對食品安全的調(diào)查與思考

“民以食為天”，人類繁衍，經(jīng)濟發(fā)展，社會進步，時刻離不開食品。食品是人類賴以生存和發(fā)展的基本物質(zhì)，是人們生活中最基本的必需品。食品安全關(guān)系到廣大人民群眾的身體健康，生命安全。責任大于天。黨和政府對食品安全歷來十分重視，1995年國家就頒布了《食品衛(wèi)生法》，對食品生產(chǎn)和流通企業(yè)的食品衛(wèi)生標準、添加劑網(wǎng)使用、監(jiān)管及法律責任都做出了詳細的規(guī)定，而且，國家已將《食品衛(wèi)生法》修訂并升級為《食品安全法》，將食品衛(wèi)生提高到食品安全的高度。同時，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，人民生產(chǎn)水平的日益提高，人民群眾對食品安全的要求也越來越高，吃得衛(wèi)生、健康是基本要求，崇尚綠色食品和有機食品是當前人們的普遍追求。因此，加強和改進對食品安全監(jiān)管至關(guān)重要。但是，總有一些食品生產(chǎn)企業(yè)無視國家法律，唯利是圖，在食品網(wǎng)生產(chǎn)加工中不按標準生產(chǎn)，偷工減料、摻雜使假、以假充真、濫用添加劑，以非食品原料、發(fā)霉變質(zhì)原料加工食品，致使食品質(zhì)量安全方面的重大事故屢次出現(xiàn)。諸如蘇丹紅、吊白塊、毒米、毒油、孔雀石綠、瘦肉精、三聚氰胺等事件。對人們的健康和生命造成了巨大的威脅，引發(fā)人們對食品安全的信任危機，食品安全問題已成為社會關(guān)注的熱點問題。這嚴重制約了食品工業(yè)的發(fā)展，更對我國的食品資源造成了嚴重的浪費。因此，如何保障食品安全問題成為我們的當務(wù)之急。為了解食品安全現(xiàn)狀，筆者針對食品安全問題就行了專項調(diào)查研究。

一、食品安全工作現(xiàn)狀及存在問題

食品安全包括兩個方面：食品數(shù)量安全和食品質(zhì)量安全。根據(jù)侯俞老師的觀點（《我國食品安全現(xiàn)狀、差距及建議》），食品數(shù)量安全，是指從數(shù)量上反映居民食品消費需求的能力，它以發(fā)展生產(chǎn)、保障供給為特征，強調(diào)食品安全是人類基本生存權(quán)利。食品質(zhì)量安全，是指一個單位范疇（國家、地區(qū)或家庭）從生產(chǎn)或提供的食品中獲得營養(yǎng)充足、衛(wèi)生安全的食品消費以滿足其正常生理要求。目前，我國食品安全問題主要出現(xiàn)在原料、加工制造、市場流通和食品監(jiān)管四個環(huán)節(jié)上。

1.食品原料環(huán)節(jié)存在問題

食品原料的安全問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是源頭的污染。種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)的無人能問題較為突出，我國是世界上化肥農(nóng)藥施用量最大的國家。氮肥年使用量2500多萬t，農(nóng)藥超過130萬t，兩者單位面積用量分別為世界平均水平的3倍和2倍。二是環(huán)境的污染。由于重金屬污染和水污染日趨嚴重，環(huán)境中的污染物通過食物鏈進入人體很容易導(dǎo)致健康損害。三是食品生產(chǎn)加工過程中的污染。目前，由于食品生產(chǎn)加工企業(yè)多、小、散、亂，質(zhì)量控制措施不到位，食品生產(chǎn)過程中超量。超范圍使用食品添加劑，用非食品原料加工食品等現(xiàn)象。四是動植物中毒素和過敏污染，如水生生物中河豚魚等含天然有害物質(zhì)。五是轉(zhuǎn)基因食品原料的負面反應(yīng)。解放軍302醫(yī)院傳染病專家、醫(yī)學博士劉士敬提醒人們，傳統(tǒng)的“天然”飲食觀念在工業(yè)化發(fā)展的今天已經(jīng)不合時宜。食品原料中新的生物性和化學性污染物對健康的潛在威脅已經(jīng)稱謂一個不容忽視的問題，食品新資源（如轉(zhuǎn)基因食品、酶制品和新的食品包裝材料）、新技術(shù)應(yīng)用給食品安全帶來了新的挑戰(zhàn)。

