào)節(jié)機(jī)制出現(xiàn)的，可以彌補(bǔ)市場調(diào)節(jié)和政府管理的不足”。{9}相關(guān)法律的完善能為政府、市場、社會(huì)組織劃分一條法律上的界限，保障社會(huì)組織在發(fā)展過程中免受權(quán)力和市場的過分干擾，也明確社會(huì)組織與政府、市場分工合作的領(lǐng)域和方式，三方關(guān)系的優(yōu)化將發(fā)揮城市社區(qū)社會(huì)組織的功能，促進(jìn)社會(huì)利益分配的合理化。結(jié)合我國實(shí)際盡快頒布制定有關(guān)規(guī)范社會(huì)組織管理方面的法律法規(guī)，建立和完善失信懲戒機(jī)制，加大對(duì)失信的懲處力度，建立起一整套對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理的法律、法規(guī)、制度、準(zhǔn)則，把社會(huì)組織管理納入法制的軌道，營造有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法制氛圍。對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估應(yīng)構(gòu)建非營利組織透明度提升機(jī)制，根據(jù)非營利組織的信息提供特點(diǎn)與信息使用者需求，制定非營利組織透明度的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。{10}同時(shí)，加大對(duì)不合格社會(huì)組織的曝光力度，將不合格社會(huì)組織、公信力差的社會(huì)組織向社會(huì)公布，通過嚴(yán)厲的制裁措施，加大劣質(zhì)社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)信譽(yù)成本，以起到震懾作用。使法律法規(guī)真正起到懲罰假公益組織、警示企圖違規(guī)者和保護(hù)品牌公益組織的效果，并以此確立起法律制度的權(quán)威性，為正常的社會(huì)組織的發(fā)展壯大提供保障，為社會(huì)組織管理體系的建設(shè)提供良好的法治環(huán)境和法律基礎(chǔ)。

3. 抓住典型地區(qū)社會(huì)組織建設(shè)這個(gè)關(guān)鍵，盡快構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的社會(huì)組織管理系統(tǒng)

從當(dāng)前社會(huì)組織在全國的創(chuàng)新實(shí)踐來看，采取多種措施培育扶持社會(huì)組織已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)達(dá)地區(qū)的重要政策目標(biāo)。考慮到社會(huì)組織在中國特色社會(huì)主義管理體系中的地位和作用，地方政府今后將采取更大的力度和更多的措施來培育扶持社會(huì)組織的發(fā)展壯大。也就是說，如何培育、扶持社會(huì)組織將成為今后各地政策創(chuàng)新的重點(diǎn)和亮點(diǎn)。從各地經(jīng)驗(yàn)來看，北京、深圳、廣東、上海等地已經(jīng)形成了較為全面的培育扶持政策體系，其他地區(qū)培育扶持的各項(xiàng)措施和制度建設(shè)都亟待健全和完善。如由上海最先提出，北京實(shí)行最深入的“樞紐型管理”，就是鼓勵(lì)各類社會(huì)組織成立自己的行業(yè)協(xié)會(huì)、聯(lián)合會(huì)，支持街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)成立社會(huì)組織的聯(lián)合會(huì)作為樞紐型社會(huì)組織的主要形式以推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展和壯大。在社會(huì)組織體系中，樞紐型社會(huì)組織可以發(fā)揮橋梁紐帶作用，作為綜合信息平臺(tái)、社情民意溝通平臺(tái)，在政府與社會(huì)組織之間架起密切溝通和無縫隙監(jiān)管的監(jiān)督管理作用，可以發(fā)揮培育扶持作用，彌補(bǔ)專業(yè)孵化器孵化數(shù)量有限的局限，可以發(fā)揮監(jiān)督管理作用，彌補(bǔ)登記管理部門監(jiān)管力量薄弱和日常監(jiān)管的不足，還可以發(fā)揮榜樣引領(lǐng)、行業(yè)自律等作用。{11}雖然像北京地區(qū)實(shí)施的樞紐型社會(huì)組織不見得能在全國適用，但我們應(yīng)積極總結(jié)全國典型地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的社會(huì)組織管理系統(tǒng)提供可資借鑒的管理模式。

