中國古代政府權(quán)力制衡體制初探

摘 要：兩千多年的中國專制政治歷史中，君權(quán)和相權(quán)為代表的中樞權(quán)力之爭伴隨始終，對于那些極力維護(hù)自己的統(tǒng)治地位君主來說，坐皇位如坐針氈。出于維護(hù)皇權(quán)及封建統(tǒng)治的整體利益的需要，歷代君主無不窮其智慧精力制衡和平衡各種權(quán)力，來達(dá)到鞏固皇權(quán)的目的，維護(hù)皇權(quán)的穩(wěn)定和地位。

關(guān)鍵詞：古代政府；權(quán)力；權(quán)力制衡

中圖分類號(hào)：D691 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）33-0024-02

引言

明代官修正史《太祖寶訓(xùn)》中明太祖朱元璋說：“朕每燕居，思天下之事，未嘗一日自安，蓋治天下猶治絲，一絲不理，則眾緒棼亂，故凡遇事，必精思而后行，唯恐不當(dāng)，致生奸弊，以殃吾民，以此不敢頃刻安逸。”這種不安有內(nèi)部的也有外部的。為消除對皇權(quán)構(gòu)成威脅的各種因素，使國家機(jī)器在正常的軌道上運(yùn)行，就需要在皇權(quán)的控制之下建立相互制約、權(quán)力平衡的行政體制以及權(quán)力執(zhí)行的機(jī)構(gòu)，這個(gè)權(quán)力系統(tǒng)就形成了政府。但是政府是皇帝的政府，在皇權(quán)專制體制下，皇權(quán)在政府權(quán)力的分配與運(yùn)行中占有重要地位和絕對優(yōu)勢，但是絕對專制僅僅是理論上存在，在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作過程中，皇權(quán)只有在其他權(quán)力的配合下，才能完成真正意義上的集權(quán)?；蕶?quán)的絕對權(quán)威與皇權(quán)載體的局限性使相權(quán)應(yīng)運(yùn)而生，相權(quán)實(shí)際上是皇權(quán)的一種延伸，是在中央集權(quán)體制下形成的用于穩(wěn)定皇權(quán)的一種權(quán)力補(bǔ)充?；蕶?quán)的穩(wěn)定與鞏固離不開通過分化權(quán)力達(dá)到權(quán)力集中的一般形式，而在這種形式中最能有效起到保護(hù)皇權(quán)的手段就是確立相權(quán)，并且利用相權(quán)來維護(hù)皇權(quán)體制。但是如果皇權(quán)不能有效駕馭相權(quán)，或權(quán)力的分配體制下本身不利于皇權(quán)對相權(quán)約束控制，相權(quán)就會(huì)對皇權(quán)構(gòu)成威脅，或者取而代之。因此，中國古代政府權(quán)力的分配與制衡體制是一個(gè)大學(xué)問。

一、中國古代政府權(quán)力制衡體制的構(gòu)成及演變

夏朝的世襲制，商朝的宗法制，周朝的分封制使權(quán)力問題開始顯現(xiàn)。夏商周三代權(quán)力按身份等級(jí)分配，行政機(jī)構(gòu)混于血緣宗族，官吏職能交叉，分工不明，政治制度建設(shè)簡單，中央集權(quán)無從建立，對權(quán)力的制衡主要依靠道德倫理來實(shí)現(xiàn)，如《周禮》強(qiáng)調(diào)的“親親、尊尊”兩條基本原則。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，各諸侯國家為了生存，大刀闊斧地進(jìn)行著政治、經(jīng)濟(jì)、文化等制度的改革，中央集權(quán)和君主專制制度初步形成，更多的勢力參與治國理政，相互間的利益取代了宗法和血緣，倫理已經(jīng)對權(quán)力失去有效的制衡，所以新的制衡理念和機(jī)制在這個(gè)時(shí)候迅速發(fā)展。首先是儒家在“人性善”的基礎(chǔ)上提出來道德制衡思想。其次是法家“以法為本”的權(quán)力制衡觀。《商君書·壹言》說“治法明，則官無邪”。“法平則吏無奸。法已定矣，不以善言害法”。韓非子以爵祿和嚴(yán)刑峻法的賞罰手段控制群臣，以刑名之術(shù)，察奸之術(shù)任用、監(jiān)督、考核臣下的種種設(shè)計(jì)，為君主專制集權(quán)的建立和維護(hù)提供了重要依據(jù)，為以后歷代王朝權(quán)力制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)提供了理論基礎(chǔ)。再次是道家的“無為而治”。認(rèn)為“人法地，地法天，天法道，道法自然”。以“超然”的態(tài)度看待權(quán)力，以“無為”境界啟發(fā)權(quán)力執(zhí)掌者，以天地共生，萬物合一的理念，化解現(xiàn)實(shí)中人們對權(quán)力的執(zhí)著，這一切為權(quán)力的理性行使指明了方向，劃定了軌道。