2.加工制造環(huán)節(jié)存在問題

食品生產(chǎn)、加工、包裝過程任何一點出問題都會產(chǎn)生食品安全問題，大企業(yè)都會有所疏漏，更何況目前我國上百萬家的食品生產(chǎn)企業(yè)中，70%是10人以下的小企業(yè)、小作坊，衛(wèi)生條件差，隱蔽性強、無證生產(chǎn)現(xiàn)象十分嚴重，誠信更難保證。最著名的恐怕是三鹿奶粉的三聚氰胺問題，以及最近河南雙匯的瘦肉精事件。大品牌也變得不可信耐，身為中國人不得不感慨中國居民悲哀。加工制造帶來的擔憂，恐怕是食品從生產(chǎn)到最后消費的重中之重，也是問題最頻發(fā)之處。主要體現(xiàn)在：一是超量使用食品添加劑；二是濫用、使用禁止添加劑，出現(xiàn)加工制造過程的二次污染；三是食品制造使用劣質(zhì)原料；四是微生物污染；五是假冒偽劣食品。

3.市場流通環(huán)節(jié)存在問題

在目前的食品安全保障體系中，食品流通環(huán)節(jié)經(jīng)營秩序很不規(guī)范，是個薄弱環(huán)節(jié)，各種問題的存在，嚴重危害了消費者的健康。市場流通的污染主要體現(xiàn)在：首先，腐敗變質(zhì)的食物上市流通；其次，食品流通過程中受到污染；再次，商品以次充好。比如食品過期、腐爛、變質(zhì)，但仍正常銷售，這類的案件比比皆是。

4.食品監(jiān)管環(huán)節(jié)存在問題

食品安全監(jiān)管工作是一項系統(tǒng)性工作，需要多方面共同配合來完成。盡管食品安全問題的社會關(guān)注度日益增高，但是很多食品經(jīng)營者的食品安全意識還很淡薄、食品安全監(jiān)管部門之間的相互配合協(xié)作還不密切，還存在相互推諉、扯皮的現(xiàn)象，這都導(dǎo)致了目前食品安全監(jiān)管工作并沒有滿足人民群眾的需要。筆者以為最嚴重的是多部門監(jiān)管導(dǎo)致效率低下，責任不清。對比外國食品安全監(jiān)管制度，他們采取鏈條式監(jiān)管制度，從生產(chǎn)到銷售，一環(huán)扣一環(huán)。一旦發(fā)生問題，追溯而上，肯定可以找到失責方，并且容易根治問題。而中國監(jiān)管制度，多部門監(jiān)管，職能交叉、權(quán)責不清，一旦發(fā)生問題，各方推卸責任，且難以追蹤問題根源所在。

二、食品安全問題存在的原因

1.多部門分環(huán)節(jié)監(jiān)管，各自為戰(zhàn)，職責不清，監(jiān)管效率不高

在國家現(xiàn)行食品監(jiān)管體制下，從“農(nóng)田到餐桌”涉及到農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生、商務(wù)、糧食、畜牧、水利等8個監(jiān)管部門。如，生產(chǎn)企業(yè)劃歸質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管；而食品進入流通領(lǐng)域后由工商部門監(jiān)管；餐飲服務(wù)由食品藥品監(jiān)管部門督管；農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及部分銷售行為則歸農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管；公共場所衛(wèi)生由衛(wèi)生部門監(jiān)管等等。職能交叉、重疊、多頭管理的現(xiàn)象不同程度存在，存在職責劃分不清，監(jiān)管不到位的問題。一是源頭治理上，農(nóng)產(chǎn)品藥物殘留超標問題比較嚴重，初級農(nóng)產(chǎn)品未實行市場準入。二是加工環(huán)節(jié)上，條件落后，基礎(chǔ)較差，相當部分企業(yè)未辦齊證照，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。三是流通環(huán)節(jié)上，城鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場食品經(jīng)營條件較差、市場準入制度不健全、進貨渠道不規(guī)范等現(xiàn)象比較突出，甚至極個別業(yè)主制售假冒偽劣食品、有毒有害食品，有的不講誠信，逃避監(jiān)管。四是消費環(huán)節(jié)上，中小餐飲單位、街面食品攤點和學校周邊小食店數(shù)量多、衛(wèi)生條件較差，監(jiān)管難度較大。城區(qū)飲食流動攤點管理上，按職能劃分屬城管，但城管又沒有相應(yīng)行政監(jiān)管職權(quán)，衛(wèi)生局因不發(fā)證則不監(jiān)管，造成監(jiān)管脫節(jié)。

