以工補(bǔ)農(nóng)過(guò)于行政化的經(jīng)濟(jì)非理性分析

楊沛英++智敏

【摘 要】以工補(bǔ)農(nóng)對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展起了重要作用，但行政化色彩越來(lái)越濃厚，浪費(fèi)和低效現(xiàn)象隨之而生。以工補(bǔ)農(nóng)要盡量避免過(guò)于行政化，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源要素和城鄉(xiāng)平等交換勞動(dòng)產(chǎn)品的作用。工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間本質(zhì)上是良性互動(dòng)關(guān)系，不宜搞誰(shuí)輕誰(shuí)重、保誰(shuí)棄誰(shuí)的“零和”策略，應(yīng)該選擇雙贏或多贏策略。以工補(bǔ)農(nóng)不能完全避免行政干預(yù)，但要提高政府干預(yù)的科學(xué)性。

【關(guān)鍵詞】以工補(bǔ)農(nóng)；市場(chǎng)化；工農(nóng)互惠

【中圖分類號(hào)】F320 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1674—0351（2014）01—0132—05 中共十八大報(bào)告提出要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。我們理解十八大報(bào)告所說(shuō)的城鄉(xiāng)一體化，重點(diǎn)是要構(gòu)建城鄉(xiāng)要素市場(chǎng)的一體化；十八大報(bào)告所要構(gòu)建的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，是要實(shí)現(xiàn)從行政性以工補(bǔ)農(nóng)到市場(chǎng)化工農(nóng)互惠的平穩(wěn)過(guò)渡。

一、過(guò)于行政化以工補(bǔ)農(nóng)的邏輯謬誤

（一）“以工補(bǔ)農(nóng)”提出之初就帶有較強(qiáng)的行政干預(yù)色彩?！耙怨ぱa(bǔ)農(nóng)”的概念，一是來(lái)自20世紀(jì)70年代和80年代農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)配套需要，當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，于是學(xué)界提出了通過(guò)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來(lái)補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)民收入的理論；二是來(lái)自80年代末出現(xiàn)的工農(nóng)關(guān)系三階段理論，該理論將工業(yè)化過(guò)程中的工農(nóng)關(guān)系劃分為以農(nóng)補(bǔ)工、工農(nóng)平等發(fā)展和以工補(bǔ)農(nóng)三個(gè)階段；三是來(lái)自十六大以來(lái)立足于國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政實(shí)力空前壯大的條件，主要體現(xiàn)為加大財(cái)政向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投放力度的“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”政策導(dǎo)向。[1]計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性，決定了以工補(bǔ)農(nóng)理念和政策呈現(xiàn)出明顯的時(shí)代性和行政化色彩。

總結(jié)上述“以工補(bǔ)農(nóng)”口號(hào)提出的歷史起因，可以看出其概念本身缺乏明確的理論支撐。蔡昉認(rèn)為以工補(bǔ)農(nóng)體現(xiàn)制度設(shè)計(jì)時(shí)偏向城市還是偏向農(nóng)村的問(wèn)題。建國(guó)之初要建立社會(huì)主義工業(yè)基礎(chǔ)，因而在制度設(shè)計(jì)上出現(xiàn)偏城市偏工業(yè)傾向，提出城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村、工業(yè)主導(dǎo)農(nóng)業(yè)的口號(hào)?，F(xiàn)在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展快于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)村落后于城市，因而提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村?？卤?、林毅夫認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的政策取向。解放初經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，只能以農(nóng)補(bǔ)工，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平后，應(yīng)該開(kāi)始以工補(bǔ)農(nóng)。這兩種觀點(diǎn)盡管不同，但都是從財(cái)政投入的角度論證以工補(bǔ)農(nóng)的依據(jù)和歷史緣由，而且是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大背景作為其邏輯前提，沒(méi)有從工業(yè)與農(nóng)業(yè)微觀層次和城鄉(xiāng)市場(chǎng)交換的角度作以工補(bǔ)農(nóng)的邏輯推理。[2]

