警惕城鎮(zhèn)化虛張風(fēng)險(xiǎn)

【摘 要】改革開放以來城鎮(zhèn)化在加速推進(jìn)的同時(shí)，“城大市小”質(zhì)量下降凸顯。速度過快、方式粗放，土地城鎮(zhèn)化超前、人口城鎮(zhèn)化滯后，資源瓶頸收緊、環(huán)境約束增強(qiáng)等，倒逼“補(bǔ)市”、“興市”政策出臺(tái)。本文從理論與實(shí)踐的結(jié)合上，提出厘清概念，城鎮(zhèn)化還是城市化；改革體制，擺正政府與市場(chǎng)的關(guān)系；職能回歸，政府和市場(chǎng)各司其職與破除“二元體制”等改革創(chuàng)新思路和決策選擇。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；城與市；二元結(jié)構(gòu)；政府與市場(chǎng)；改革創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】F2992 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1674—0351（2014）01—0127—05 中國城鎮(zhèn)化曾經(jīng)受到國際社會(huì)較高贊譽(yù)，有的將其與21世紀(jì)美國高科技成果并列為最偉大的兩項(xiàng)成就之一。然而隨著時(shí)間的推移，積累的矛盾和問題日益暴露出來，尤以方方面面的虛張及其潛藏著的風(fēng)險(xiǎn)最值得關(guān)注。當(dāng)務(wù)之急，一要引起高度重視；二要大膽進(jìn)行相關(guān)體制機(jī)制改革，以鏟除虛張、化解風(fēng)險(xiǎn)。

一、城鎮(zhèn)化虛張面面觀

一為速度虛張。迄今為止的中國人口城鎮(zhèn)化，可大致劃分為三個(gè)階段。1949-1987年城市化率由106%升至253%，年平均提升039個(gè)百分點(diǎn)；2002年城市化率升至391%，其間年平均提升099個(gè)百分點(diǎn)；2013年城市化率升至540%，其間年平均提升135個(gè)百分點(diǎn)。使我國城市化率由改革前低于世界和發(fā)展中國家水平，一躍上升到超過世界1個(gè)百分點(diǎn)、發(fā)展中國家5個(gè)百分點(diǎn)。[1]200，204，[2]95，①對(duì)改革開放以來城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，贊成、主張繼續(xù)加快者有之；不贊成、主張叫停者有之；基本贊成、主張適當(dāng)調(diào)整者也有之，可謂見仁見智。筆者以為，新中國成立后前30年城市化幾經(jīng)波折、速度過于緩慢，改革開放后駛?cè)肟燔嚨朗呛虾踹壿嫷陌l(fā)展。問題在于：一是改革開放35年來的加速度增長，特別是2002年以來年平均提升135個(gè)百分點(diǎn)，呈加速度、累進(jìn)式增長態(tài)勢(shì)，已經(jīng)摻雜著某種主觀人為因素。如美國次貸危機(jī)暴發(fā)后我們?cè)黾?萬億元建設(shè)投資，其中很大一部分投在城市建設(shè)上。這在客觀上，是將城鎮(zhèn)化作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的手段，而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)要求的結(jié)果，因而與城鎮(zhèn)化的正常發(fā)展相背。二是城鎮(zhèn)化如此高速推進(jìn)，主要是依靠圈地造城外延式推動(dòng)的。城鎮(zhèn)化是消耗鋼筋水泥一類建筑材料的首要大戶，改革開放以來這類建材產(chǎn)品的暴發(fā)式增長，可視為佐證。1978-2012年在主要原材料工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量增長中，增長幅度最大者首推鋼材，增長423倍；其次為水泥，增長329倍；再次為粗鋼，增長218倍。[2]6-7正是這三宗建材產(chǎn)品不斷翻番式的增長，才使城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)對(duì)蓋樓房、修道路以及水、電、煤氣等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要得以滿足。也正是鋼筋水泥這些“當(dāng)家材料”源源不斷地追加供給，才使得粗放型“攤大餅”式的城市化得以繼續(xù)。

