從社區(qū)治理到公民治理——中國(guó)城市社區(qū)治理的應(yīng)然邏輯

□ 陳兆旺

（復(fù)旦大學(xué)， 上海 200433）

伴隨著中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的普遍發(fā)展和現(xiàn)代商業(yè)小區(qū)運(yùn)作模式的逐步發(fā)展成熟，城市社區(qū)治理經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的醞釀和實(shí)踐，在全國(guó)范圍內(nèi)形成了生機(jī)勃勃的態(tài)勢(shì)和景象。與此同時(shí)，社區(qū)治理理論研究在諸多實(shí)踐層面的新問(wèn)題、新做法直接給中國(guó)特色的社區(qū)理論創(chuàng)新帶來(lái)了契機(jī)。

作為中國(guó)基層民主實(shí)踐形式之一的城市社區(qū)治理之所以能夠引起理論界持續(xù)的關(guān)注與研究，根本原因在于中國(guó)學(xué)者團(tuán)體對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的把握，這對(duì)推進(jìn)中國(guó)政治學(xué)的發(fā)展進(jìn)程無(wú)疑具有重大意義。正是城市社區(qū)所具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，才使得人們對(duì)其寄予了厚望。但是關(guān)鍵問(wèn)題仍然是社區(qū)民主與治理拓展的可能性與實(shí)際路徑等理論與實(shí)踐問(wèn)題。所以，本文區(qū)別于一般的理論和實(shí)際研究，著力探討中國(guó)城市社區(qū)治理的未來(lái)形態(tài)，也就是規(guī)范形態(tài)，并將其歸納為“公民治理”。

一、公民治理分析范疇的相關(guān)文獻(xiàn)梳理

第一，公民主體地位的確定，這是公民治理的首要問(wèn)題。公民治理理論家博克斯的核心觀點(diǎn)就是“無(wú)論是個(gè)體還是集體，我們都有自由選擇的權(quán)利，在一個(gè)地方，我們期望發(fā)現(xiàn)自己成為能夠連續(xù)、自主地決定和控制我們自己的地方公共生活的主體。”［1］（p17）在西方的歷史傳統(tǒng)中，早在古希臘時(shí)期就確定了公民在公民城邦中所具有的主體地位，［2］這樣的歷史傳統(tǒng)基本可以說(shuō)一直延伸到當(dāng)代，成為社區(qū)治理實(shí)踐的核心問(wèn)題。例如美國(guó)社區(qū)治理中的公民有著更高的主體地位，美國(guó)不僅有著悠久的公民政治傳統(tǒng)，而且是趨向成熟的公民主體。

第二，公民組織化、治理網(wǎng)絡(luò)化的必要性。美國(guó)政治學(xué)家普特南在對(duì)數(shù)十年的意大利地方政府績(jī)效的跟蹤研究中發(fā)現(xiàn)，相同制度下政府績(jī)效乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展的差異性，進(jìn)而引入了公民性的研究，［3］即不同的公民社區(qū)因?yàn)椴煌臍v史文化背景、公民結(jié)社和組織化程度以及公民精神的差異將直接導(dǎo)致民主化程度的巨大差異。在此基礎(chǔ)上，普特南教授對(duì)美國(guó)社會(huì)資本缺失做了精辟入里的分析，稱其為“獨(dú)自打保齡球”，［4］并且通過(guò)科研單位與社區(qū)治理實(shí)踐的項(xiàng)目合作，加強(qiáng)社區(qū)范圍內(nèi)公民組織能力的提升，造就其所謂的“更好地共生”。