（二）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間（從微觀層面看）本質(zhì)上是平等交換的互惠關(guān)系，不存在誰(shuí)補(bǔ)貼誰(shuí)的問(wèn)題。工業(yè)和農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)最基本的兩大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，也是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩個(gè)發(fā)動(dòng)機(jī)和輪子，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于同等重要地位，不存在誰(shuí)貴誰(shuí)賤、誰(shuí)補(bǔ)貼誰(shuí)的問(wèn)題。工業(yè)品下鄉(xiāng)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城，二者是市場(chǎng)交換關(guān)系，一般情況下通行的是平等交換原則。實(shí)踐中對(duì)以工補(bǔ)農(nóng)存在不少誤區(qū)，認(rèn)為以工補(bǔ)農(nóng)就是工商企業(yè)直接向農(nóng)業(yè)與農(nóng)民給錢、給物、給技術(shù)；認(rèn)為原來(lái)的以農(nóng)補(bǔ)工采取征糧征勞搞攤派，國(guó)家通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”為工業(yè)發(fā)展和建立國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系提供積累，現(xiàn)在讓工商企業(yè)給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供資金、物品和技術(shù)就是“以工補(bǔ)農(nóng)”或者“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”。于是乎出現(xiàn)強(qiáng)制企業(yè)出錢出物補(bǔ)農(nóng)惠農(nóng)，讓企業(yè)與農(nóng)民搞訂單農(nóng)業(yè)，強(qiáng)制企業(yè)承包扶貧攻堅(jiān)任務(wù)，讓企業(yè)負(fù)擔(dān)不應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)的農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)等等違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象，并且被視為是理所當(dāng)然的事情。企業(yè)的存在形式是生產(chǎn)和再生產(chǎn)，企業(yè)的唯一使命是創(chuàng)造財(cái)富、追求利潤(rùn)、積累價(jià)值。以工補(bǔ)農(nóng)作為社會(huì)公益事業(yè)，不是每一個(gè)企業(yè)都愿意干的。通常情況下，和農(nóng)業(yè)無(wú)關(guān)的企業(yè)會(huì)認(rèn)為以工補(bǔ)農(nóng)是涉農(nóng)企業(yè)的事情，和自己無(wú)關(guān)；而涉農(nóng)企業(yè)在和農(nóng)戶打交道時(shí)，不僅不想吃虧，還經(jīng)常利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位擠占農(nóng)業(yè)利潤(rùn)。企業(yè)當(dāng)然應(yīng)該有回饋社會(huì)的義務(wù)，包括幫助農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，但必須是在自愿的前提下或者與其發(fā)展有關(guān)的活動(dòng)方面，絕不應(yīng)該是政府出面的硬性攤派。行政命令式的“以工補(bǔ)農(nóng)”，實(shí)際上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代傳統(tǒng)執(zhí)政方式的延續(xù)，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一講效益，二講公平。所以就經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律看，“以工補(bǔ)農(nóng)”的命題很難成立。

（三）現(xiàn)行的財(cái)政惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)扶農(nóng)政策是國(guó)民收入二次分配的兼顧公平，不應(yīng)稱之為“以工補(bǔ)農(nóng)”。宏觀層面上的以工補(bǔ)農(nóng)，多數(shù)情況是采取間接的行政手段來(lái)完成的。仔細(xì)剖析我國(guó)目前階段以工補(bǔ)農(nóng)的政策內(nèi)涵，可以看出主要是指將財(cái)政收入的一部分有傾向性地投入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，并假定財(cái)政收入的主要貢獻(xiàn)者是工業(yè)，所以稱之為“以工補(bǔ)農(nóng)”、“以城帶鄉(xiāng)”。而實(shí)際上這種假定是不符合實(shí)際的，因?yàn)檗r(nóng)民和農(nóng)業(yè)同樣是納稅方，雖然農(nóng)業(yè)稅免除了，但農(nóng)民給財(cái)政的貢獻(xiàn)并沒(méi)有減少。如果把農(nóng)地轉(zhuǎn)讓中的財(cái)政貢獻(xiàn)、農(nóng)民工提供的剩余價(jià)值和農(nóng)民消費(fèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、生活日用品所交的工商稅算在內(nèi)，農(nóng)民的稅收貢獻(xiàn)并不比以前少。把財(cái)政給“三農(nóng)”的投入說(shuō)成是“以工補(bǔ)農(nóng)”，不僅不符合實(shí)際，而且有失公允。所以不論是建國(guó)初期的“以農(nóng)補(bǔ)工”還是十六大以來(lái)的“以工補(bǔ)農(nóng)”，說(shuō)的都是財(cái)政分配和轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題，而不是工業(yè)與農(nóng)業(yè)關(guān)系問(wèn)題。至于財(cái)政投入向“三農(nóng)”傾斜，這是國(guó)際上通行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一般情況下是借助于政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織來(lái)完成的，其職能是充當(dāng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的引路人；盡可能為農(nóng)業(yè)提供市場(chǎng)信息；為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力提供平等的就業(yè)機(jī)會(huì)，像我們這樣完全靠行政手段補(bǔ)貼“三農(nóng)”的幾乎沒(méi)有。