二為土地虛張。衡量城市化水平，一般以人口聚集規(guī)模作為主要指標(biāo)。1990-2012年，全國城鎮(zhèn)人口由30159萬增加到71182萬，增長136倍，年平均增長40%。[2]95城市建成區(qū)面積由12856平方公里增加到45566平方公里，增長25倍，年平均增長59%。城市建設(shè)用地面積由11608平方公里增加到45751平方公里，增長29倍，年平均增長64%。[2]421相比之下，城鎮(zhèn)人口增長速度比城市建成區(qū)面積低19個(gè)百分點(diǎn)，比城市用地面積低24個(gè)百分點(diǎn)。而且這里的城鎮(zhèn)人口指在城鎮(zhèn)居住半年以上常住人口，包括由農(nóng)村轉(zhuǎn)移而來的大量人口。目前全國流動(dòng)人口約236億，在城鎮(zhèn)居住生活半年以上者約165億，通常被列入城鎮(zhèn)常住人口。[2]96如按城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口占25%左右較為合適計(jì)算，則當(dāng)前的城市化率當(dāng)在50%左右，比統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)低4個(gè)百分點(diǎn)、少3500多萬人。如此，城鎮(zhèn)人口占比還要降下來一大截，土地城市化超前虛張要更嚴(yán)重一些。土地城市化虛張，無形之中使城市化沾染上圈地色彩，加劇著耕地的緊張形勢(shì)，已經(jīng)觸及到18億畝保有耕地紅線。

三為規(guī)模虛張。圈地造城致使城市規(guī)模盲目擴(kuò)張，不僅占地面積“攤大餅”式向周邊蔓延，而且還向空中伸展——不僅“大餅”越攤越大，而且越攤越厚，“垂直城市化熱”持續(xù)升溫。一幢幢高樓大廈整齊排列，建筑用材、架構(gòu)、風(fēng)格趨同，造成千城一面、千篇一律；一座座摩天大樓拔地而起，攀比爭(zhēng)高之風(fēng)愈演愈烈，樓高記錄屢被刷新。有信息披露，某企業(yè)集團(tuán)正在籌建超過828米迪拜塔10米的世界第一高樓；北京市宣布要建設(shè)世界型城市后，跟風(fēng)者竟達(dá)數(shù)十家之多，其中不乏連何謂世界型城市還不甚了了的中等城市。似這等“大餅”越攤越大、越攤越厚、越攤越洋、規(guī)模盲目擴(kuò)張的城市化，注重的是城市的外觀，而將自來水、下水道、煤氣、供電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及醫(yī)院、學(xué)校、托兒所、幼兒園、老年公寓等放在次要甚至是無足輕重的位置，最終使一些城市變?yōu)檎蔑@政績的形象工程，失去作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、輻射、引導(dǎo)功能的基礎(chǔ)，因而也就失去了這些功能，不能在承接工業(yè)化、信息化和推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四為質(zhì)量虛張。城鎮(zhèn)化質(zhì)量虛張包括許多方面，上面三項(xiàng)虛張也可列為質(zhì)量虛張。這里主要從可持續(xù)發(fā)展角度，闡釋資源和環(huán)境兩個(gè)“瓶頸”制約作用收緊，造成的城鎮(zhèn)化質(zhì)量下降。以追求速度、規(guī)模為主要目標(biāo)的城鎮(zhèn)化，往往忽視城市建設(shè)成本，習(xí)慣性依賴高投入、高消耗外延粗放式地推進(jìn)，使本來就很稀缺的土地、淡水、能源、礦產(chǎn)等自然資源變得更加短缺，成為約束城市化健康發(fā)展的瓶頸。土地城市化超前觸及18億畝保有耕地紅線已如前述，水資源則有過之而無不及。我國陸地水資源總量28124億立方米/年，占世界69%，人均水資源只有世界平均水平1/4。以傳統(tǒng)工業(yè)化為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化，一是用水量呈水漲船高急劇上升趨勢(shì)，供需矛盾突出；二是各種污染使水體質(zhì)量下降，實(shí)際用水占可用水比例也呈急劇上升趨勢(shì)，全國618個(gè)城市中一半以上缺水，100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水，尤以特大城市為最。[3]312-313水資源是制約未來城市化發(fā)展最主要的瓶頸，木桶效應(yīng)中最短的短板。其他如石油、天然氣、煤炭等能源資源，鐵、銅、鉻、金等礦產(chǎn)資源短缺程度也在加深。我國已成為屈指可數(shù)的能源和礦產(chǎn)資源進(jìn)口大國，對(duì)城市化的瓶頸約束持續(xù)增強(qiáng)，面臨日益增多的國際貿(mào)易談判摩擦和糾紛。