秦統(tǒng)一天下后，推行郡縣制，皇權(quán)至高無上，《史記·秦始皇本紀(jì)》中“天下之事無大小皆決于上，上至以衡石量書，日夜有呈，不中程不得休息”。采取了一系列措施來建立一套適應(yīng)中央集權(quán)的中央官制，即以丞相為首的三公九卿制的中央政府行政體制。這個(gè)體制在皇帝直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下，丞相總管全國行政，太尉執(zhí)掌軍政，御史大夫負(fù)責(zé)群臣奏章，有監(jiān)察職能。丞相不僅不掌軍權(quán)，而且受到御史大夫的牽制?！稘h書·朱博傳》中，朱博對丞相、御史大夫兩者的關(guān)系描述為：“高皇帝以圣德受命，建立鴻業(yè)，置御史大夫，位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨，歷載二百年，天下安寧?！钡搅藵h武帝時(shí)設(shè)“中朝制”，以控制外朝丞相權(quán)力的膨脹，他從自己近侍親信中培養(yǎng)政治力量，以內(nèi)制外。從漢武帝起，歷經(jīng)東漢、魏晉，逐步完成了這樣的轉(zhuǎn)變，即從秦漢的丞相制度轉(zhuǎn)入到隋唐的三省六部制。

三省六部制是隋唐的中央政府管理制度。唐時(shí)的中央政府體系是以太師、太傅、太保三師，太尉、司徒、司空三公為首，但是僅作為獎(jiǎng)賞功勛的最高榮譽(yù)，不掌實(shí)權(quán)。尚書、中書、門下、秘書、內(nèi)侍五省，以前三省為主的中央輔政機(jī)構(gòu)。尚書省下設(shè)六部、九寺、五監(jiān)，是國家人事管理、經(jīng)濟(jì)、文教、軍事、法律制造修建等行政事務(wù)的重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在整個(gè)中央行政管理體系中處于核心位置。這種體系在唐代以法典的形式固定下來，基本因循到宋代，對后世的影響較大。唐三省制的建立，使宰輔權(quán)力分配、制衡體制向更高層次發(fā)展。宋朝皇帝為了集中軍權(quán)，把軍隊(duì)的調(diào)動(dòng)權(quán)和統(tǒng)帥權(quán)嚴(yán)格加以區(qū)分。使得“兵無長帥，帥無常兵”。在唐宋時(shí)期，以皇權(quán)為主，相權(quán)為輔的帝制時(shí)代權(quán)力制衡達(dá)到了巔峰。

到了明代初年，沿用元制，尚書六部隸屬中書省。元代中央政府以中書省、樞密院、御史臺(tái)三大體系分掌政、軍和監(jiān)察，對政權(quán)的穩(wěn)定起了重要作用。但是機(jī)構(gòu)設(shè)置比較粗糙。朱元璋廢中書省后，六部地位發(fā)生重大變化。六部地位提高、權(quán)力增大的同時(shí)，朱元璋設(shè)六科給事中，即在六部每部各設(shè)都給事中一人，左右給事中若干名，掌侍從規(guī)勸、補(bǔ)闕拾遺、稽查六部百司之事。明代的軍隊(duì)由五軍都督府（前、后、左、中、右）分別統(tǒng)帥，五軍都督府由皇帝直接指揮，只有統(tǒng)兵權(quán)；此外，還設(shè)兵部，掌握軍隊(duì)的調(diào)動(dòng)權(quán)。兵部有出兵之令，無統(tǒng)兵之權(quán)，五軍有統(tǒng)兵之權(quán)，而無出兵之令。明代的內(nèi)閣有首輔、次輔、群輔之分。內(nèi)閣既受皇帝的操縱，又受宦官的制衡，制約了權(quán)力的行使，不能同秦漢時(shí)的丞相，唐宋時(shí)的三省相比。而清代的軍機(jī)處如清時(shí)的趙翼《檐曝雜記》所述：“只供傳述贍撰，而不能稍有贊畫于其間”。一切由皇帝裁決，其職權(quán)遜于明代六閣。明清權(quán)力的制衡逐漸失去作用，一切皆有皇帝一人獨(dú)斷，權(quán)力制衡體制開始走向衰落。

二、中國古代政府權(quán)力制衡體制的總結(jié)

