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    警惕城鎮(zhèn)化虛張風(fēng)險(xiǎn)

    2014-02-17 20:17:44田雪原
    關(guān)鍵詞:二元結(jié)構(gòu)改革創(chuàng)新城鎮(zhèn)化

    【摘 要】改革開放以來城鎮(zhèn)化在加速推進(jìn)的同時(shí),“城大市小”質(zhì)量下降凸顯。速度過快、方式粗放,土地城鎮(zhèn)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后,資源瓶頸收緊、環(huán)境約束增強(qiáng)等,倒逼“補(bǔ)市”、“興市”政策出臺(tái)。本文從理論與實(shí)踐的結(jié)合上,提出厘清概念,城鎮(zhèn)化還是城市化;改革體制,擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系;職能回歸,政府和市場(chǎng)各司其職與破除“二元體制”等改革創(chuàng)新思路和決策選擇。

    【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化;城與市;二元結(jié)構(gòu);政府與市場(chǎng);改革創(chuàng)新

    【中圖分類號(hào)】F2992 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1674—0351(2014)01—0127—05 中國城鎮(zhèn)化曾經(jīng)受到國際社會(huì)較高贊譽(yù),有的將其與21世紀(jì)美國高科技成果并列為最偉大的兩項(xiàng)成就之一。然而隨著時(shí)間的推移,積累的矛盾和問題日益暴露出來,尤以方方面面的虛張及其潛藏著的風(fēng)險(xiǎn)最值得關(guān)注。當(dāng)務(wù)之急,一要引起高度重視;二要大膽進(jìn)行相關(guān)體制機(jī)制改革,以鏟除虛張、化解風(fēng)險(xiǎn)。

    一、城鎮(zhèn)化虛張面面觀

    一為速度虛張。迄今為止的中國人口城鎮(zhèn)化,可大致劃分為三個(gè)階段。1949-1987年城市化率由106%升至253%,年平均提升039個(gè)百分點(diǎn);2002年城市化率升至391%,其間年平均提升099個(gè)百分點(diǎn);2013年城市化率升至540%,其間年平均提升135個(gè)百分點(diǎn)。使我國城市化率由改革前低于世界和發(fā)展中國家水平,一躍上升到超過世界1個(gè)百分點(diǎn)、發(fā)展中國家5個(gè)百分點(diǎn)。[1]200,204,[2]95,①對(duì)改革開放以來城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn),贊成、主張繼續(xù)加快者有之;不贊成、主張叫停者有之;基本贊成、主張適當(dāng)調(diào)整者也有之,可謂見仁見智。筆者以為,新中國成立后前30年城市化幾經(jīng)波折、速度過于緩慢,改革開放后駛?cè)肟燔嚨朗呛虾踹壿嫷陌l(fā)展。問題在于:一是改革開放35年來的加速度增長,特別是2002年以來年平均提升135個(gè)百分點(diǎn),呈加速度、累進(jìn)式增長態(tài)勢(shì),已經(jīng)摻雜著某種主觀人為因素。如美國次貸危機(jī)暴發(fā)后我們?cè)黾?萬億元建設(shè)投資,其中很大一部分投在城市建設(shè)上。這在客觀上,是將城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的手段,而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)要求的結(jié)果,因而與城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展相背。二是城鎮(zhèn)化如此高速推進(jìn),主要是依靠圈地造城外延式推動(dòng)的。城鎮(zhèn)化是消耗鋼筋水泥一類建筑材料的首要大戶,改革開放以來這類建材產(chǎn)品的暴發(fā)式增長,可視為佐證。1978-2012年在主要原材料工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量增長中,增長幅度最大者首推鋼材,增長423倍;其次為水泥,增長329倍;再次為粗鋼,增長218倍。[2]6-7正是這三宗建材產(chǎn)品不斷翻番式的增長,才使城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)對(duì)蓋樓房、修道路以及水、電、煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要得以滿足。也正是鋼筋水泥這些“當(dāng)家材料”源源不斷地追加供給,才使得粗放型“攤大餅”式的城市化得以繼續(xù)。