與資源瓶頸約束收緊同時(shí)，城市化環(huán)境污染構(gòu)成另一類瓶頸約束。如果說資源約束是發(fā)展和生產(chǎn)的“進(jìn)口瓶頸”，那么環(huán)境約束則是發(fā)展和產(chǎn)出的“出口瓶頸”，我國城鎮(zhèn)化已陷入首尾兩頭約束瓶頸。目前7大水系河流和35個(gè)重點(diǎn)湖泊，各有一半以上受到污染。陸地河湖污染排放到海洋，致使沿海超四類海水占到1/3以上，赤潮發(fā)生率周期縮短。最近一二年霧霾頻頻發(fā)難，2013年12月長三角爆發(fā)長達(dá)一周以上的重度霧霾，并發(fā)展到與京、津、冀、魯?shù)仁∈羞B成一片的超大面積霧霾污染。霧霾如此瘋狂與傳統(tǒng)工業(yè)化、城市化迅猛發(fā)展關(guān)系密切，是眾多城市工業(yè)氮、磷、硫等化合物氣體，汽車尾氣、燃煤煙塵等排放大量增加的結(jié)果。由于在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)對(duì)城市化環(huán)境重視不夠，也由于處在傳統(tǒng)工業(yè)化向現(xiàn)代化過渡特殊階段，受環(huán)境治理成本較高制約，先建設(shè)后治理、邊建設(shè)邊治理甚至只建設(shè)不治理同時(shí)存在，致使空氣、水、固體廢物、噪聲、光照輻射等污染嚴(yán)重起來。這就不能不促使人們反思：城市化給我們帶來什么，解決城市化諸多問題的出路在哪里？不得不追根溯源，到產(chǎn)生這些問題的體制機(jī)制和資源配置方式中去尋找。

二、虛張的核心是“城大市小”

上述城鎮(zhèn)化虛張的出現(xiàn)，其直接的原因，可用城鎮(zhèn)化發(fā)展失衡、“城大市小”概括。這里的“市”，指的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。城市化是什么？從人口學(xué)角度觀察，是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的一種過程，是人口的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)問題；從勞動(dòng)學(xué)角度觀察，是就業(yè)在一、二、三次產(chǎn)業(yè)之間的分布和結(jié)構(gòu)問題；從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度觀察，是農(nóng)業(yè)、加工業(yè)、服務(wù)業(yè)為主的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)問題；從社會(huì)學(xué)角度觀察，是工業(yè)社會(huì)取代農(nóng)業(yè)社會(huì)的生產(chǎn)和生活方式，工業(yè)文明取代農(nóng)業(yè)文明、現(xiàn)代文明取代傳統(tǒng)文明的社會(huì)進(jìn)步問題。不過經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，現(xiàn)代城市化主要是工業(yè)化和信息化發(fā)展的結(jié)果；核心是人口的城市化，因?yàn)樽冝r(nóng)村人口為城鎮(zhèn)人口的過程，就是人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、現(xiàn)代文明取代傳統(tǒng)文明的社會(huì)進(jìn)步過程。由此可見，在扮演特定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等中心、輻射、主導(dǎo)等角色的“市”，是支撐城市運(yùn)轉(zhuǎn)最重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和支柱。

但是一個(gè)時(shí)期以來，我國卻不同程度地偏離了這一軌跡。統(tǒng)計(jì)資料顯示：2011年全國三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)1∶2∶3（產(chǎn)業(yè)）=100∶466∶434（%），284個(gè)地級(jí)市1∶2∶3=28∶498∶474。[4]387地級(jí)市與總體三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較，不同之處是將第一產(chǎn)業(yè)占比減少的72個(gè)百分點(diǎn)，分配給第二產(chǎn)業(yè)32個(gè)百分點(diǎn)，第三產(chǎn)業(yè)40個(gè)百分點(diǎn)，從而形成地級(jí)市特有的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中等收入國家水平，城市化率超過50%情況下，城市第二產(chǎn)業(yè)高達(dá)498%，第三產(chǎn)業(yè)占比僅為474%，說明仍舊停留在以傳統(tǒng)制造業(yè)為主的城市化階段，沒有擺脫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后的局面。更為重要的是，偏低的三產(chǎn)占比大都為餐飲、服裝、鞋帽、住宿、玩具等低端服務(wù)業(yè)，科學(xué)、技術(shù)、教育、文化、金融、物流等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)嚴(yán)重缺失，同現(xiàn)代化發(fā)展很不相稱。失去應(yīng)有產(chǎn)業(yè)支撐，甚至將“城鎮(zhèn)”與“市”分離開來、割裂起來，使城鎮(zhèn)發(fā)展成為無源之水、無本之木，這在概念上背離了“城鎮(zhèn)”與“市”的本末關(guān)系；在外延上，則失去“市”對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)模、地理范圍的自然約束，變成可以由人的主觀意志決定、隨意“規(guī)劃”和“攤大餅”式擴(kuò)張的行為，輕易地落入空心化陷阱，淪為空守高樓大廈的空城、鬼城。因此，必須重申城鎮(zhèn)化的核心和支柱，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)步升級(jí)。如果將這個(gè)核心和支柱抽象掉，必然要陷入城鎮(zhèn)化虛張困境。