這種監(jiān)管體系，使得有些環(huán)節(jié)交叉管，有些環(huán)節(jié)又出現(xiàn)“真空”，無人管。有些食品安全問題并不明顯屬于生產(chǎn)、流通、消費等哪個具體環(huán)節(jié)，每個部門都認為不屬于自己的范圍而不去監(jiān)管，就會出現(xiàn)監(jiān)管空白。農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、工商、食藥等十幾個部門涉及到生產(chǎn)、加工、流通和消費等各個環(huán)節(jié)。一旦有一個環(huán)節(jié)監(jiān)管不力，整個行業(yè)就會出問題，猶如木桶的一塊短去一截，不管其他部門多么“賣力”，整個木桶仍會不斷漏水。同時，這種交叉管理也容易導(dǎo)致部門管理資源的浪費，使得相關(guān)部門的監(jiān)管疲于奔命但收效甚微。有人戲稱，多頭監(jiān)管猶如“九龍治水”，越治越亂。打個比方，一個既現(xiàn)場制作零售，又批量外賣的蛋糕店，就會有歸工商部門和質(zhì)檢部門管理的爭議。

2.食品安全標準體系滯后

我國有國家、行業(yè)、地方、企業(yè)等不同的食品行業(yè)標準等；國家標準又分衛(wèi)生標準和產(chǎn)品質(zhì)量標準。我國的食品標準，無論與食品安全形勢的實際需求、還是與國際食品安全基本標準相比，還有較大差距。農(nóng)夫山泉“標準門”事件，反映了食品安全標準體系建設(shè)的問題。

3.檢測水平低，不能滿足當前的需要

我國食品安全檢驗檢測機構(gòu)分布在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢等多個政府部門，多部門從事同一種行為的管理，切入點和管理手段基本相仿，使本來稀缺的資源更加捉襟見肘，而新的快速、靈敏的檢測手段，主要用于研究單位，基層監(jiān)管部門，檢測裝備稀缺、檢測技術(shù)落后。影響了食品安全的監(jiān)督力度和震懾威力。并且，目前某些地方監(jiān)管職能部門中只有農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、糧食、水利有檢測機構(gòu)，其中只有市質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、糧食部門少數(shù)檢測機構(gòu)獲得資格認證，有的部門有檢測設(shè)備但無專業(yè)技術(shù)人員，有的部門無檢測設(shè)備，有的部門的部分檢測設(shè)備已老化，部門監(jiān)管人員在監(jiān)管過程中僅靠肉眼憑經(jīng)驗檢測，蔬菜、水果等農(nóng)副產(chǎn)品未經(jīng)檢測就上市，食品安全的潛在風險較大。大多數(shù)部門缺乏檢測經(jīng)費，致使檢驗檢測手段不能滿足新形勢下食品安全監(jiān)督工作需要。

4.食品安全保障隊伍素質(zhì)有待提高

食品生產(chǎn)、經(jīng)營與管理機構(gòu)中懂得食品安全專業(yè)知識的技術(shù)人員極其匱乏，食品生產(chǎn)部門、各類農(nóng)貿(mào)市場、食品市場的管理機構(gòu)中既懂宏觀管理又懂得專業(yè)知識、能為消費者把好食品安全衛(wèi)生關(guān)的技術(shù)人員也極其匱乏。社會對食品安全專業(yè)的人才需求是很大的，但高校的相關(guān)專業(yè)卻已經(jīng)萎縮和消亡，缺乏高素質(zhì)的食品安全研究和檢驗檢測隊伍，科技成果和技術(shù)儲備嚴重不足。鑒于此，無法對與食品安全技術(shù)有關(guān)的法規(guī)、標準的制定提供科學依據(jù)，缺乏監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和實驗室分析手段。

5.食品生產(chǎn)經(jīng)營者法律意識淡薄，違法經(jīng)營給食品安全帶來很大隱患

食品生產(chǎn)一般不需要很高的技術(shù)要求，投資小、見效快，使得食品行業(yè)競爭激烈；同時，由于我國食品違法成本相對低，消費者維權(quán)不愿較真等原因，使得從業(yè)者逾越社會道德底線，盲目追逐利潤，無證無照非法生產(chǎn)、弄虛作假、出售過期變質(zhì)食品、違法使用添加劑等違法行為屢禁不止，使我國的食品問題面臨巨大的安全挑戰(zhàn)。一方面，少數(shù)不法分子違法使用食品添加劑和非食品原料生產(chǎn)加工食品，摻假制假，影響惡劣，另一方面，我國現(xiàn)有食品行業(yè)整體素質(zhì)仍處于較低水平，衛(wèi)生保證能力差的手工及家庭加工方式在食品加工中占相當大的比例，有的從業(yè)人員甚至未經(jīng)健康體檢，農(nóng)村和城鄉(xiāng)結(jié)合部無證無照生產(chǎn)加工食品行為屢禁不止，給食品安全造成重大隱患。