第三，公民治理的制度基礎(chǔ)。美國(guó)著名政治學(xué)家?jiàn)W斯特羅姆夫婦在此問(wèn)題上作出了杰出的理論貢獻(xiàn)。文森特·奧斯特羅姆從美國(guó)聯(lián)邦憲法中體現(xiàn)的聯(lián)邦體制中獲得靈感，并將其歸納為“復(fù)合共和體制”，借此批駁霍布斯式的單一的終結(jié)性“權(quán)力中心”理論，后來(lái)直接發(fā)展為“多中心體制”理論范式。多中心體制成為其團(tuán)隊(duì)研究的核心概念之一，現(xiàn)在已經(jīng)在基層的公民治理分析中被廣泛采用。而埃莉諾·奧斯特羅姆則延續(xù)對(duì)“利維坦”和“無(wú)政府狀態(tài)”的中間選擇，即公民自組織、公民自治之可能性的探究，并通過(guò)諸多公共資源的治理實(shí)踐，推導(dǎo)出公民自治的制度基礎(chǔ)。［5］（p143）這些都為公民治理的諸多問(wèn)題特別是公民治理的制度性框架的創(chuàng)設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，“多中心治理通過(guò)建構(gòu)包容政府（國(guó)家）、社會(huì)組織和公民自治行動(dòng)在內(nèi)的綜合治理主體，形成為不同社群提供公共服務(wù)的行動(dòng)體系”。［6］（p30）

第四，公民實(shí)踐理論研究。對(duì)于公民政治參與研究的學(xué)術(shù)成果很多，但是落在社區(qū)治理層面上，就將擁有更為廣泛的公民實(shí)踐形態(tài)，甚至是對(duì)20世紀(jì)所謂 “政治”本身的解構(gòu)與替換。如強(qiáng)勢(shì)民主論者本杰明·巴伯在著力批判了自由主義基本理論引領(lǐng)下的所謂的“民主政治”是軟弱的民主后，力陳強(qiáng)勢(shì)民主是參與模式的政治，“它是在缺乏獨(dú)立判據(jù)的情況下，通過(guò)對(duì)正在進(jìn)行中的、直接的自我立法的參與過(guò)程以及對(duì)政治共同體的創(chuàng)造，將相互依賴的私人個(gè)體轉(zhuǎn)化為自由公民?！保?］（p160）但是，所謂的參與已遠(yuǎn)非原先意義上的參與其中，而是公民身份實(shí)現(xiàn)的最重要過(guò)程?！肮裰卫砝碚搫t更為強(qiáng)調(diào)公民的主人地位和主體作用，認(rèn)為作為公民權(quán)利的終極所有者，公民有熱情和積極性參與事關(guān)自己利益事務(wù)的決策，有意識(shí)和有能力去檢驗(yàn)公民權(quán)利，這均來(lái)于公民資格的塑造和培育。”［8］

第五，治理與善治理論。目前，華語(yǔ)學(xué)界對(duì)治理概念的譯介可謂多如牛毛，筆者對(duì)公民治理所做的界定建立在諸多學(xué)者的研究基礎(chǔ)之上，但更多地是從公民政治角度來(lái)詮釋公民治理的概念。其實(shí)，“治理”概念中的 “公民治理”意蘊(yùn)早已有之，“作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理：治理的這種用法也表明網(wǎng)絡(luò)是自組織的。在最簡(jiǎn)單的意義上，自組織意味著一種自主而且自我管理的網(wǎng)絡(luò)，”［9］（p94－95）善政向善治的轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇墙⒃凇罢巍钡囊暯窍?，但善治概念本身蘊(yùn)含著“公民政治”的某些元素。本文雖強(qiáng)調(diào)公民與政府及其他組織之間的相互依賴關(guān)系對(duì)于公民治理的重要性，但主要還是從公民與公民政治本身來(lái)闡述對(duì)善治的理解的。

這些理論探討不少被運(yùn)用到了實(shí)際的案例分析中。例如李玉華通過(guò)深圳“景洲現(xiàn)象”的研究來(lái)檢驗(yàn)博克斯的公民治理理論；［10］毛壽龍運(yùn)用奧斯特羅姆夫婦的公共政策與制度分析方法對(duì)北京“美麗園事件”過(guò)程的理論分析。［11］

二、公民治理的核心概念與分析框架

本文中的公民治理指以公民為本位、以公民綜合治理能力的提升為核心目標(biāo)、以公民社區(qū)為平臺(tái)的多權(quán)力中心互動(dòng)的公民實(shí)踐模式和形態(tài)。針對(duì)以上定義，本文中公民治理的概念有以下幾個(gè)方面的特征：