“城大市小”、“有城無市”滋生的諸多風(fēng)險(xiǎn)，已在多方面顯現(xiàn)出來，尤其表現(xiàn)為土地城市化超前風(fēng)險(xiǎn)、城市功能下降風(fēng)險(xiǎn)和資源環(huán)境瓶頸約束收緊風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)情狀參見前述城鎮(zhèn)化虛張面面觀中的土地虛張、規(guī)模虛張和質(zhì)量虛張情況。

三、“興市”改革迫在眉睫

既然城鎮(zhèn)化問題和面臨的虛張風(fēng)險(xiǎn)，主要源于“城大市小”和“有城無市”，那么解決和改革的指向就是“補(bǔ)市”和“興市”，做好“強(qiáng)市”這篇文章。

首先，要厘清概念：城鎮(zhèn)化還是城市化。城市化（urbanization）是國際社會(huì)通用的概念，城鎮(zhèn)化是“中國制造”。1949年中華人民共和國成立后，工作重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市人口管理受到重視。1951年經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)公安部公布了《城市戶口管理暫行條例》，建立起城市家庭、遷移、出生、死亡等戶口管理辦法?！稐l例》使用的是“城市”，并不是“城鎮(zhèn)”，當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)還不在城市而在鄉(xiāng)村管理范疇。1955年6月《國務(wù)院關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度指示》，使用的是“集鎮(zhèn)”；11月《國務(wù)院關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，首次使用“城鎮(zhèn)”一詞。但是在高度集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城鄉(xiāng)之間人口遷移受到嚴(yán)格限制，城鎮(zhèn)化進(jìn)程又屢遭控制建制鎮(zhèn)數(shù)量、縮小城市郊區(qū)政策打壓，造成20世紀(jì)60和70年代長期徘徊不前的局面。

改革開放給城鎮(zhèn)化注入新的生機(jī)和活力，城鎮(zhèn)化迅速駛?cè)搿翱燔嚨馈薄?jù)筆者考證，正式出版的論著首次使用城鎮(zhèn)化概念，當(dāng)屬1984年世界銀行對(duì)中國經(jīng)濟(jì)考察的背景材料《城鎮(zhèn)化：國際經(jīng)驗(yàn)和中國的前景》一書②。筆者曾與該書撰著者世行專家有過一番討論，urbanization應(yīng)當(dāng)譯為城鎮(zhèn)化還是譯為城市化？鑒于當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)化率僅為23%[4]101，處于“以小為主”的起步階段；同時(shí)處于城市化三階段S曲線底部，以農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和集中為主旋律；國家正在推行積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、適當(dāng)發(fā)展中等城市、嚴(yán)格限制大城市規(guī)模的方針等，似乎譯為城鎮(zhèn)化也未嘗不可，可能更貼近實(shí)際一些。于是在出版時(shí)便采用了“城鎮(zhèn)化”譯法，其后廣泛流傳和應(yīng)用開來。不過將urbanization譯為城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化=城市+小城市化，并不符合學(xué)術(shù)規(guī)范；更主要的是從中抽象掉“市”以后，變成城鎮(zhèn)可以脫離“市”而獨(dú)立存在和發(fā)展，有背于城市化必須以經(jīng)濟(jì)作基礎(chǔ)基本準(zhǔn)則；在實(shí)踐中則可能發(fā)生多“城鎮(zhèn)”而少“市”、有“城鎮(zhèn)”而無“市”弊病，因而需要正本清源，重新回歸到城市化概念上來。即使某個(gè)階段為了強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)的發(fā)展——姑且不討論這種強(qiáng)調(diào)是否正確——也沒有必要用“城鎮(zhèn)化”取代“城市化”。如同我們強(qiáng)調(diào)發(fā)展稻谷生產(chǎn)，不能用“糧稻作物”取代“糧食作物”一樣。