6.食品經(jīng)營單位眾多，監(jiān)管不堪重負

食品經(jīng)營單位涉及種植、養(yǎng)殖、加工、運輸、銷售等各環(huán)節(jié)、部門，數(shù)量眾多。除較正規(guī)的持證經(jīng)營的企業(yè)、工商戶外，還有大量的“五小”業(yè)戶，這些業(yè)戶或無證經(jīng)營，或流動性大，在農(nóng)村市場以及城鄉(xiāng)結(jié)合部，監(jiān)管力量不足，加上城鄉(xiāng)接合部的消費者維權(quán)意識低，監(jiān)管難度較大。

三、解決食品安全問題的對策

1.完善食品安全監(jiān)管體制

良好的食品安全監(jiān)管體制是保證食品安全的重要保證。應(yīng)努力創(chuàng)新監(jiān)管體系和機制建設(shè)，全面提高監(jiān)管效能。重視完善行政層面的綜合協(xié)調(diào)機制：首先進一步協(xié)調(diào)細化部門職責，建立食品安全綜合監(jiān)督制度和協(xié)調(diào)機制，解決職責不清和交叉空白問題，做好各部門、各環(huán)節(jié)監(jiān)管制度、措施的銜接；其次是加強食品安全信息協(xié)調(diào)通報，實現(xiàn)信息共享；使各部門、各環(huán)節(jié)的監(jiān)管實現(xiàn)全面無縫隙對接，消除監(jiān)管盲區(qū)。

2.盡快完善我國食品安全標準

目前，我國大約有食品衛(wèi)生標準500項，這只是世界衛(wèi)生組織食品衛(wèi)生標準數(shù)量的1/8。我國對允許使用的136種農(nóng)藥制定了相應(yīng)食品中的殘留量標準，而世界衛(wèi)生組織食品法典委員會、美國和歐盟制定的相關(guān)標準分別為395、489和1176個。如能在當前食品安全標準體系建設(shè)中選擇適合我國國情的食品標準，通過參照遵循這些標準，將國內(nèi)食品標準盡快與國際標準接軌，既可避免重復(fù)性工作，又可節(jié)省大量財力。

3.加大檢查執(zhí)法力度，堅決打擊違法行為

一些地方和部門對食品安全問題重視不夠，監(jiān)管不到位。少數(shù)地方政府和部門出于對維護穩(wěn)定的錯誤認識，以及片面追求經(jīng)濟增長指標等原因，對食品安全事件不能及時嚴肅查處，對違法犯罪行為不能有力打擊，個別監(jiān)管部門和人員甚至玩忽職守，致使有的食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)有機可乘并鋌而走險，肆意制售不安全食品并流向市場。因此，筆者建議應(yīng)進一步加強食品安全的監(jiān)管力度，從源頭、生產(chǎn)、流通、銷售各環(huán)節(jié)控制食品的污染，加大對涉及食品安全事件責任企業(yè)和責任人的懲罰和打擊力度，加大食品抽檢力度，對制假、售假不法行為，從嚴、從重予以打擊，造成一種高壓態(tài)勢，使不法分子不敢鋌而走險。

