對流浪乞討人員救助管理制度的法律思考

摘 要：近幾年，城市流浪乞討人員的救助管理問題已被人們廣泛關(guān)注和討論。2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代原先的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，是國家在人權(quán)保障上的進(jìn)步。然而在社會快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，流浪乞討問題十分復(fù)雜。試通過分析救助管理制度在現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)行困境，探尋改進(jìn)完善這一制度的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：憲法實(shí)施；救助管理制度；流浪乞討人員；人權(quán)保障

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）33-0074-02

“只有保證公民在法律面前一律平等，尊重和保障人權(quán)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，憲法才能深入人心，憲法實(shí)施才能真正成為全體人民的自覺行動。”[1]2004年憲法修正案中，明確將“國家尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，從根本法上肯定了人權(quán)保障的重要性，是我國人權(quán)事業(yè)的進(jìn)步。然而我們也應(yīng)看到，由于數(shù)千年封建皇權(quán)以及“官本位”思想的影響，我們政府在人權(quán)保障上認(rèn)識不足，尤其是對社會弱勢群體——流浪乞討人員基本權(quán)利的漠視，2003年的“孫志剛事件”就是最好的例子。

“孫志剛事件”直接結(jié)果，就是催生了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》）的頒布施行，1982年國務(wù)院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時(shí)廢止。這標(biāo)志著在中國施行了20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》終于退出了歷史舞臺。

一、新法規(guī)的轉(zhuǎn)變

新頒布的《救助管理辦法》代替之前的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，表明立法者所追求的法律基本價(jià)值的轉(zhuǎn)變——從片面追求社會秩序的安定到尊重和保障人權(quán)，體現(xiàn)了政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變——從管制型政府到服務(wù)型政府。

《救助管理辦法》第3條明確規(guī)定了政府對流浪乞討人員負(fù)有救助義務(wù)，明確了政府的責(zé)任，落實(shí)了財(cái)政保障。

與收容遣送重在治理的立法理念不同，救助管理制度以“求助自愿，救助免費(fèi)”為原則，更側(cè)重于對城市生活無著的流浪乞討人員實(shí)行救助，保障其基本權(quán)益，與憲法第14條“國家建立和健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”及第33條“國家尊重與保障人權(quán)”相契合。如《救助管理辦法》第11條規(guī)定，“不得限制受助人員離開救助站”，取消了強(qiáng)制功能，保證了流浪乞討人員的人身自由權(quán)；第8條規(guī)定，“按性別分室住宿，女性受助人員應(yīng)當(dāng)由女性工作人員管理”，確保了流浪乞討人員人格尊嚴(yán)不受侵犯；第9條規(guī)定，“保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全”，以及第14條“救助站工作人員不你敲詐、勒索、侵吞受助人員的財(cái)產(chǎn)”，都是流浪乞討人員財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯的體現(xiàn)。

二、救助管理制度的運(yùn)行困境

（一）目標(biāo)救助對象偏離

救助管理制度規(guī)定的救助對象是生活無著的城市流浪乞討人員，具體而言是指：“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員。”[2]而對這一標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定難度非常大，難以掌握求助者的真實(shí)情況是否符合救助標(biāo)準(zhǔn)，這就容易造成救助違規(guī)操作的現(xiàn)象。受助人員大部分是因財(cái)物被偷、被搶、被騙，務(wù)工不著，探親不遇等原因而生活困難的“非救助”對象?，F(xiàn)實(shí)中更滋生了一批以騙食宿及車票的“跑站一族”[3]。救助對象錯(cuò)位使政策在運(yùn)行中偏離了既定目標(biāo)，出現(xiàn)了救助人數(shù)與乞討人數(shù)雙高的怪現(xiàn)象，造成救助資源的浪費(fèi)。

（二）乞討職業(yè)化比重增加，經(jīng)營乞丐現(xiàn)象猖獗

隨著對社會流動限制的削弱和城市化的發(fā)展，城市流浪乞討人員的數(shù)量日漸增加。特別是最近幾年，一些游手好閑、好逸惡勞以乞討為生財(cái)之道的人數(shù)比例上升，職業(yè)乞丐明顯增多，乞討職業(yè)化的趨勢越來越顯著，很多人憑借乞討脫貧致富，甚至腰纏萬貫。還有一些人以行乞作為增收的“副業(yè)”，比如有些農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城乞討；有些進(jìn)城務(wù)工人員在未找著工作前通過乞討“過渡”等。