任何政治制度的建立都不是單純的理論構(gòu)想和設(shè)計(jì)，而是社會(huì)歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是現(xiàn)實(shí)社會(huì)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系狀態(tài)的反映。權(quán)力制衡機(jī)制的建立體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)，一個(gè)國家的整體現(xiàn)實(shí)和需要，它是不同利益集團(tuán)在政治關(guān)系中的要求和主張的集中體現(xiàn)，反映出社會(huì)各方力量的對比和斗爭。在兩千多年皇權(quán)專制社會(huì)里，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本形態(tài)，作為構(gòu)成社會(huì)主體的農(nóng)民保守、封閉、分散、孤立，他們無法形成一個(gè)組織，無法凝結(jié)成一個(gè)有力量的社會(huì)集團(tuán)。馬克思在分析小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特征時(shí)說：“小農(nóng)的生產(chǎn)方式使得廣大農(nóng)民互相隔離，他們不能自己代表自己，一定要?jiǎng)e人來代表他們。他們的代表一定要同時(shí)是他們的主宰，是高高在上的權(quán)威，是不受限制的政府權(quán)力。這種權(quán)力保護(hù)他們不受其他階級(jí)的侵犯，并給予他們恩惠。歸根到底，小農(nóng)的政治影響表現(xiàn)為行政權(quán)力支配社會(huì)”[1]。正是小農(nóng)經(jīng)濟(jì)高度分散導(dǎo)致了專制社會(huì)國家權(quán)力的高度集中。廣大的小農(nóng)無力以正常的方式提出任何個(gè)體的要求和利益主張。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，未形成任何一支社會(huì)力量能夠?qū)蕶?quán)政府進(jìn)行挑戰(zhàn)和制衡。

三、中國古代政府權(quán)力制衡體制的啟示

中國古代君主專制體制中，皇權(quán)壟斷了全部國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化等有效資源，《史記·秦始皇本紀(jì)》如是說：“六合之內(nèi)，皇帝之土，人跡所至，無不臣者”。維護(hù)皇權(quán)的神圣與權(quán)威，鞏固自上而下的皇權(quán)一統(tǒng)秩序是國家政治生活的全部內(nèi)容。兩千多年的封建帝制，政治的黑暗，權(quán)力的腐敗，皇帝費(fèi)盡心機(jī)來通過各種手段來鞏固自己的權(quán)力，制衡群臣的勢力，但最終還是亡國滅族，也給予我們很多思考和啟示。

1.權(quán)力制衡是一個(gè)整體的結(jié)構(gòu)，不能局部制衡，局部制衡反而會(huì)增加腐敗，產(chǎn)生權(quán)力賄賂。權(quán)力制衡的根本動(dòng)力來源于權(quán)力所有者，來源于權(quán)力所代表的社會(huì)利益集團(tuán)，當(dāng)權(quán)力所有者與執(zhí)掌者發(fā)生分離，或者當(dāng)一個(gè)社會(huì)同時(shí)存在相互抗衡的不同利益集團(tuán)時(shí)，權(quán)力的制衡就是必然。

2.權(quán)力制衡是一個(gè)過程，不是一種形式，既要重視程序，也要重結(jié)果。中國的傳統(tǒng)思想中歷來重視實(shí)體而輕程序，在倫理化、權(quán)威化的行政過程中，程序被視為多余。沒有人能夠給潛移默化式的道德教化過程規(guī)定一個(gè)固定的流程，也沒有為強(qiáng)權(quán)政治設(shè)定必須地步驟和方法。權(quán)力制衡應(yīng)該制度化，程序化，并有相應(yīng)的法律作為保障。同時(shí)對制衡的結(jié)果應(yīng)該有制度性的評(píng)價(jià)，對制衡失度、失當(dāng)?shù)男袨橐邢鄳?yīng)的救濟(jì)制度和調(diào)查程序。

3.權(quán)力制衡不僅僅是權(quán)力制衡權(quán)力，還要輔之以道德、法律、權(quán)術(shù)手段。在“倫理政治”的現(xiàn)實(shí)中，道德是權(quán)力控制的第一道防線，可謂“用人行政，維在治心”。在道德自律外，外在的法律制度監(jiān)控不可或缺，以道德手段防患于未然，以法律和權(quán)術(shù)手段察其非法，治理亂用權(quán)力的行為。道德、法律、權(quán)術(shù)三個(gè)手段各施其能，相互配合和補(bǔ)充，采用靈活多樣的方式來制衡權(quán)力。

4.權(quán)力制衡的前提應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，利益獨(dú)立，民眾參與。專制政治本身產(chǎn)生了權(quán)力制衡的必要，但是懸殊的君臣力量對比，決定了其權(quán)力制衡的失敗。所以要權(quán)力制衡要經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，利益獨(dú)立，重視民意。在“主權(quán)在民”的原則下，民眾廣泛地參與權(quán)力監(jiān)督，把權(quán)力的分配，行使，效果置于全民視野中，這是一種低成本，高收益的權(quán)力制衡方式。同時(shí)，要保證信息的真實(shí)，程序的合理合法，權(quán)力運(yùn)行過程的公開透明。

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