其次，要正本清源：擺正城市化中政府與市場(chǎng)的關(guān)系。上述城鎮(zhèn)化種種虛張，有著特定的滋生的土壤。這個(gè)土壤就是城鎮(zhèn)化資源分配錯(cuò)位，決定分配的體制機(jī)制存在問題。一是土地資源配置錯(cuò)位，市場(chǎng)沒有起到?jīng)Q定性作用。當(dāng)下城市化土地資源來源和運(yùn)行的基本程式是：政府出面向具有土地經(jīng)營使用權(quán)的農(nóng)民征購?fù)恋兀ㄟ^拍賣等方式將土地轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商，開發(fā)商投資建設(shè)后再將房地（經(jīng)營使用權(quán)）產(chǎn)賣給用戶。政府居于中心和主導(dǎo)的地位，土地財(cái)政成為地方政府財(cái)政的重要來源。所謂土地財(cái)政，不僅在于依賴征購和出賣土地獲得收入，而且還可以以土地作低押進(jìn)行貸款，大大激活了地方政府的財(cái)政收支信貸。地方政府財(cái)政赤字和地方債，也隨之滾雪球式增大。二是人力資源配置錯(cuò)位，受制于城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”體制。處在S曲線中部的中國人口城市化，主要的推動(dòng)力量還是農(nóng)村勞動(dòng)力及其附屬人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。統(tǒng)計(jì)顯示，2000、2005、2010、2012年，全國人戶分離人口分別為144億、186億、261億、279億，流動(dòng)人口分別為121億、147億、221億、236億。其中2012年流入城鎮(zhèn)并被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)常住人口約165億。雖然近年來流動(dòng)人口增長趨勢(shì)有所放緩，出現(xiàn)一些新的動(dòng)向，但是仍在繼續(xù)增長之中。如此大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口因?yàn)槌青l(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”體制，長期被拒之于城市門外不能成為市民，影響著人力資源的利用和潛力的發(fā)揮。三是財(cái)力資源配置錯(cuò)位，依賴扭曲的低地價(jià)和高房價(jià)運(yùn)營。改革開放以來城鎮(zhèn)化提速，主要依靠二大支柱：一是廉價(jià)的農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，降低了勞動(dòng)成本；二是廉價(jià)的土地資源出讓，降低了土地成本。這二位“父母”（威廉·配第：土地是財(cái)富之母，勞動(dòng)是財(cái)富之父）組合到一起，成就了城鎮(zhèn)化子孫后代的繁榮昌盛。

再次，要推進(jìn)改革：政府和市場(chǎng)各司其職與破除城鄉(xiāng)“二元體制”。上述土地、人力、財(cái)力資源配置錯(cuò)位，根本在體制機(jī)制上，出路是進(jìn)行體制機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)政府和市場(chǎng)功能和角色的回歸。

政府功能和角色回歸。一要轉(zhuǎn)變觀念。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“核心是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，“著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。[5]178城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。雖然城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來以后對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠產(chǎn)生巨大的作用和影響，但是仍然不可將城市與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系“倒過來”，不能以城市化作為出發(fā)點(diǎn)和原動(dòng)力，更不能把城市化僅僅作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和挽救GDP下滑的手段和工具。包括政府在內(nèi)所有參與主體都要轉(zhuǎn)變觀念，從“以GDP論英雄”轉(zhuǎn)變到以人為本觀念上來，著力推進(jìn)有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、提高城鄉(xiāng)人民福祉的城市化。

二要轉(zhuǎn)變角色。在城市化過程中，政府要從親力親為的“演員”角色，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實(shí)施，監(jiān)管市場(chǎng)活動(dòng)，提供各類公共服務(wù)的“導(dǎo)演”角色上來。

三要從應(yīng)該退出的體制機(jī)制中退出。主要從不當(dāng)?shù)膶徟⒔灰椎扰f的規(guī)定和制度中退出，沿著市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用方向深化城市化體制機(jī)制改革，適時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的政策和法律法規(guī)。