城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障和公共服務(wù)的均等化，是國(guó)民收入二次分配的公平化，不應(yīng)被視為城市對(duì)農(nóng)村的恩賜。公共服務(wù)與公共設(shè)施，是全體公民應(yīng)該均等享受的公共資源，應(yīng)該體現(xiàn)公平正義的分配原則。在城鄉(xiāng)分離的二元體制下，城市戶口和吃商品糧者單獨(dú)享受公共資源，是戰(zhàn)爭(zhēng)年代供給制分配制度的延續(xù)，也是物資匱乏歷史時(shí)期的特殊產(chǎn)物，不可能也不應(yīng)該長(zhǎng)期堅(jiān)持不改，十六大以來(lái)財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施和公共服務(wù)的投入，開(kāi)始將財(cái)政陽(yáng)光普照農(nóng)村大地和弱勢(shì)群體，是在糾正公共服務(wù)和公共設(shè)施城鄉(xiāng)的不平等現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)公平正義的回歸，也不應(yīng)被視為“以工補(bǔ)農(nóng)”。

二、過(guò)于行政化以工補(bǔ)農(nóng)的歷史失真

（一）新中國(guó)建立之初，我們黨在確定工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系時(shí)，依據(jù)的是第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家蘇聯(lián)的模式，即城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村、工業(yè)主導(dǎo)農(nóng)業(yè)的做法。1949年3月中共七屆二中全會(huì)提出黨的工作重心開(kāi)始從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，同年12月周恩來(lái)在關(guān)于新中國(guó)經(jīng)濟(jì)的幾種關(guān)系的講話中說(shuō)：“在誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)的問(wèn)題上，今天我們確定了城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村、工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)業(yè)的方針?！辈⒔忉屨f(shuō)資本主義社會(huì)就是如此，社會(huì)主義更應(yīng)如此。但鑒于當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)和手工業(yè)占90%、工業(yè)僅占10%的狀況，又提出了“城市離不開(kāi)鄉(xiāng)村而且要依靠鄉(xiāng)村，工業(yè)離不開(kāi)農(nóng)業(yè)而且要以農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)”的城鄉(xiāng)關(guān)系準(zhǔn)則。[3]191951-1957年，為了應(yīng)對(duì)抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)需要和打破帝國(guó)主義的經(jīng)濟(jì)封鎖，不得不優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，把生產(chǎn)資料的生產(chǎn)放在優(yōu)先地位，但鑒于農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)在戰(zhàn)爭(zhēng)年代的戰(zhàn)略重要性，實(shí)際上執(zhí)行的依然是一手抓工業(yè)，另一手抓農(nóng)業(yè)的方針。1956年4月毛澤東在《論十大關(guān)系》中總結(jié)說(shuō)：“重工業(yè)是我國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)。必須優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，這是已經(jīng)定了的。但是決不可以因此忽視生活資料尤其是糧食的生產(chǎn)。如果沒(méi)有足夠的糧食和其他生活必需品，首先就不能養(yǎng)活工人，還談什么發(fā)展重工業(yè)？”[4]24建國(guó)初的建設(shè)實(shí)踐說(shuō)明，我們黨在處理工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的問(wèn)題上確定的誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)、保誰(shuí)棄誰(shuí)的原則是不科學(xué)的。工業(yè)與農(nóng)業(yè)從原料供給角度講，是平等的交換關(guān)系；從產(chǎn)業(yè)分工看，是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈中的不同環(huán)節(jié)，地位和重要性可能因時(shí)因地有所不同，國(guó)家投資計(jì)劃可以分輕重緩急，但絕不應(yīng)該是誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)誰(shuí)、保誰(shuí)棄誰(shuí)的關(guān)系。