4. 抓住公信力這個(gè)核心，充分發(fā)揮針對(duì)社會(huì)組織的輿論監(jiān)督作用

公信力危機(jī)，一直是困擾社會(huì)組織發(fā)展的重要因素。公信力危機(jī)說到底是公益慈善組織的公開透明和規(guī)范運(yùn)作問題。一系列諸如“郭美美事件”所引發(fā)的洶涌輿情主要指向公益機(jī)構(gòu)不規(guī)范、不透明的運(yùn)作與管理，也凸顯了公眾對(duì)捐款的擔(dān)心、對(duì)打著慈善旗號(hào)謀取不當(dāng)利益之商業(yè)組織的警惕。中國以往的慈善捐贈(zèng)活動(dòng)，還沒有形成信息公開制度，捐贈(zèng)人無從知曉自己的捐款是否被合理使用。當(dāng)“天價(jià)餐”、“萬元帳篷”、“郭美美事件”等負(fù)面信息傳播時(shí)，社會(huì)公眾對(duì)官辦慈善組織壟斷地位的不滿，對(duì)捐款的擔(dān)心被激發(fā)和放大，使整個(gè)社會(huì)都來關(guān)注、懷疑、反思和追問公益慈善組織。由此引發(fā)的巨大社會(huì)輿論，不僅只是推動(dòng)了中國紅十字會(huì)的改革，而且大大推動(dòng)了整個(gè)中國公益慈善組織的進(jìn)步和提高。{12}郭美美事件所掀起的輿論壓力對(duì)公益慈善組織的巨大的倒逼作用和正面推力，使包括官辦和民辦在內(nèi)的幾乎所有的公益慈善組織都認(rèn)識(shí)到：有了透明度和公信力才是生存之基和發(fā)展之本。要確保社會(huì)公益組織的公信力，監(jiān)督主要分機(jī)構(gòu)自律和外部監(jiān)督兩種。機(jī)構(gòu)自律在慈善事業(yè)的內(nèi)部發(fā)生作用，政府監(jiān)管與社會(huì)各界的監(jiān)督則在慈善事業(yè)的外部發(fā)生作用，當(dāng)慈善機(jī)構(gòu)運(yùn)行合法且規(guī)范時(shí)，外部的監(jiān)督實(shí)際上不起作用。因此，政府監(jiān)管只起依法裁判的作用。{13}對(duì)于社會(huì)組織自身來說，應(yīng)當(dāng)以“反應(yīng)迅速，運(yùn)作靈活，覆蓋全面”的特點(diǎn)匡扶政府不足，同時(shí)應(yīng)根植社會(huì)，面向公眾，以社會(huì)需要為導(dǎo)向，提高自身信任度和支持率，盡量擺脫外部干預(yù)，獨(dú)立發(fā)展，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，提高自身的公信力。因?yàn)樯鐣?huì)組織以機(jī)構(gòu)自律為主、政府和社會(huì)監(jiān)管為輔，兩者的配合協(xié)調(diào)，是確保慈善事業(yè)健康發(fā)展的保證，但機(jī)構(gòu)自律尤其是較高層次的自律更應(yīng)值得重視，因?yàn)檫@是確立慈善機(jī)構(gòu)公信力的根本。{14}在社會(huì)管理創(chuàng)新方面，政府要注重轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，還社會(huì)發(fā)展更多的空間，加大信息公開力度、提高管理效率，敦促大型社會(huì)組織做好表率，發(fā)揮示范組織的積極作用。

5. 抓住人才建設(shè)這個(gè)基礎(chǔ)，大力推進(jìn)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)

長期以來，社會(huì)組織建設(shè)面臨資源短缺和能力建設(shè)不足兩大瓶頸。但隨著培育、扶持社會(huì)組織成為政府的重要工作，來自政府的購買服務(wù)和各種類型的資金補(bǔ)貼越來越多，與此同時(shí)，隨著非公募基金會(huì)的快速崛起，越來越多的資助性基金會(huì)開始涌現(xiàn)，社會(huì)組織面臨的資源短缺開始大為改觀。但由于社會(huì)組織的主要成員為志愿者，長期面對(duì)人才短缺的狀況，2011年11月，中組部、民政部等18個(gè)部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，為社會(huì)組織加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)提供了綱領(lǐng)性文件。因此社會(huì)組織建設(shè)應(yīng)抓住這一契機(jī)，建立健全人才引進(jìn)、社會(huì)保障、職稱評(píng)定等工作，營造社會(huì)組織人才成長的濃厚氛圍，為社會(huì)組織的快速發(fā)展和大幅提升提供源源不斷的智力支持。

總之，社會(huì)組織發(fā)展需要足夠的空間，有空間才能發(fā)展得快發(fā)展得好。目前社會(huì)組織管理還存在很多的問題。很多的條塊管理、行政管理還存在著很大的問題，需要加快解決。創(chuàng)新社會(huì)管理無疑會(huì)形成巨大的挑戰(zhàn)，挑戰(zhàn)難度比經(jīng)濟(jì)改革更大。這就需要我們深入探討社會(huì)組織發(fā)展的深層困境，為社會(huì)組織發(fā)展整體乏力“號(hào)脈”，以準(zhǔn)確診斷“病因”，并對(duì)癥下藥，以期促進(jìn)社會(huì)組織的大繁榮、大發(fā)展，最終促進(jìn)中國社會(huì)的長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

注 釋：

{1}汪志強(qiáng)：《我國非政府組織：檢視、批評(píng)與超越》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2006年第2期。

{2}{6}文軍：《中國社會(huì)組織發(fā)展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第1期。

{3}劉宏斌：《組織腐敗的經(jīng)濟(jì)學(xué)詮釋》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。

{4}劉紅霞：《改善我國非營利組織管理環(huán)境的幾點(diǎn)淺見》，《企業(yè)家天地》2009年第2期。

{5}石國亮：《中國社會(huì)組織成長困境分析及啟示——基于文化、資源與制度的視角》，《社會(huì)科學(xué)研究》2011年第5期。

{7}俞可平：《治理與善治》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第12頁。

{8}杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，《國際社會(huì)科學(xué)》（中文版）1992年第2期。

{9}應(yīng)松年、薛剛凌：《非政府組織法研究》，北京：法律出版社，2002年，第234頁。

{10}張彪：《非營利組織透明度標(biāo)準(zhǔn)探討》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。

{11}黃曉勇：《中國民間組織報(bào)告（2011-2012）》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第54頁。

{12}《郭美美撬動(dòng)的中國紅十字危機(jī)》，《鳳凰周刊》2011年7月8日第8版；《中國紅十字會(huì)常務(wù)副會(huì)長趙白鴿：郭美美事件撬動(dòng)紅會(huì)改革》，《京華時(shí)報(bào)》2011年12月26日第12版。

{13}戚小村：《“仁”以“誠”立：社會(huì)公益組織的誠信》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第2期。

{14}鄭功成：《現(xiàn)代慈善事業(yè)及其在中國的發(fā)展》，《學(xué)海》2005年第2期。

（責(zé)任編校：文 泉）