4.加大投入，為食品安全監(jiān)管提供良好的人力和技術(shù)支持

首先應(yīng)增加財政投入，保障工作有效開展。一是加大對食品安全綜合監(jiān)管經(jīng)費的投入，保證各級食安辦在宣傳、專項整治等工作有效開展。二是加大對部門執(zhí)法經(jīng)費投入，增加執(zhí)法裝備和業(yè)務(wù)培訓、培訓經(jīng)費，提高執(zhí)法水平。三是加大檢驗檢測經(jīng)費的投入，增加部門設(shè)備和檢測經(jīng)費。四是加大基層投入，鄉(xiāng)、村食品安全信息員、協(xié)管員無工作經(jīng)費，無補助，不能調(diào)動工作積極性，建議政府把鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全經(jīng)費納入預(yù)算管理。其次要加強專業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè)?，F(xiàn)在食品安全問題比較多，食品安全問題的關(guān)鍵點在于，要把工作落到實處。為加強對基層單位的監(jiān)管，要加大投入，從經(jīng)費、人員、組織管理等方面，落實保障措施，建立一支或者若干支專業(yè)的、監(jiān)管執(zhí)法隊伍，提高法律的威懾力。再者是提高檢測技術(shù)和能力，為保障食品安全提供技術(shù)支撐。無論是源頭管理、市場準入、產(chǎn)品抽檢或是進出口把關(guān)等都要有相應(yīng)的檢測手段。當前，我國的食品安全問題也對質(zhì)檢機構(gòu)的檢測水平和能力提出了挑戰(zhàn)。為適應(yīng)新形勢要求，我們一方面要加強硬件建設(shè)，不斷充實、配備先進的儀器設(shè)備；另一方面要有一批高素質(zhì)的專業(yè)檢測人員，不但精于檢測工作，了解檢測技術(shù)的發(fā)展趨勢和動態(tài)，具有較高的理論造詣和豐富的實際工作經(jīng)驗，而且還要了解當前食品的制假動態(tài)，善于從產(chǎn)品的外觀捕捉到產(chǎn)品的違禁添加物，為產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督和打擊假冒偽劣產(chǎn)品尋找到直接的突破口和切入點。

5.加強宣傳教育，提高全民素質(zhì)

一是對全民進行食品安全知識的宣傳教育，利用一切媒體宣傳食品安全科普知識、科學種植養(yǎng)殖知識等；二是加強社會主義道德、誠信、公德的宣傳教育，加強社會信用、企業(yè)信用和個人信用的建設(shè)，形成誠實、誠信的社會氛圍。只有全民素質(zhì)提高了，食品安全問題才能從根本上得到解決。

6.加大隊伍建設(shè)，確保監(jiān)管工作到位

一是增加執(zhí)法人員。農(nóng)業(yè)局、水利局、商務(wù)局、衛(wèi)生局等監(jiān)管部門市、縣兩級行政執(zhí)法人員都較少，建議增加部門執(zhí)法編制，確何監(jiān)管到位；二是增加檢驗檢測技術(shù)人員，農(nóng)業(yè)、糧食等部門雖有檢測設(shè)備，但是缺乏專業(yè)技術(shù)人員，很多檢測無法開展，建議市政府增加編制，充實一批專業(yè)技術(shù)人員。三是落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、機構(gòu)，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)無專門機構(gòu)和人員負責食品安全，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)機改后，進一步充實人員抓食品安全工作，確保農(nóng)村食品安全工作監(jiān)管到位；四是由于各地新增城市綜合執(zhí)法局，原由衛(wèi)生管理的流動飲食攤點改由執(zhí)法局管理，建議新增城市綜合執(zhí)法局為食安委會成員單位，確保工作協(xié)調(diào)監(jiān)管到位。

7.鼓勵中介機構(gòu)介入

食品的生產(chǎn)、銷售乃至消費的知識越來越復(fù)雜，消費者作為食品安全的終端受眾，無法完全依靠自己的知識和能力來鑒別食品的安全性，最便捷的方法是借助中介機構(gòu)的專業(yè)知識，來保障自己的安全消費。應(yīng)著手改變政府包辦、包管食品安全的現(xiàn)狀，鼓勵中介機構(gòu)介入，增強社會的自治能力。

8.落實領(lǐng)導(dǎo)責任，形成齊抓共管的局面

食品安全涉及鏈條長，監(jiān)管部門多，食安委僅作為牽頭部門，源頭環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)局、畜牧局、水利局負責，生產(chǎn)環(huán)節(jié)由質(zhì)監(jiān)局負責，流動環(huán)節(jié)主要涉及工商局、商務(wù)局和糧食局，消費環(huán)節(jié)主要由衛(wèi)生局負責。只有當?shù)攸h委、政府高度重視，明確各監(jiān)管部門職責，環(huán)環(huán)相扣，相互配合，才能起到良好的效果。建議各級政府把食品安全工作納入目標考核內(nèi)容，加大政府督查力度，引起各級政府和領(lǐng)導(dǎo)高度重視。

應(yīng)該說中國的食品監(jiān)管還有很長的路要走，如何把食品安全事故扼殺在搖籃中，將是擺在所有中國人面前認真思索的問題；可喜的是，國人對食品安全的重視到了前所未有的高度，隨著市場標準的不斷提高以及誠信制度的建立，相信善于摸著石頭過河的中國人，會在一次次實踐中建立起一套完善的食品安全法律制度、市場信用制度以及食品追溯體系。屆時，或許這種不斷曝光的問題食品才能變得不再尋常。