市場(chǎng)功能和角色回歸。政府回歸“導(dǎo)演”角色，“主演”角色自然由市場(chǎng)承擔(dān)。要明確城市化個(gè)人、組織等的法人資格和地位，成為真正的獨(dú)立法人。明確農(nóng)村土地承包人享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)和承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化改革之路打開，不僅給農(nóng)業(yè)發(fā)展拓展了新的空間，而且為城市化的健康推進(jìn)提供了廣闊的天地。資源配置由市場(chǎng)決定，土地、勞動(dòng)力價(jià)值回歸就有了比較堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。扭曲的過低的土地、勞動(dòng)力價(jià)格和過高的房產(chǎn)價(jià)格，也就有了糾正的可能。農(nóng)民、開發(fā)商、購房者和國家利益分配不合理現(xiàn)狀，也可以得到改善和糾正。

破除城鄉(xiāng)“二元體制”。十八屆三中全會(huì)通過的全面深化改革的《決定》，提出“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”理念。筆者以為，“以人為核心”，首先要以滿足人的全面發(fā)展需要為宗旨；其次要以人力資本為主要驅(qū)動(dòng)力，保持人力資本在自然資本、產(chǎn)出資本、社會(huì)資本中居于支配的地位；再次要實(shí)施人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，按照可持續(xù)發(fā)展要求實(shí)現(xiàn)資源合理有效配置。為此，必須破除城鄉(xiāng)分割的“二元結(jié)構(gòu)”體制。此“二元結(jié)構(gòu)”體制涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸多層面，經(jīng)濟(jì)層面更多一些。顯然一下子全面拆除“二元結(jié)構(gòu)”體制屏障不現(xiàn)實(shí)，必須找準(zhǔn)突破口。這個(gè)突破口，就是以“農(nóng)業(yè)”“非農(nóng)業(yè)”為身份標(biāo)識(shí)的“二元戶籍”結(jié)構(gòu)。我國城市化迅速推進(jìn)，數(shù)以億計(jì)進(jìn)城農(nóng)民工承擔(dān)著城市化建設(shè)主力軍重任，但卻不能分享他們親手建設(shè)取得的成果，長期被排斥在城市居民之外，成為戶籍在農(nóng)村、勞動(dòng)和生活在城鎮(zhèn)的雙重身份人口。這種戶籍“二元結(jié)構(gòu)”給轉(zhuǎn)移農(nóng)民變市民，以及配偶、子女等附屬人口就業(yè)、就醫(yī)、入學(xué)、失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等帶來重重障礙，已經(jīng)到非改革不可的時(shí)候。對(duì)此，中央《決定》提出具體要求：“全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)?！?。毫無疑問，改革要全面落實(shí)這些決策。但是要防止擅自給上述落戶規(guī)定“加碼”發(fā)生，借“有序”、“合理”、“嚴(yán)格控制”對(duì)轉(zhuǎn)移人口落戶、變轉(zhuǎn)移人口為市民設(shè)置不應(yīng)有的障礙。原則上應(yīng)以有相對(duì)固定的勞動(dòng)崗位、比較穩(wěn)定的收入和住所為基本條件。落戶為城鎮(zhèn)居民不是目的，在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化生活等真正溶入城市、成為市民，才是“以人為核心城市化”的基本要義。因此，要從給轉(zhuǎn)移農(nóng)民創(chuàng)造更多的居住和就業(yè)機(jī)會(huì)、落實(shí)相應(yīng)的社會(huì)保障、納入城市發(fā)展規(guī)劃等入手和落實(shí)，才稱得上消除“二元結(jié)構(gòu)”體制，有效地推進(jìn)了轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化。

注釋：①中國2013年數(shù)據(jù)按步入21世紀(jì)以來城市化率年平均提升14個(gè)百分點(diǎn)推算。

②本書為王慧炯、楊光輝主編，氣象出版社1984年出版。參考文獻(xiàn)：[1]United Nations： World Population Prospects 1988[R] Population Studies No106，New York 1989

[2]中國統(tǒng)計(jì)年鑒2013[K]北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2013

[3]田雪原，等21世紀(jì)中國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究[M]北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2007

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[8]陳劍，主編中國改革報(bào)告2013[R]北京：法律出版社，2013

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[10]白彥鋒，劉暢.中央政府土地政策及其對(duì)地方政府土地出讓行為的影響[J]財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2013（7）

[責(zé)任編輯 趙 春]