    二為土地虛張。衡量城市化水平,一般以人口聚集規(guī)模作為主要指標(biāo)。1990-2012年,全國城鎮(zhèn)人口由30159萬增加到71182萬,增長136倍,年平均增長40%。[2]95城市建成區(qū)面積由12856平方公里增加到45566平方公里,增長25倍,年平均增長59%。城市建設(shè)用地面積由11608平方公里增加到45751平方公里,增長29倍,年平均增長64%。[2]421相比之下,城鎮(zhèn)人口增長速度比城市建成區(qū)面積低19個(gè)百分點(diǎn),比城市用地面積低24個(gè)百分點(diǎn)。而且這里的城鎮(zhèn)人口指在城鎮(zhèn)居住半年以上常住人口,包括由農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的大量人口。目前全國流動(dòng)人口約236億,在城鎮(zhèn)居住生活半年以上者約165億,通常被列入城鎮(zhèn)常住人口。[2]96如按城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口占25%左右較為合適計(jì)算,則當(dāng)前的城市化率當(dāng)在50%左右,比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)低4個(gè)百分點(diǎn)、少3500多萬人。如此,城鎮(zhèn)人口占比還要降下來一大截,土地城市化超前虛張要更嚴(yán)重一些。土地城市化虛張,無形之中使城市化沾染上圈地色彩,加劇著耕地的緊張形勢(shì),已經(jīng)觸及到18億畝保有耕地紅線。

    三為規(guī)模虛張。圈地造城致使城市規(guī)模盲目擴(kuò)張,不僅占地面積“攤大餅”式向周邊蔓延,而且還向空中伸展——不僅“大餅”越攤越大,而且越攤越厚,“垂直城市化熱”持續(xù)升溫。一幢幢高樓大廈整齊排列,建筑用材、架構(gòu)、風(fēng)格趨同,造成千城一面、千篇一律;一座座摩天大樓拔地而起,攀比爭(zhēng)高之風(fēng)愈演愈烈,樓高記錄屢被刷新。有信息披露,某企業(yè)集團(tuán)正在籌建超過828米迪拜塔10米的世界第一高樓;北京市宣布要建設(shè)世界型城市后,跟風(fēng)者竟達(dá)數(shù)十家之多,其中不乏連何謂世界型城市還不甚了了的中等城市。似這等“大餅”越攤越大、越攤越厚、越攤越洋、規(guī)模盲目擴(kuò)張的城市化,注重的是城市的外觀,而將自來水、下水道、煤氣、供電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及醫(yī)院、學(xué)校、托兒所、幼兒園、老年公寓等放在次要甚至是無足輕重的位置,最終使一些城市變?yōu)檎蔑@政績的形象工程,失去作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、輻射、引導(dǎo)功能的基礎(chǔ),因而也就失去了這些功能,不能在承接工業(yè)化、信息化和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

    四為質(zhì)量虛張。城鎮(zhèn)化質(zhì)量虛張包括許多方面,上面三項(xiàng)虛張也可列為質(zhì)量虛張。這里主要從可持續(xù)發(fā)展角度,闡釋資源和環(huán)境兩個(gè)“瓶頸”制約作用收緊,造成的城鎮(zhèn)化質(zhì)量下降。以追求速度、規(guī)模為主要目標(biāo)的城鎮(zhèn)化,往往忽視城市建設(shè)成本,習(xí)慣性依賴高投入、高消耗外延粗放式地推進(jìn),使本來就很稀缺的土地、淡水、能源、礦產(chǎn)等自然資源變得更加短缺,成為約束城市化健康發(fā)展的瓶頸。土地城市化超前觸及18億畝保有耕地紅線已如前述,水資源則有過之而無不及。我國陸地水資源總量28124億立方米/年,占世界69%,人均水資源只有世界平均水平1/4。以傳統(tǒng)工業(yè)化為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化,一是用水量呈水漲船高急劇上升趨勢(shì),供需矛盾突出;二是各種污染使水體質(zhì)量下降,實(shí)際用水占可用水比例也呈急劇上升趨勢(shì),全國618個(gè)城市中一半以上缺水,100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水,尤以特大城市為最。[3]312-313水資源是制約未來城市化發(fā)展最主要的瓶頸,木桶效應(yīng)中最短的短板。其他如石油、天然氣、煤炭等能源資源,鐵、銅、鉻、金等礦產(chǎn)資源短缺程度也在加深。我國已成為屈指可數(shù)的能源和礦產(chǎn)資源進(jìn)口大國,對(duì)城市化的瓶頸約束持續(xù)增強(qiáng),面臨日益增多的國際貿(mào)易談判摩擦和糾紛。