第一，以公民、公民組織及公民共同體為本位。所謂的公民治理必然是以公民作為其治理主體的，而其整個(gè)治理過(guò)程也必然以公民為本位，這種本位意蘊(yùn)在于權(quán)衡公民與共同體之間的關(guān)系（實(shí)際表現(xiàn)為公民、公民團(tuán)體與國(guó)家各級(jí)政府機(jī)構(gòu)、公民代議機(jī)關(guān)之間的關(guān)系）時(shí)以公民為重，由此可以區(qū)分公民治理與其他治理形式。公民、公民組織和公民共同體是三種不同層面的“公民政治”的載體，可以分別從這三個(gè)層次入手分析某一政治形態(tài)。其中可考察的指標(biāo)可細(xì)化為：公民在此政治體系中的地位和作用如何？有無(wú)公民組織？公民組織的性質(zhì)和實(shí)際的作用如何？公民共同體的內(nèi)部認(rèn)同、凝聚力如何？通過(guò)何種聚合形式進(jìn)行整合？

第二，核心目標(biāo)是公民能力的提升。公民治理的意趣不僅在于公民的政治生活質(zhì)量的提升，最為重要而且具有根本性的目標(biāo)是公民綜合治理能力與素質(zhì)的提升。公民能力可以從總體上概括為兩個(gè)方面：公民（自治）制度的創(chuàng)設(shè)與運(yùn)作能力以及公民（自治）精神方面的提升。公民治理并非非正常化的參與或者操控所能概括，它包括公民為了實(shí)施治理而創(chuàng)設(shè)一系列的制度、規(guī)則、規(guī)范等制度形式，并在治理實(shí)踐中加以運(yùn)用，通過(guò)組織公民團(tuán)體達(dá)到共同體治理目標(biāo)，并以此提升治理績(jī)效。［12］而公民精神方面的提升在長(zhǎng)期的治理實(shí)踐中的作用尤為突出，［13］（p422）這種精神是維系公民治理機(jī)制的文化精神保障，包括公民合作協(xié)商能力、協(xié)調(diào)一致、對(duì)自主治理的堅(jiān)定訴求等諸多方面的要求。

第三，治理模式的特征是多元權(quán)力主體的互動(dòng)、多元權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)作。多中心治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)在公民治理的兩個(gè)層面：一是對(duì)外關(guān)系上，從呼喚所謂的“獨(dú)立”轉(zhuǎn)化為多中心行動(dòng)主體的相互依賴與互動(dòng)，也就是說(shuō)，現(xiàn)代的公民治理已經(jīng)不是以前公民自治所謂的擺脫外在的各種權(quán)力形式（中央以及各級(jí)地方政府的）的影響?，F(xiàn)代社會(huì)的公民治理必將是在多元權(quán)力結(jié)構(gòu)中尋求互動(dòng)的良好機(jī)制；二是在公民內(nèi)部關(guān)系上，不再?gòu)?qiáng)調(diào)所謂的公民意志的刻意一致、表達(dá)與體現(xiàn)，更多的是尋求多元途徑、機(jī)制來(lái)提煉公民意志，并且能夠通過(guò)公民內(nèi)部的協(xié)商互動(dòng)以照顧更多的多元分化需求。

第四，公民治理實(shí)踐方式是通過(guò)公民自決、公民自主管理、公民教育、公民政治參與等治理實(shí)踐加以實(shí)現(xiàn)。這里的所謂公民政治參與已經(jīng)決然不是在民族國(guó)家體制下的政治參與，而是自發(fā)的、對(duì)于切身利益相關(guān)的公民共同體治理運(yùn)作的關(guān)注與參與，并且可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)古典的“輪番為治”的模式。在此過(guò)程中，公民本體得以生成與成長(zhǎng)，而整個(gè)公民社區(qū)共同體也得以穩(wěn)定發(fā)展。