更有甚者，一些不法分子在利益驅(qū)動下，利用社會大眾對弱勢群體的同情與憐憫，從事經(jīng)營乞丐的不正當(dāng)交易。他們專門從農(nóng)村欺騙一些殘疾人，讓他們替自己乞討；專門組織訓(xùn)練兒童進(jìn)行乞討，甚至將其致殘以博得同情。這類違法犯罪活動不僅嚴(yán)重影響社會秩序，也削弱了社會大眾的同情心及對弱勢群體的關(guān)注與救助。

（三）缺少相關(guān)制度銜接

救助管理制度比起收容遣送制度的一大進(jìn)步在于，公安、城管部門淡出救助領(lǐng)域，在救助管理工作中輔助民政部門的工作，對流浪乞討人員只有告知和勸說救助的義務(wù)。然而，社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的流浪乞討問題非常復(fù)雜，《救助管理辦法》規(guī)定了自愿求助原則，沒有把職業(yè)乞討者列入救助范圍，也沒有對職業(yè)乞討者的乞討行為做出任何規(guī)定，直到目前，我國均未有專門針對職業(yè)乞討者的相關(guān)法律法規(guī)，而且也沒有專門的關(guān)于打擊非正常乞討行為犯罪的條款[3]。在救助管理制度實(shí)施過程中，缺乏必要的治安管理手段的輔助，在一定意義上加劇了目前城市流浪乞討問題的尷尬局面。

救助管理制度作為一項(xiàng)臨時(shí)救助制度，僅規(guī)定提供救助對象10天的免費(fèi)食宿，以及返鄉(xiāng)車票。即當(dāng)受助人員離開救助站后，救助站的義務(wù)就完成了。其回到家鄉(xiāng)以后的生活不得而知。大多數(shù)情況是受助人員返鄉(xiāng)后，由于農(nóng)村相關(guān)保障機(jī)制的落后，得不到幫助，再次走上外出乞討的道路。缺乏后續(xù)相關(guān)制度的銜接，是救助管理制度難以有效實(shí)施的重要原因。

三、救助管理制度的完善路徑

（一）制定完善救助管理制度的相關(guān)法律法規(guī)

1.擴(kuò)大救助范圍，提高政策的可操作性

根據(jù)《救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，“城市生活無著的流浪乞討人員”是指“因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員?！奔从匈Y格在救助站接受救助的人員必須同時(shí)滿足這四個(gè)條件。然而在實(shí)際操作中，這四個(gè)條件很難審核，而事實(shí)上實(shí)際救助的人員大多也不是制度所規(guī)定的人員。所以，適當(dāng)擴(kuò)大救助范圍，只要確實(shí)遇到應(yīng)急性困難，自身無力解決，救助站都應(yīng)予以救助。

2.建立健全與救助管理制度相銜接的法律法規(guī)

要進(jìn)一步建立健全有關(guān)涉及乞討現(xiàn)象的法律法規(guī)，解決法律法規(guī)缺位問題，控制違法乞討行為，限制職業(yè)乞討人員的數(shù)量。將違法行乞行為列入《城市治安處罰法》、《刑法》予以禁止，尤其是要健全《未成年人保護(hù)法》、《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》等法律法規(guī)，保護(hù)、教育和挽救流浪乞討兒童。明確公安、城管部門對管理、打擊非法乞討人員的職責(zé)范圍和權(quán)力，通過法律法規(guī)為執(zhí)法人員提供制度支持，使其既能有效救助流浪乞討人員，又能打擊違法犯罪活動，維護(hù)社會安全穩(wěn)定，

（二）改進(jìn)救助管理工作制度

1.對受助人員進(jìn)行分類管理

救助站被救助人群多種多樣，包括殘疾人、未成年人、精神病患者、走失或無家可歸的老年人、生活困難的民工等。為此，救助站應(yīng)根據(jù)受助人員的不同情況，采取不同的救助方式。比如對受助人員中的孤老、孤兒要及時(shí)送敬老院、孤兒院、福利院等供養(yǎng)；對學(xué)齡期少年兒童，要通過有關(guān)部門幫助解決入學(xué)問題。

2.豐富救助形式，加強(qiáng)心理疏導(dǎo)