（二）1958-1976年由于極左路線的嚴(yán)重干擾，在城鄉(xiāng)工農(nóng)關(guān)系認(rèn)識(shí)上搖擺不定、反復(fù)折騰，造成大量城市人口逆向流動(dòng)。1958年大煉鋼鐵，盲目冒進(jìn)大搞重工業(yè)，加上全國(guó)范圍滋長(zhǎng)起來(lái)的浮夸風(fēng)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受重創(chuàng)，城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展也遭受重大損失。1961-1962年，城鄉(xiāng)居民生活陷入長(zhǎng)達(dá)三年的困難時(shí)期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭到重創(chuàng)，大量已經(jīng)立項(xiàng)建設(shè)的工業(yè)項(xiàng)目紛紛下馬，進(jìn)城的農(nóng)村人口不得不重返農(nóng)村。1961年陳云在中央工作會(huì)議上說(shuō)，現(xiàn)在“面前擺著兩條路要我們選擇：一個(gè)是繼續(xù)挖農(nóng)民的口糧；一個(gè)是城市人口下鄉(xiāng)。兩條路必須選一條，沒(méi)有什么別的路可走。我認(rèn)為只能走壓縮城市人口這條路。”[5]161在大躍進(jìn)和文化大革命內(nèi)亂的折騰下，我國(guó)出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)十幾年的人口逆向流動(dòng)，先后有3200萬(wàn)人口（包括1647萬(wàn)上山下鄉(xiāng)知青）由城市流向農(nóng)村。

（三）上世紀(jì)70年代中期開(kāi)始的“以工補(bǔ)農(nóng)”，企圖在鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)解決工農(nóng)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)“拉郎配”。當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，成為農(nóng)村發(fā)展一大亮點(diǎn)，于是不少地方試圖通過(guò)行政手段實(shí)施經(jīng)營(yíng)主體間的“拉郎配”來(lái)提高農(nóng)民收入，通過(guò)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)配套解決“三農(nóng)”問(wèn)題，提出了“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)、無(wú)工不富、無(wú)商不活”的口號(hào)。但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民家庭是兩個(gè)利益主體，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)融合，最后還是演變?yōu)槠髽I(yè)主與農(nóng)民之間的勞務(wù)雇傭關(guān)系，雖然一度使農(nóng)民收入有所提高，但試圖通過(guò)農(nóng)村區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)配套解決“三農(nóng)”問(wèn)題的初衷仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。后來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遇到了規(guī)模小、成本高以及治理污染的經(jīng)營(yíng)壓力，在城市大工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力下自生自滅，只有像華西村、南街村一類高度集中統(tǒng)一的少數(shù)村莊取得成功。

（四）80年代興起的市管縣體制改革，以城帶鄉(xiāng)行政色彩過(guò)濃。市管縣改革的起因是企圖通過(guò)行政手段來(lái)劃分經(jīng)濟(jì)區(qū)域，以政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。這一改革在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下確實(shí)產(chǎn)生了一定的積極作用，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和完善，以市場(chǎng)為資源配置的基礎(chǔ)已經(jīng)普遍化，市管縣改革出現(xiàn)了“管不了，帶不動(dòng)”的情況，最后又不得不進(jìn)行“縮省擴(kuò)縣”的改革試點(diǎn)，以省直管縣的體制取代市管縣。在城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整方面，市管縣體制不僅沒(méi)有帶動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，反而強(qiáng)化了對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的行政管控，一些地方三統(tǒng)籌五提留大大超出農(nóng)民的承受能力，搞得農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)業(yè)遭到重大挫折，1994年糧食產(chǎn)量跌入改革開(kāi)放以來(lái)的谷底，使中央不得不硬性規(guī)定各種提留加起來(lái)不得超過(guò)5%。市管縣改革的歷史作用之所以遭人議論，原因是改革思路依然擺脫不了通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。