    與資源瓶頸約束收緊同時(shí),城市化環(huán)境污染構(gòu)成另一類瓶頸約束。如果說資源約束是發(fā)展和生產(chǎn)的“進(jìn)口瓶頸”,那么環(huán)境約束則是發(fā)展和產(chǎn)出的“出口瓶頸”,我國城鎮(zhèn)化已陷入首尾兩頭約束瓶頸。目前7大水系河流和35個(gè)重點(diǎn)湖泊,各有一半以上受到污染。陸地河湖污染排放到海洋,致使沿海超四類海水占到1/3以上,赤潮發(fā)生率周期縮短。最近一二年霧霾頻頻發(fā)難,2013年12月長三角爆發(fā)長達(dá)一周以上的重度霧霾,并發(fā)展到與京、津、冀、魯?shù)仁∈羞B成一片的超大面積霧霾污染。霧霾如此瘋狂與傳統(tǒng)工業(yè)化、城市化迅猛發(fā)展關(guān)系密切,是眾多城市工業(yè)氮、磷、硫等化合物氣體,汽車尾氣、燃煤煙塵等排放大量增加的結(jié)果。由于在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)對(duì)城市化環(huán)境重視不夠,也由于處在傳統(tǒng)工業(yè)化向現(xiàn)代化過渡特殊階段,受環(huán)境治理成本較高制約,先建設(shè)后治理、邊建設(shè)邊治理甚至只建設(shè)不治理同時(shí)存在,致使空氣、水、固體廢物、噪聲、光照輻射等污染嚴(yán)重起來。這就不能不促使人們反思:城市化給我們帶來什么,解決城市化諸多問題的出路在哪里?不得不追根溯源,到產(chǎn)生這些問題的體制機(jī)制和資源配置方式中去尋找。

    二、虛張的核心是“城大市小”

    上述城鎮(zhèn)化虛張的出現(xiàn),其直接的原因,可用城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡、“城大市小”概括。這里的“市”,指的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城市化是什么?從人口學(xué)角度觀察,是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的一種過程,是人口的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)問題;從勞動(dòng)學(xué)角度觀察,是就業(yè)在一、二、三次產(chǎn)業(yè)之間的分布和結(jié)構(gòu)問題;從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度觀察,是農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)問題;從社會(huì)學(xué)角度觀察,是工業(yè)社會(huì)取代農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和生活方式,工業(yè)文明取代農(nóng)業(yè)文明、現(xiàn)代文明取代傳統(tǒng)文明的社會(huì)進(jìn)步問題。不過經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ),現(xiàn)代城市化主要是工業(yè)化和信息化發(fā)展的結(jié)果;核心是人口的城市化,因?yàn)樽冝r(nóng)村人口為城鎮(zhèn)人口的過程,就是人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、現(xiàn)代文明取代傳統(tǒng)文明的社會(huì)進(jìn)步過程。由此可見,在扮演特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等中心、輻射、主導(dǎo)等角色的“市”,是支撐城市運(yùn)轉(zhuǎn)最重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和支柱。

    但是一個(gè)時(shí)期以來,我國卻不同程度地偏離了這一軌跡。統(tǒng)計(jì)資料顯示:2011年全國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)1∶2∶3(產(chǎn)業(yè))=100∶466∶434(%),284個(gè)地級(jí)市1∶2∶3=28∶498∶474。[4]387地級(jí)市與總體三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較,不同之處是將第一產(chǎn)業(yè)占比減少的72個(gè)百分點(diǎn),分配給第二產(chǎn)業(yè)32個(gè)百分點(diǎn),第三產(chǎn)業(yè)40個(gè)百分點(diǎn),從而形成地級(jí)市特有的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中等收入國家水平,城市化率超過50%情況下,城市第二產(chǎn)業(yè)高達(dá)498%,第三產(chǎn)業(yè)占比僅為474%,說明仍舊停留在以傳統(tǒng)制造業(yè)為主的城市化階段,沒有擺脫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后的局面。更為重要的是,偏低的三產(chǎn)占比大都為餐飲、服裝、鞋帽、住宿、玩具等低端服務(wù)業(yè),科學(xué)、技術(shù)、教育、文化、金融、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嚴(yán)重缺失,同現(xiàn)代化發(fā)展很不相稱。失去應(yīng)有產(chǎn)業(yè)支撐,甚至將“城鎮(zhèn)”與“市”分離開來、割裂起來,使城鎮(zhèn)發(fā)展成為無源之水、無本之木,這在概念上背離了“城鎮(zhèn)”與“市”的本末關(guān)系;在外延上,則失去“市”對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)模、地理范圍的自然約束,變成可以由人的主觀意志決定、隨意“規(guī)劃”和“攤大餅”式擴(kuò)張的行為,輕易地落入空心化陷阱,淪為空守高樓大廈的空城、鬼城。因此,必須重申城鎮(zhèn)化的核心和支柱,是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)步升級(jí)。如果將這個(gè)核心和支柱抽象掉,必然要陷入城鎮(zhèn)化虛張困境。