第五，公民治理的目標(biāo)性導(dǎo)向性很強(qiáng)，特別是對(duì)照傳統(tǒng)的公民選舉與投票而言。因?yàn)樵谶@個(gè)過(guò)程中，公民只是作為外在的參與者，而且其對(duì)于政治過(guò)程的影響力是微乎其微的，甚至可以說(shuō)選舉本身就意味著過(guò)程與結(jié)果的不確定。然而公民治理本身的目標(biāo)指向性很強(qiáng)，公民通過(guò)公民治理實(shí)踐實(shí)現(xiàn)公民本身能力的提升以及公民社區(qū)治理狀況的改善。也就是說(shuō)，原先的公民自治或者其他形態(tài)的政治治理形式多以 “善政”為目標(biāo)，而公民治理的“善治”導(dǎo)向性更強(qiáng)。

第六，公民治理的實(shí)踐平臺(tái)。公民治理必然要借助于一定的制度平臺(tái)和空間平臺(tái)。這里的制度平臺(tái)雖由國(guó)家或者外在的權(quán)威加以確定，但更多的是由公民治理主體自我創(chuàng)設(shè)的制度平臺(tái)確定。公民治理的空間平臺(tái)也就是公民治理得以實(shí)踐的載體，包括公民團(tuán)體、公民社區(qū)等。公民社區(qū)因其寬泛的治理標(biāo)的，使得公民治理的實(shí)踐平臺(tái)得以拓展。本文主要以公民社區(qū)作為公民治理的主要平臺(tái)。

三、分析框架的初步運(yùn)用

近年來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市住房體制改革，中國(guó)城市商業(yè)小區(qū)逐步成為主流群聚形態(tài)，城市中新形式的公民共同體得以形成。在對(duì)這樣一個(gè)新的共同體進(jìn)行治理的過(guò)程中，雖然困難重重，危機(jī)和沖突頻發(fā)，但由于社區(qū)治理實(shí)踐者、城市基層政府和學(xué)者的關(guān)注和努力，在大城市中已經(jīng)初步形成了各具特色的社區(qū)治理模式。雖然同屬基層民主形態(tài)，但一般的村民自治所擁有的資源根本無(wú)法與城市社區(qū)治理相比。二者相比至多只是在民主選舉形式上轟轟烈烈而已，而在整個(gè)治理績(jī)效上則相差甚遠(yuǎn)。另外，城市社區(qū)治理的一個(gè)非常重要的資源就是城市社區(qū)治理形態(tài)，自覺(jué)地或不自覺(jué)地趨同于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市社區(qū)治理實(shí)踐。特別表現(xiàn)在學(xué)界對(duì)諸多社區(qū)治理問(wèn)題的討論上，大多是借鑒先進(jìn)的公民治理理念與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。而鄉(xiāng)村自治的本土色彩則更為濃厚，包括傳統(tǒng)宗族、宗教等組織形態(tài)的復(fù)興。當(dāng)然也要看到，中國(guó)社區(qū)治理更多的是實(shí)踐上的，即社區(qū)治理實(shí)踐者的實(shí)踐在先，由此他們?cè)谥卫韺?shí)踐中必然會(huì)形成各具特色的治理模式。此外，中國(guó)的城市基層政府對(duì)社區(qū)治理實(shí)踐有著同西方發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)可比擬的“調(diào)控能力”。

第一個(gè)指標(biāo)是是否以公民、公民組織及公民共同體為本。當(dāng)前，中國(guó)公民的成長(zhǎng)總體上還需要經(jīng)歷一個(gè)比較緩慢的發(fā)展過(guò)程，而其在社區(qū)治理過(guò)程中成長(zhǎng)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力相對(duì)有限。社區(qū)自治和社區(qū)治理的驅(qū)動(dòng)力主要還是基于切身利益的訴求。而這種利益訴求更多的還是在利益侵害基礎(chǔ)上的自我維護(hù)。從近幾年的社區(qū)自治訴求中可以看出，大多數(shù)商業(yè)小區(qū)本身的治理并沒(méi)有集中人們的注意力。引發(fā)諸多關(guān)注的恰恰是在小區(qū)業(yè)主與開發(fā)商、物業(yè)公司或者小區(qū)本身的環(huán)境受到外在威脅和侵害，小區(qū)居民團(tuán)結(jié)起來(lái)，形成集體行動(dòng)甚至大規(guī)模的群體事件時(shí)，小區(qū)居民的力量才得以表現(xiàn)。一方面，我們應(yīng)當(dāng)看到這是公民成長(zhǎng)的表征，因?yàn)楣竦淖晕覚?quán)益意識(shí)與訴求是現(xiàn)代公民的基本體現(xiàn)。同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，這個(gè)過(guò)程中公民的成長(zhǎng)畢竟是初步的，他們?cè)趯?shí)際中所起到的作用僅僅是短期內(nèi)顯現(xiàn)自我的力量，并不代表其長(zhǎng)久和持續(xù)的作為。而就在此過(guò)程中，集體行動(dòng)的成功與否更多地取決于行動(dòng)者中的精英分子與地方政府等其他組織力量的實(shí)際作用。