（五）十六大以來(lái)建立在雄厚財(cái)力基礎(chǔ)上的“以工補(bǔ)農(nóng)”，實(shí)際上是世界各國(guó)通行的財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)政策。2002年黨的十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，全面實(shí)行以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)和多予、少取、搞活的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，城鄉(xiāng)社會(huì)保障、公共設(shè)施和公共服務(wù)納入一個(gè)盤子規(guī)劃，財(cái)政陽(yáng)光開(kāi)始普照農(nóng)村大地。2007年，黨的十七大提出，要建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的長(zhǎng)效機(jī)制，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。2007年6月25日胡錦濤在中央黨校講話，提出了“兩個(gè)趨向”的新論點(diǎn)。十六大以來(lái)的以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展積累到一定基礎(chǔ)，國(guó)家具備雄厚財(cái)力基礎(chǔ)上，在財(cái)政宏觀層面上的全方位惠農(nóng)補(bǔ)農(nóng)，實(shí)際上已拋開(kāi)單純工業(yè)與農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，惠及到農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、體育文化社會(huì)事業(yè)等公共服務(wù)和公共設(shè)施各個(gè)方面，因而稱為財(cái)政全方位強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)農(nóng)更為確切，而稱為“以工補(bǔ)農(nóng)”名不副實(shí)。

三、過(guò)于行政化以工補(bǔ)農(nóng)導(dǎo)致浪費(fèi)、低效和貪腐隨之而生

農(nóng)業(yè)受自然和氣候條件影響較大，與工業(yè)比有與生俱來(lái)的不可掌控性，財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展是世界通行的做法。人口多、耕地少是中國(guó)基本國(guó)情，故中國(guó)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性更為明顯，政府出面對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼無(wú)可厚非。自2000年開(kāi)始，國(guó)家逐年加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，2012年用于農(nóng)林水支出達(dá)599598億元，加上對(duì)農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保等整個(gè)“三農(nóng)”的投入，總規(guī)模已達(dá)到11000億元。補(bǔ)貼范圍涉及到農(nóng)村的方方面面，其中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼涵蓋糧食直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、退耕還林、防災(zāi)減災(zāi)、動(dòng)物防疫等79種項(xiàng)目和領(lǐng)域，為農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全起到了保駕護(hù)航的作用。[6]

但是，“三農(nóng)”資金使用的行政化運(yùn)作過(guò)程中存在不少問(wèn)題：一是農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè)發(fā)展政策的多目標(biāo)性，加之涉農(nóng)部門職能劃分的交叉和重復(fù)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目過(guò)多，資金使用上存在分散和交叉重復(fù)等情況；二是涉農(nóng)資金被部門利益所綁架，資金安排照顧各方情緒，管理使用以部門、塊塊為主，各自為政，面面俱到，造成資金使用上的內(nèi)耗與擠占挪用發(fā)生；三是以工補(bǔ)農(nóng)主要靠中央和省兩級(jí)財(cái)政，市縣財(cái)政支持農(nóng)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)資金量較少，項(xiàng)目建設(shè)配套資金欠賬較多，造成一些支農(nóng)項(xiàng)目“最后一公里”無(wú)人建設(shè)管理，效益難以發(fā)揮；四是基層涉農(nóng)部門和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)臃腫，冗員過(guò)多，資金用于保證人員工資比例過(guò)高、用于事業(yè)發(fā)展的比例偏低，一些部門“有養(yǎng)兵的錢，沒(méi)有打仗的錢”；五是財(cái)政支持“三農(nóng)”資金運(yùn)行環(huán)節(jié)多，過(guò)程長(zhǎng)，管理成本高，資金使用缺乏完整、規(guī)范的項(xiàng)目分類和統(tǒng)計(jì)體系作支撐，監(jiān)管機(jī)制不規(guī)范，影響資金使用效率的提高。

隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”補(bǔ)貼日益加大，“三農(nóng)”專項(xiàng)資金在管理、審批、發(fā)放的過(guò)程中存在的漏洞，導(dǎo)致瀆職貪腐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方甚至存在靠山吃山、搞農(nóng)業(yè)吃農(nóng)業(yè)問(wèn)題，嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民群眾的利益。在今年以來(lái)開(kāi)啟的反貪腐瀆職專項(xiàng)行動(dòng)中，三農(nóng)腐敗居打擊之首，在11類打擊重點(diǎn)中，“三農(nóng)”領(lǐng)域?yàn)^職犯罪被放到重要位置。

最高人民檢察院發(fā)言人李文生列舉了前不久河南省周口市檢察機(jī)關(guān)辦理的一起案件。為了繁榮農(nóng)村市場(chǎng)，國(guó)家實(shí)行“萬(wàn)村千鄉(xiāng)市場(chǎng)工程”，即由國(guó)家給當(dāng)?shù)鼐邆湟欢ㄒ?guī)模的商業(yè)企業(yè)提供補(bǔ)貼，由這些商業(yè)企業(yè)成立配送中心向農(nóng)村市場(chǎng)供貨。按照相關(guān)規(guī)定，有資質(zhì)的配送中心每年可獲得國(guó)家20萬(wàn)元至60萬(wàn)元不等的補(bǔ)貼。但當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)為了獲取補(bǔ)貼，存在偽造、變?cè)煳募闆r，而當(dāng)?shù)卣ぷ魅藛T在驗(yàn)收過(guò)程中，沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，造成不具備資質(zhì)的企業(yè)取得了承辦資格。幾年時(shí)間內(nèi)，被騙取的國(guó)家資金達(dá)1900余萬(wàn)元。[7]《新京報(bào)》刊載的“山西小康縣羨慕貧困縣待遇16年后主動(dòng)返貧”一文，使人不得不反思爭(zhēng)當(dāng)貧困縣現(xiàn)象背后利益訴求的正當(dāng)性問(wèn)題。事實(shí)證明，以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)名義下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，存在吃國(guó)家財(cái)政“大鍋飯”嫌疑。在一些風(fēng)氣不正的單位和個(gè)人眼里，支農(nóng)項(xiàng)目已成為“唐僧”肉了，雁過(guò)拔毛者有之，坐擁一畝三分地尋租者有之，掛羊頭賣狗肉者有之，一女多嫁（一個(gè)項(xiàng)目多頭驗(yàn)收）者有之。

四、建立科學(xué)的行政與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合的以工補(bǔ)農(nóng)機(jī)制的思路與對(duì)策

習(xí)近平總書記2013年9月在武漢考察時(shí)提出：“要把更好發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用作為下一步深化改革的重要取向，加快形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系”。李克強(qiáng)總理在談到機(jī)構(gòu)改革時(shí)也強(qiáng)調(diào)：“各部門要自覺(jué)行動(dòng)，限期完成職能轉(zhuǎn)變?nèi)蝿?wù)，把不該管的微觀事項(xiàng)堅(jiān)決放給市場(chǎng)、交給社會(huì)”。應(yīng)該按照習(xí)近平總書記和李克強(qiáng)總理的要求，在進(jìn)一步加大“三農(nóng)”投入的過(guò)程中，除了科學(xué)運(yùn)用行政力量，同時(shí)要善于運(yùn)用市場(chǎng)的力量。