    “城大市小”、“有城無市”滋生的諸多風(fēng)險(xiǎn),已在多方面顯現(xiàn)出來,尤其表現(xiàn)為土地城市化超前風(fēng)險(xiǎn)、城市功能下降風(fēng)險(xiǎn)和資源環(huán)境瓶頸約束收緊風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)情狀參見前述城鎮(zhèn)化虛張面面觀中的土地虛張、規(guī)模虛張和質(zhì)量虛張情況。

    三、“興市”改革迫在眉睫

    既然城鎮(zhèn)化問題和面臨的虛張風(fēng)險(xiǎn),主要源于“城大市小”和“有城無市”,那么解決和改革的指向就是“補(bǔ)市”和“興市”,做好“強(qiáng)市”這篇文章。

    首先,要厘清概念:城鎮(zhèn)化還是城市化。城市化(urbanization)是國際社會(huì)通用的概念,城鎮(zhèn)化是“中國制造”。1949年中華人民共和國成立后,工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市,城市人口管理受到重視。1951年經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)公安部公布了《城市戶口管理暫行條例》,建立起城市家庭、遷移、出生、死亡等戶口管理辦法?!稐l例》使用的是“城市”,并不是“城鎮(zhèn)”,當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)還不在城市而在鄉(xiāng)村管理范疇。1955年6月《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度指示》,使用的是“集鎮(zhèn)”;11月《國務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》,首次使用“城鎮(zhèn)”一詞。但是在高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,城鄉(xiāng)之間人口遷移受到嚴(yán)格限制,城鎮(zhèn)化進(jìn)程又屢遭控制建制鎮(zhèn)數(shù)量、縮小城市郊區(qū)政策打壓,造成20世紀(jì)60和70年代長期徘徊不前的局面。

    改革開放給城鎮(zhèn)化注入新的生機(jī)和活力,城鎮(zhèn)化迅速駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?jù)筆者考證,正式出版的論著首次使用城鎮(zhèn)化概念,當(dāng)屬1984年世界銀行對(duì)中國經(jīng)濟(jì)考察的背景材料《城鎮(zhèn)化:國際經(jīng)驗(yàn)和中國的前景》一書②。筆者曾與該書撰著者世行專家有過一番討論,urbanization應(yīng)當(dāng)譯為城鎮(zhèn)化還是譯為城市化?鑒于當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化率僅為23%[4]101,處于“以小為主”的起步階段;同時(shí)處于城市化三階段S曲線底部,以農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中為主旋律;國家正在推行積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、適當(dāng)發(fā)展中等城市、嚴(yán)格限制大城市規(guī)模的方針等,似乎譯為城鎮(zhèn)化也未嘗不可,可能更貼近實(shí)際一些。于是在出版時(shí)便采用了“城鎮(zhèn)化”譯法,其后廣泛流傳和應(yīng)用開來。不過將urbanization譯為城鎮(zhèn)化,城鎮(zhèn)化=城市+小城市化,并不符合學(xué)術(shù)規(guī)范;更主要的是從中抽象掉“市”以后,變成城鎮(zhèn)可以脫離“市”而獨(dú)立存在和發(fā)展,有背于城市化必須以經(jīng)濟(jì)作基礎(chǔ)基本準(zhǔn)則;在實(shí)踐中則可能發(fā)生多“城鎮(zhèn)”而少“市”、有“城鎮(zhèn)”而無“市”弊病,因而需要正本清源,重新回歸到城市化概念上來。即使某個(gè)階段為了強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的發(fā)展——姑且不討論這種強(qiáng)調(diào)是否正確——也沒有必要用“城鎮(zhèn)化”取代“城市化”。如同我們強(qiáng)調(diào)發(fā)展稻谷生產(chǎn),不能用“糧稻作物”取代“糧食作物”一樣。