就社區(qū)中的公民組織狀況而言，中國(guó)的公民結(jié)社受到多方面的限制，規(guī)模大一些的非政府組織對(duì)具體的社區(qū)治理事務(wù)的影響力也是有限的，而在社區(qū)內(nèi)部所分化出的不同形式、不同功能的組織，在社區(qū)治理實(shí)際過(guò)程中的作用并沒(méi)有更多地顯現(xiàn)，更多的還是停留在社區(qū)文化與娛樂(lè)溝通功能上。一旦超過(guò)一定的限度，也會(huì)很快被“吸納”到地方政府的管理體制內(nèi)來(lái)。［14］

第二個(gè)指標(biāo)是公民能力的提升。在社區(qū)體制形成之前，我國(guó)城市管理的形式是全能主義政府主導(dǎo)下的“單位體制”，在這樣的體制之下，普通居民對(duì)于公共事務(wù)的關(guān)注是非常有限的，這也使得居民對(duì)單位和地方政府在實(shí)際上產(chǎn)生了嚴(yán)重的依賴性。這種依賴性所產(chǎn)生的慣性是當(dāng)前社區(qū)治理過(guò)程中面對(duì)的“歷史問(wèn)題”之一。通過(guò)近些年的社區(qū)治理實(shí)踐，公民能力有了很大的提升。從制度創(chuàng)設(shè)與運(yùn)作能力來(lái)看。雖然我國(guó)涉及城市社區(qū)治理的許多制度框架多是由政府相關(guān)部門出臺(tái)的，而且多是學(xué)界的探索與建議，但是通過(guò)仔細(xì)分析會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多地方的城市社區(qū)治理實(shí)踐走在了法律、法規(guī)的前面，很多相關(guān)法律、法規(guī)的出臺(tái)，實(shí)質(zhì)上是出于在實(shí)踐上的突破 （這些制度創(chuàng)新很多是冒著巨大風(fēng)險(xiǎn)并通過(guò)激烈抗?fàn)幉艑?shí)現(xiàn)的），法律條文實(shí)際上是來(lái)自于成功的經(jīng)驗(yàn)。深圳市在社區(qū)治理中涌現(xiàn)了許多的制度創(chuàng)設(shè)與運(yùn)作的事例，在“景洲模式”中，“深圳景洲大廈業(yè)委會(huì)在堅(jiān)持依法維權(quán)取得成功后，不斷進(jìn)行中國(guó)物業(yè)管理改革和社區(qū)管理制度的創(chuàng)新探索。首開先例地由全體物權(quán)業(yè)主投票自主表決選聘物管企業(yè)的作法，先后寫進(jìn)了國(guó)務(wù)院 《物業(yè)管理?xiàng)l例》和中國(guó) 《物權(quán)法》……”［15］（p326）