以往的救助以提供物質(zhì)幫助為單一形式，忽略了受助人員的心理安撫和精神重塑。我們需要認(rèn)識到，作為弱勢群體的受助者，長期面臨生存困難，甚至是社會的歧視，心理建設(shè)毫無疑問應(yīng)該是救助人員關(guān)注的重點(diǎn)。通過必要的心理疏導(dǎo)和教育，給予人文關(guān)懷，幫助他們樹立積極向上的生活態(tài)度，走出心理陰影，開始正常的生活。對于有勞動能力的受助者，要著重幫助他們樹立正確的勞動觀，并給予就業(yè)幫助，促使其養(yǎng)成勞動習(xí)慣，掌握生產(chǎn)技能，成為自食其力的勞動者。

3.提高人員素質(zhì)，規(guī)范權(quán)力行使

“孫志剛事件”的直接原因就是行政執(zhí)法人員的違法違規(guī)操作，可以說，孫志剛是行政執(zhí)法人員濫用權(quán)力侵犯公民權(quán)利行為的犧牲品。因此，加強(qiáng)救助人員的職業(yè)操守和救助能力迫在眉睫。要加強(qiáng)對救助人員進(jìn)行政策培訓(xùn)，幫助其樹立“以人為本”的救助理念；要組織救助人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，尤其要提高救助技能和溝通能力；要加強(qiáng)救助人員法律意識的培養(yǎng)，進(jìn)行普法教育，使其在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)，避免“孫志剛事件”悲劇再次發(fā)生。

（三）加強(qiáng)相關(guān)政府部門的銜接

1.建立聯(lián)合救助管理機(jī)制

流浪乞討人員的救助管理涉及多方面制度安排，需要民政、公安、城管、衛(wèi)生、財(cái)政等部門的密切配合，在明確界定各部門職責(zé)劃分基礎(chǔ)上，加強(qiáng)配合協(xié)作。民政、公安、城管、財(cái)政等相關(guān)部門可以通過建立聯(lián)合管理機(jī)制，開展綜合性管理工作，對城市救助管理工作進(jìn)行政策指導(dǎo)、問題分析和協(xié)調(diào)管理。通過例會等形式，各職能部門在民政部門牽頭下定期召開專題會，通報(bào)新情況、提出新議題；定期檢查評估聯(lián)合機(jī)構(gòu)決議的落實(shí)情況，并對檢查評估結(jié)果進(jìn)行通報(bào)，發(fā)現(xiàn)并解決問題。聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立設(shè)置，職、權(quán)、利到位，責(zé)任到人[4]。

2.明確流出地政府的責(zé)任

流浪乞討的產(chǎn)生根源不在流入地，而是在流出地。因此，受助人員返鄉(xiāng)后，當(dāng)?shù)卣仨毘袚?dān)起對這些流出人員的救助責(zé)任，最大限度地從根本上解決其生活困難問題，從根源上消除其再次外出流浪乞討的可能性。尤其要加強(qiáng)對返鄉(xiāng)未成年受助者的保護(hù)，對其家庭監(jiān)護(hù)情況進(jìn)行調(diào)查評估，對于查找不到父母或其他監(jiān)護(hù)人的未成年受助者，要及時(shí)將其安置到社會福利機(jī)構(gòu)，幫助其解決上學(xué)、生活等問題。

（四）建立健全社會保障制度

解決城市流浪乞討問題的根本途徑是處理好三農(nóng)問題，健全農(nóng)村社會保障制度和針對進(jìn)城務(wù)工人員的就業(yè)與社會保障措施。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)差距逐漸拉大，農(nóng)民“靠天吃飯”已經(jīng)完全不能適應(yīng)時(shí)代的步伐，農(nóng)村居民收入增長緩慢，而社保制度的差異更是擴(kuò)大了城鄉(xiāng)收入比。

因此，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系，建立完善農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障制度，健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大各項(xiàng)社會保險(xiǎn)覆蓋面，切實(shí)保障農(nóng)民和進(jìn)城務(wù)工人員的合法權(quán)益。

四、結(jié)語

轉(zhuǎn)型期的城市流浪乞討現(xiàn)象已經(jīng)成為社會各界普遍關(guān)注的一大焦點(diǎn)問題。在城市流浪乞討人員數(shù)量劇增的新形勢下，國家要盡快建立健全社會救助管理制度和相關(guān)法律法規(guī)，選擇科學(xué)的救助方式，“重要的還不是所給予的東西，而且還有如何給予”，將救助與自救結(jié)合起來，探尋“救助、管理、開發(fā)”系統(tǒng)化的長效救助路徑，在發(fā)展的過程中緩解流浪乞討現(xiàn)象。在尊重和保障流浪乞討人員基本權(quán)利的基礎(chǔ)上，維護(hù)社會秩序的穩(wěn)定與團(tuán)結(jié)。

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