    其次,要正本清源:擺正城市化中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。上述城鎮(zhèn)化種種虛張,有著特定的滋生的土壤。這個(gè)土壤就是城鎮(zhèn)化資源分配錯(cuò)位,決定分配的體制機(jī)制存在問題。一是土地資源配置錯(cuò)位,市場(chǎng)沒有起到?jīng)Q定性作用。當(dāng)下城市化土地資源來源和運(yùn)行的基本程式是:政府出面向具有土地經(jīng)營使用權(quán)的農(nóng)民征購?fù)恋兀ㄟ^拍賣等方式將土地轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商,開發(fā)商投資建設(shè)后再將房地(經(jīng)營使用權(quán))產(chǎn)賣給用戶。政府居于中心和主導(dǎo)的地位,土地財(cái)政成為地方政府財(cái)政的重要來源。所謂土地財(cái)政,不僅在于依賴征購和出賣土地獲得收入,而且還可以以土地作低押進(jìn)行貸款,大大激活了地方政府的財(cái)政收支信貸。地方政府財(cái)政赤字和地方債,也隨之滾雪球式增大。二是人力資源配置錯(cuò)位,受制于城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”體制。處在S曲線中部的中國人口城市化,主要的推動(dòng)力量還是農(nóng)村勞動(dòng)力及其附屬人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。統(tǒng)計(jì)顯示,2000、2005、2010、2012年,全國人戶分離人口分別為144億、186億、261億、279億,流動(dòng)人口分別為121億、147億、221億、236億。其中2012年流入城鎮(zhèn)并被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口約165億。雖然近年來流動(dòng)人口增長趨勢(shì)有所放緩,出現(xiàn)一些新的動(dòng)向,但是仍在繼續(xù)增長之中。如此大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因?yàn)槌青l(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”體制,長期被拒之于城市門外不能成為市民,影響著人力資源的利用和潛力的發(fā)揮。三是財(cái)力資源配置錯(cuò)位,依賴扭曲的低地價(jià)和高房價(jià)運(yùn)營。改革開放以來城鎮(zhèn)化提速,主要依靠二大支柱:一是廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),降低了勞動(dòng)成本;二是廉價(jià)的土地資源出讓,降低了土地成本。這二位“父母”(威廉·配第:土地是財(cái)富之母,勞動(dòng)是財(cái)富之父)組合到一起,成就了城鎮(zhèn)化子孫后代的繁榮昌盛。

    再次,要推進(jìn)改革:政府和市場(chǎng)各司其職與破除城鄉(xiāng)“二元體制”。上述土地、人力、財(cái)力資源配置錯(cuò)位,根本在體制機(jī)制上,出路是進(jìn)行體制機(jī)制改革,實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)功能和角色的回歸。

    政府功能和角色回歸。一要轉(zhuǎn)變觀念。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”,“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。[5]178城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。雖然城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來以后對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠產(chǎn)生巨大的作用和影響,但是仍然不可將城市與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系“倒過來”,不能以城市化作為出發(fā)點(diǎn)和原動(dòng)力,更不能把城市化僅僅作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和挽救GDP下滑的手段和工具。包括政府在內(nèi)所有參與主體都要轉(zhuǎn)變觀念,從“以GDP論英雄”轉(zhuǎn)變到以人為本觀念上來,著力推進(jìn)有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高城鄉(xiāng)人民福祉的城市化。

    二要轉(zhuǎn)變角色。在城市化過程中,政府要從親力親為的“演員”角色,轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施,監(jiān)管市場(chǎng)活動(dòng),提供各類公共服務(wù)的“導(dǎo)演”角色上來。

    三要從應(yīng)該退出的體制機(jī)制中退出。主要從不當(dāng)?shù)膶徟⒔灰椎扰f的規(guī)定和制度中退出,沿著市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用方向深化城市化體制機(jī)制改革,適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的政策和法律法規(guī)。