至于社區(qū)治理中的公民精神，主要體現(xiàn)在公民對(duì)自身利益的訴求和勇敢果斷的行動(dòng)方面。但是這些實(shí)踐距公民集體行動(dòng)的成功還相差甚遠(yuǎn)。在中國(guó)社區(qū)自治實(shí)踐中，公民的對(duì)抗對(duì)象往往是地方政府或相關(guān)利益團(tuán)體，而一旦二者之間的關(guān)系惡化，將出現(xiàn)騎虎難下的局面。所以，在實(shí)踐過(guò)程中，公民的自主協(xié)商與論辯、內(nèi)部的溝通與協(xié)調(diào)以及寬容妥協(xié)的公共精神是必不可少的。例如在深圳市南山區(qū)月亮灣人大代表聯(lián)絡(luò)工作站的創(chuàng)新實(shí)踐中，主要的當(dāng)事人敖建南將其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“學(xué)會(huì)妥協(xié)”，“由于聯(lián)絡(luò)機(jī)制中的業(yè)委會(huì)負(fù)責(zé)人都能在與政府相關(guān)部門打交道中，講究策略，善于妥協(xié)，和諧溝通，社區(qū)多年來(lái)存在的許多問(wèn)題均很快得到了解決，一時(shí)解決不了的問(wèn)題做了推進(jìn)?！保?6］

第三個(gè)指標(biāo)是治理模式的特征是多元權(quán)力主體的互動(dòng)、多元權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)作。伴隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的分化是必然的，而且在實(shí)踐過(guò)程中，社區(qū)治理模式中也都存在著多元權(quán)力主體。但是，這些主體之間的關(guān)系如何，能否形成比較穩(wěn)固的良性互動(dòng)關(guān)系是一項(xiàng)重要的評(píng)判指標(biāo)。

首先，從社區(qū)對(duì)外關(guān)系上看，中國(guó)在社區(qū)治理與地方政府的關(guān)系上明顯存在著結(jié)構(gòu)性矛盾。本來(lái)作為基層群眾自治組織的“居民委員會(huì)”實(shí)際存在著高度“行政化”，而新興的業(yè)主委員會(huì)以“體制外”的力量對(duì)包括居委會(huì)在內(nèi)的現(xiàn)有的地方政府管理體系形成了沖擊，所以，中國(guó)社區(qū)治理在今后很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的問(wèn)題就是如何處理好業(yè)主委員會(huì)與地方黨委、政府間的關(guān)系。因此，許多學(xué)者以國(guó)家與社會(huì)關(guān)系或公民社會(huì)為分析框架來(lái)分析中國(guó)的社區(qū)治理。問(wèn)題就在于這種關(guān)系在各個(gè)社區(qū)，在不同的時(shí)間、不同的問(wèn)題上都存在著很大的變數(shù)，使得社區(qū)治理本身面臨諸多的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，地方政府在社區(qū)治理過(guò)程中的行政干預(yù)究竟應(yīng)該保持在何種程度，以何種方式進(jìn)行，是考驗(yàn)城市黨委和政府的重大實(shí)踐問(wèn)題。

其次，從公民共同體內(nèi)部的公民關(guān)系上看。中國(guó)社區(qū)治理中的公民關(guān)系還在摸索之中，各地、各社區(qū)有所不同。從總體上看，封閉式小區(qū)內(nèi)部多是封閉的，社區(qū)公民間的交往和互動(dòng)還比較有限，公民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與有限，從而導(dǎo)致公民在社區(qū)事務(wù)中多半是“事不關(guān)己高高掛起”或隨波逐流，但一旦涉及切身利益則可能據(jù)理力爭(zhēng)，從而導(dǎo)致內(nèi)部的不和諧與沖突都是不可避免的。而另外一個(gè)非常重要的公民內(nèi)部關(guān)系是公民與社區(qū)內(nèi)公民代表之間的關(guān)系。一方面，社區(qū)治理可能存在公民代表把持公民意志的情況；另一方面，一旦公民發(fā)出聲音時(shí)，可能極端地不信任公民代表，造成委托——代理關(guān)系的名存實(shí)亡。［17］（p64－79）