（一）對(duì)“三農(nóng)”采取多予少取的同時(shí)，要更加注重搞活。農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵是激活其內(nèi)部的發(fā)展動(dòng)力，而市場(chǎng)和利潤(rùn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展不竭的源泉，農(nóng)民發(fā)家致富的沖動(dòng)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的“第一生產(chǎn)力”。解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題的關(guān)鍵舉措，是激活農(nóng)業(yè)內(nèi)在的發(fā)展動(dòng)力。單純采取保姆式的財(cái)政補(bǔ)貼行政手段，難以持久激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力，搞不好反而會(huì)滋長(zhǎng)農(nóng)民的惰性。所以，在對(duì)農(nóng)業(yè)多予少取的同時(shí)，要進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村的活力。要按照十八大精神，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制使農(nóng)村的勞動(dòng)、技術(shù)、資本、管理的活力競(jìng)相迸發(fā)；通過(guò)產(chǎn)業(yè)間合理分工和交換，使農(nóng)村各業(yè)都能均等公平地獲得各自發(fā)展機(jī)會(huì)與合理利潤(rùn)，促進(jìn)農(nóng)村各業(yè)競(jìng)相發(fā)展。堅(jiān)決摒棄利用行政手段挖農(nóng)補(bǔ)工或者損工補(bǔ)農(nóng)，人為地?cái)D壓一個(gè)產(chǎn)業(yè)而發(fā)展另一個(gè)產(chǎn)業(yè)的做法，建立工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。必須依據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，通過(guò)產(chǎn)業(yè)間的合理分工使農(nóng)村各產(chǎn)業(yè)獲得各自的發(fā)展空間，通過(guò)城鄉(xiāng)之間平等交換使農(nóng)業(yè)獲得合理利潤(rùn)，通過(guò)加快城鎮(zhèn)化發(fā)展開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)，推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、生態(tài)文明化同步發(fā)展。

（二）工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的同時(shí)，要強(qiáng)調(diào)用工業(yè)生產(chǎn)方式改造農(nóng)業(yè)。家庭承包經(jīng)營(yíng)實(shí)行近30年，在解決溫飽問(wèn)題中發(fā)揮了不可替代的歷史作用，這一點(diǎn)應(yīng)該充分肯定。但作為一種小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式，它有內(nèi)在缺陷：一是生產(chǎn)的目的多一半是為保證自己的生存，而不是為了追求利潤(rùn)、擴(kuò)大生產(chǎn)；二是生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)規(guī)模小，勞動(dòng)生產(chǎn)率低，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差；三是各個(gè)生產(chǎn)單元處于分散孤立的狀態(tài)，信息不靈，協(xié)作性不強(qiáng)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差，流通環(huán)節(jié)利潤(rùn)流失過(guò)多。傳統(tǒng)農(nóng)民身上固有的小農(nóng)意識(shí)和小私有觀念是發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)的大敵，農(nóng)民自身的解放是生產(chǎn)力解放的前提。農(nóng)民中普遍存在平均分配土地的傳統(tǒng)心理，使土地承包經(jīng)營(yíng)走上了極端化，土地承包經(jīng)營(yíng)完全按人頭均分，好壞地平均搭配，人口變動(dòng)后又進(jìn)行分地“小調(diào)整”，結(jié)果搞了許多“綹綹田”、“塊塊地”。這種土地占有經(jīng)營(yíng)方式為發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了嚴(yán)重障礙，不利于機(jī)械化作業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。分散封閉的生產(chǎn)方式造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本高、勞動(dòng)生產(chǎn)率低，使農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性越來(lái)越嚴(yán)重。因而一定要認(rèn)識(shí)到，分化農(nóng)民、改造農(nóng)業(yè)，是工業(yè)化和城市化過(guò)程必然出現(xiàn)的現(xiàn)象，是不以人的善良愿望為轉(zhuǎn)移的。英國(guó)工業(yè)革命時(shí)的圈地運(yùn)動(dòng)，日本、韓國(guó)的長(zhǎng)子繼承制，都有其歷史的合理性。所以，以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的歷史任務(wù)，不單是要反哺農(nóng)業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)村，還要用工業(yè)生產(chǎn)方式改造農(nóng)業(yè)。