    市場(chǎng)功能和角色回歸。政府回歸“導(dǎo)演”角色,“主演”角色自然由市場(chǎng)承擔(dān)。要明確城市化個(gè)人、組織等的法人資格和地位,成為真正的獨(dú)立法人。明確農(nóng)村土地承包人享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能,允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn),發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化改革之路打開,不僅給農(nóng)業(yè)發(fā)展拓展了新的空間,而且為城市化的健康推進(jìn)提供了廣闊的天地。資源配置由市場(chǎng)決定,土地、勞動(dòng)力價(jià)值回歸就有了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。扭曲的過低的土地、勞動(dòng)力價(jià)格和過高的房產(chǎn)價(jià)格,也就有了糾正的可能。農(nóng)民、開發(fā)商、購房者和國家利益分配不合理現(xiàn)狀,也可以得到改善和糾正。

    破除城鄉(xiāng)“二元體制”。十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革的《決定》,提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”理念。筆者以為,“以人為核心”,首先要以滿足人的全面發(fā)展需要為宗旨;其次要以人力資本為主要驅(qū)動(dòng)力,保持人力資本在自然資本、產(chǎn)出資本、社會(huì)資本中居于支配的地位;再次要實(shí)施人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,按照可持續(xù)發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)資源合理有效配置。為此,必須破除城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”體制。此“二元結(jié)構(gòu)”體制涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多層面,經(jīng)濟(jì)層面更多一些。顯然一下子全面拆除“二元結(jié)構(gòu)”體制屏障不現(xiàn)實(shí),必須找準(zhǔn)突破口。這個(gè)突破口,就是以“農(nóng)業(yè)”“非農(nóng)業(yè)”為身份標(biāo)識(shí)的“二元戶籍”結(jié)構(gòu)。我國城市化迅速推進(jìn),數(shù)以億計(jì)進(jìn)城農(nóng)民工承擔(dān)著城市化建設(shè)主力軍重任,但卻不能分享他們親手建設(shè)取得的成果,長期被排斥在城市居民之外,成為戶籍在農(nóng)村、勞動(dòng)和生活在城鎮(zhèn)的雙重身份人口。這種戶籍“二元結(jié)構(gòu)”給轉(zhuǎn)移農(nóng)民變市民,以及配偶、子女等附屬人口就業(yè)、就醫(yī)、入學(xué)、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等帶來重重障礙,已經(jīng)到非改革不可的時(shí)候。對(duì)此,中央《決定》提出具體要求:“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?!?。毫無疑問,改革要全面落實(shí)這些決策。但是要防止擅自給上述落戶規(guī)定“加碼”發(fā)生,借“有序”、“合理”、“嚴(yán)格控制”對(duì)轉(zhuǎn)移人口落戶、變轉(zhuǎn)移人口為市民設(shè)置不應(yīng)有的障礙。原則上應(yīng)以有相對(duì)固定的勞動(dòng)崗位、比較穩(wěn)定的收入和住所為基本條件。落戶為城鎮(zhèn)居民不是目的,在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活等真正溶入城市、成為市民,才是“以人為核心城市化”的基本要義。因此,要從給轉(zhuǎn)移農(nóng)民創(chuàng)造更多的居住和就業(yè)機(jī)會(huì)、落實(shí)相應(yīng)的社會(huì)保障、納入城市發(fā)展規(guī)劃等入手和落實(shí),才稱得上消除“二元結(jié)構(gòu)”體制,有效地推進(jìn)了轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化。

    注釋:①中國2013年數(shù)據(jù)按步入21世紀(jì)以來城市化率年平均提升14個(gè)百分點(diǎn)推算。

    ②本書為王慧炯、楊光輝主編,氣象出版社1984年出版。參考文獻(xiàn):[1]United Nations: World Population Prospects 1988[R] Population Studies No106,New York 1989

    [2]中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013[K]北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2013

    [3]田雪原,等21世紀(jì)中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究[M]北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2007

    [4]中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012[K]北京:中國統(tǒng)計(jì)出版社,2012

    [5]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M]//改革開放以來歷屆三中全會(huì)文件匯編北京:人民出版社,2013

    [6]田雪原以改革促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級(jí)[N]人民日?qǐng)?bào),2013-07-17

    [7]田雪原人口城市化轉(zhuǎn)變與當(dāng)前政策建議[J]中國國情國力,2012(11)

    [8]陳劍,主編中國改革報(bào)告2013[R]北京:法律出版社,2013

    [9]潘家華,魏后凱,主編中國城市發(fā)展報(bào)告No6[R]北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2013

    [10]白彥鋒,劉暢.中央政府土地政策及其對(duì)地方政府土地出讓行為的影響[J]財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2013(7)

    [責(zé)任編輯 趙 春]

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