第四個(gè)指標(biāo)是公民治理實(shí)踐方式。在這項(xiàng)指標(biāo)上的差別不是很大，很多次級(jí)指標(biāo)只是程度上的問(wèn)題，不是實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題。概括而言，公民治理的主要實(shí)踐方式就是公民參與。公民治理蘊(yùn)含著公民能夠通過(guò)自我決策、大眾參與以實(shí)現(xiàn)自我治理的公民社區(qū)的成長(zhǎng)。但一個(gè)非常重要的因素是公民治理實(shí)踐方式更多地應(yīng)該是公民自發(fā)的行動(dòng)，或者公民主導(dǎo)的，并且在總體上是由公民進(jìn)行控制的一系列過(guò)程。這個(gè)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)有很大難度，因?yàn)楣駥?shí)踐不僅要控制過(guò)程，而且在一定程度上還要控制可能出現(xiàn)的后果。當(dāng)前，社區(qū)治理實(shí)踐中的公民參與顯然不能簡(jiǎn)單地等同于傳統(tǒng)的被動(dòng)式政治參與，而應(yīng)當(dāng)拓展到整個(gè)社區(qū)治理過(guò)程當(dāng)中。強(qiáng)勢(shì)民主論者本杰明·巴伯強(qiáng)調(diào)，公民政治討論對(duì)社區(qū)治理具有重要的實(shí)踐意義。只有在此基礎(chǔ)上形成的公共意志和政治判斷，才可以保證社區(qū)治理過(guò)程的公民性。在中國(guó)的城市社區(qū)治理過(guò)程中，公民治理的實(shí)踐形式多僅限于定期的社區(qū)選舉或者其他的管理事務(wù)，而這些事項(xiàng)多半是由政府、半政府的社區(qū)管理機(jī)關(guān)和組織“下發(fā)”的。社區(qū)居民一般不愿意也無(wú)意識(shí)創(chuàng)設(shè)公民議題，或者說(shuō)社區(qū)居民創(chuàng)設(shè)能力是有限的，然而一旦其切身利益受到挑戰(zhàn)時(shí)，爆炸式非制度性政治參與則是其通常所采用的參與方式，而這樣的參與方式明顯欠缺穩(wěn)定性，除非改變策略，一般情況下成功幾率較小。

第五個(gè)指標(biāo)是公民治理目標(biāo)導(dǎo)向性是否明確。當(dāng)今的社會(huì)發(fā)展使得我們對(duì)于社區(qū)本身也有了比較全面而深入的認(rèn)知，但對(duì)于社區(qū)治理本身的目標(biāo)性認(rèn)識(shí)的強(qiáng)弱依然是檢驗(yàn)社區(qū)治理成效的一個(gè)重要指標(biāo)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)治理目標(biāo)相對(duì)多元。博克斯在總結(jié)美國(guó)的社區(qū)類型時(shí)講到，“強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)觀念的社區(qū)可能將自己塑造為支配性或強(qiáng)增長(zhǎng)機(jī)器社區(qū)。而在強(qiáng)調(diào)生活場(chǎng)所觀念的社區(qū)中，增長(zhǎng)機(jī)器則較弱。沖突型社區(qū)介于兩者之間，其居民對(duì)社區(qū)的未來(lái)持有對(duì)立的觀點(diǎn)。”［18］（p54）而在中國(guó)城市中的這種區(qū)分并不是很明顯，但在不同地域與城市間的區(qū)分還是比較明顯的。而不同發(fā)展目標(biāo)的社區(qū)類型對(duì)于社區(qū)內(nèi)部治理的影響也不小。公民治理本身的目標(biāo)設(shè)置可以更多地從公民教育的目標(biāo)設(shè)置上加以檢驗(yàn)。例如著名的社區(qū)治理專家巴伯和普特南等都實(shí)際參與社區(qū)治理項(xiàng)目，［19］試圖通過(guò)這種社區(qū)治理實(shí)踐來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的社區(qū)治理理論設(shè)計(jì)的偉大目標(biāo)。從總體上看，他們代表著美國(guó)社區(qū)治理者的價(jià)值追求，即通過(guò)社區(qū)治理實(shí)踐不斷提升公共生活質(zhì)量，不斷提升公民治理能力，不斷恢復(fù)公民自治傳統(tǒng)。如此以來(lái)，他們可以將明確的目標(biāo)甚至實(shí)施方法和步驟等貫徹到社區(qū)治理實(shí)踐當(dāng)中去。而在中國(guó)社區(qū)治理過(guò)程中實(shí)際的目標(biāo)追求更多地是落在切身的公共事務(wù)上，而對(duì)于公民治理的主體即公民及其組織的關(guān)注并不是很多。即使是從非政府組織的訴求上看，更多地還是注重國(guó)家、地方政府相關(guān)法律、政策的空間讓渡和非政府組織的組織與運(yùn)作策略，以及對(duì)非政府的社區(qū)組織的精英分子的關(guān)注。一言以蔽之，對(duì)于社區(qū)治理中公民教育的課題缺乏必要的關(guān)注。當(dāng)前，中國(guó)社區(qū)治理的目標(biāo)設(shè)置更多注重的還是自身生活的安寧，對(duì)外在干涉的本能抵制與抗?fàn)?，其長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共性和公民性追求還很有限。