（三）在幫助農(nóng)民脫貧致富的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)洗禮。豬圈豈生千里馬，花盆難養(yǎng)萬(wàn)年松，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境下農(nóng)業(yè)永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)看，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)要升級(jí)轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，必須過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這道坎。行政化財(cái)政扶農(nóng)惠農(nóng)，只能保障農(nóng)業(yè)不被擠垮，但不可能使農(nóng)業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不斷壯大。以工補(bǔ)農(nóng)從來(lái)就不是工商業(yè)和農(nóng)業(yè)之間的關(guān)系，而是財(cái)政分配問(wèn)題。以工補(bǔ)農(nóng)是社會(huì)性公益事業(yè)，不是每一個(gè)企業(yè)都自覺(jué)自愿干的，因而，用行政命令攤派工商企業(yè)補(bǔ)農(nóng)惠農(nóng)，對(duì)工業(yè)與農(nóng)業(yè)均會(huì)造成不應(yīng)有的傷害。只有用市場(chǎng)化的辦法扶農(nóng)惠農(nóng)，才能真正催生農(nóng)業(yè)內(nèi)生發(fā)展活力?？v觀世界各國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，很少有直接給農(nóng)民錢和物的做法，也沒(méi)有以行政命令的辦法向工商企業(yè)攤派以工補(bǔ)農(nóng)的現(xiàn)象，而是通過(guò)一個(gè)系統(tǒng)工程，幫助和引導(dǎo)農(nóng)民調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)產(chǎn)品銷售提供便捷的服務(wù)和更廣闊的市場(chǎng)，使之能獲得更高的利潤(rùn)，為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供機(jī)會(huì)均等的就業(yè)環(huán)境。這才是真正行政扶持與市場(chǎng)激勵(lì)相結(jié)合扶農(nóng)強(qiáng)農(nóng)方式方法。

（四）擴(kuò)大縣級(jí)政府在資源配置中的權(quán)限，允許縣級(jí)政府捆綁使用扶農(nóng)資金?，F(xiàn)在的惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)扶農(nóng)資金使用過(guò)于分散，難以發(fā)揮集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)。比如，種糧四種財(cái)政補(bǔ)貼本意是要保護(hù)糧食生產(chǎn)，但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程很難對(duì)種糧面積進(jìn)行監(jiān)測(cè)，你家種一畝，他家三四畝，誰(shuí)到地頭去核實(shí)，只能由基層上報(bào)，基層干部不愿得罪人，最后演變?yōu)榘闯邪財(cái)?shù)量來(lái)補(bǔ)貼。這種辦法起不到保護(hù)糧食生產(chǎn)的作用，不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。建議將扶貧、水利、農(nóng)業(yè)、教育等各類支農(nóng)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌安排，捆綁使用，向重點(diǎn)項(xiàng)目集中，向重點(diǎn)村集中，不撒胡椒面，發(fā)揮資金的聚合效用，集中財(cái)力辦大事情。建議國(guó)家財(cái)政拿出一部分資金從不愿種糧或者粗放種糧（只種一季糧，不用化肥，夠自家吃就行）的農(nóng)戶那里租回土地，交給種糧大戶經(jīng)營(yíng)，要求按地畝數(shù)量賣給國(guó)家一定數(shù)量糧食，對(duì)愿意種地的農(nóng)戶，引導(dǎo)他們經(jīng)營(yíng)果菜等高產(chǎn)值設(shè)施農(nóng)業(yè)。這樣可以一舉四得：一是可以解決土地撂荒或粗放經(jīng)營(yíng)問(wèn)題；二是通過(guò)擴(kuò)大規(guī)模解決種糧效益低問(wèn)題；三是可以解決果菜與糧食爭(zhēng)地問(wèn)題；四是促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

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[6]關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告——2013年3月5日在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議上[R]2013

[7]中國(guó)開(kāi)啟反腐瀆職專項(xiàng)行動(dòng) 三農(nóng)腐敗居打擊之首[N]法制日?qǐng)?bào)，2013-04-23

[責(zé)任編輯 趙 春]