第六個(gè)指標(biāo)是公民治理實(shí)踐平臺(tái)的搭建。國(guó)內(nèi)外的社區(qū)治理都是以社區(qū)作為實(shí)踐平臺(tái)的，但這個(gè)平臺(tái)的空間范圍、邊界、密度等是不盡相同的。一個(gè)特別重要的區(qū)分在于，美國(guó)的城市多是自治政府形式。這使得美國(guó)地方政府對(duì)社區(qū)治理平臺(tái)即社區(qū)的干涉是十分有限的。而在我國(guó)，當(dāng)前普遍存在著地方政府對(duì)社區(qū)的不同程度的干預(yù)，而在實(shí)際上小區(qū)精英對(duì)社區(qū)治理的參與十分有限，一般中青年人士很少關(guān)注社區(qū)公共事務(wù)，對(duì)于社區(qū)本身的歸宿和認(rèn)同也很有限。這就使得中國(guó)社區(qū)治理的空間受阻，發(fā)展的潛能有限。另外，中國(guó)商業(yè)小區(qū)的準(zhǔn)入制相對(duì)較嚴(yán)，這就使得一個(gè)封閉小區(qū)內(nèi)的居民具有許多同質(zhì)性，這對(duì)拓展社區(qū)的治理空間具有負(fù)面影響。

社區(qū)治理有其本身難以克服的困難主要在于：第一，“現(xiàn)代城邦”的危險(xiǎn)。城市商業(yè)小區(qū)建制模式以及社區(qū)治理過(guò)程中所形成的“狹義的社會(huì)資本”將會(huì)加劇社會(huì)歧視與社會(huì)階層固化；［20］第二，有限的拓展性。包括公民教育的狹隘性，可能是一個(gè)長(zhǎng)期的隱患。西方源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的公民排斥的傳統(tǒng)以及西方文明的二元區(qū)分都可以表明這種文明的區(qū)分并未消退。中國(guó)城市的封閉小區(qū)可能在圍墻內(nèi)創(chuàng)造出世界一流的“公民治理”形態(tài)，但是小區(qū)的“經(jīng)濟(jì)準(zhǔn)入制”、圍墻和保安就如同公民身份的間隔一般，這將是影響中國(guó)城市發(fā)展、社區(qū)發(fā)展的重大障礙。“社區(qū)各項(xiàng)活動(dòng)不能在孤獨(dú)和封閉的狀態(tài)下進(jìn)行，它們必須聯(lián)接成為有機(jī)的整體，并由足夠的時(shí)間和空間使之得以在公眾中展現(xiàn)。”［21］（p161）樂(lè)觀而言，我們?nèi)匀豢梢钥闯鲆恍┛上驳嫩E象，如劉淳女士在深圳西部通道案例分析中發(fā)現(xiàn)，在西部通道維權(quán)過(guò)程中已經(jīng)表現(xiàn)出“從排斥性認(rèn)同到計(jì)劃性認(rèn)同”的跡象。［22］（p77－88）

公民治理是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、意義重大的課題，同時(shí)也是社區(qū)治理拓展性的機(jī)遇，涉及到更深層次、更廣層面的公民社區(qū)的制度創(chuàng)設(shè)、公民思辨與協(xié)同行動(dòng)以及公共精神等諸多理論與實(shí)踐問(wèn)題?？傊诠裰卫韺?shí)踐過(guò)程中，應(yīng)更多地立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，更多地立足于成熟的、開放的現(xiàn)代公民的塑造與公民社區(qū)建設(shè)。

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