促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策問(wèn)題研究

【摘 要】近些年，盡管財(cái)稅政策在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面取得了很多成效，但一些影響現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的深層次矛盾任然存在。這需要政府進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)稅政策的引導(dǎo)和調(diào)控作用，促進(jìn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

目前，與快速發(fā)展的城市經(jīng)濟(jì)相對(duì)比，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展明顯滯后。而國(guó)土和人口占絕大部分的縣區(qū)，尤其是經(jīng)濟(jì)落后的縣區(qū)，越來(lái)越跟不上城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。國(guó)民經(jīng)濟(jì)最基本的區(qū)域單元即縣域經(jīng)濟(jì)，它包括縣、鄉(xiāng)、村經(jīng)濟(jì)，具有綜合性、基石性和多重性等特點(diǎn)。因此，縣域經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分需要有一個(gè)更大的發(fā)展。但目前縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然存在較多問(wèn)題，比如現(xiàn)階段財(cái)稅政策如何支持“三農(nóng)”等問(wèn)題。本文旨在通過(guò)研究我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)涉及的主要財(cái)稅政策，并結(jié)合縣域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，分析總結(jié)出最適合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅政策。

【關(guān)鍵詞】縣域經(jīng)濟(jì)；農(nóng)業(yè)發(fā)展方式；財(cái)稅政策

郡縣治則天下安，縣域強(qiáng)則國(guó)家富。縣域是我國(guó)最基礎(chǔ)的行政單位，是我國(guó)給公民提供公共服務(wù)的基層單位，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是我國(guó)整體國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最終會(huì)成為“無(wú)源之水”。

一、我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）縣域經(jīng)濟(jì)滯后且發(fā)展不平衡

縣域經(jīng)濟(jì)是以縣級(jí)政權(quán)為調(diào)控主體，以縣級(jí)行政區(qū)劃為地理空間，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，具有地域特色功能且完備的區(qū)域經(jīng)濟(jì)?？h域經(jīng)濟(jì)主要包括縣級(jí)市和縣，以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主，包括縣城關(guān)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。截止到2012年，我國(guó)共有2866個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位；縣域內(nèi)人口（常住人口）總數(shù)約8.63億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?4.32%. 近年來(lái)，中國(guó)的縣域經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但也存在著整體發(fā)展不平衡、實(shí)力偏弱、財(cái)力嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)不盡合理等問(wèn)題。

全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)差別明顯。首先，東中西區(qū)域不均衡影響到縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。百?gòu)?qiáng)縣90%在東部沿海地區(qū)，貧困縣以中西部地區(qū)為主。其次，全國(guó)各省市區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)平均規(guī)模的不平衡，差異性非常大。地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)模最大達(dá)到435.9億元，最小只有4.9億元。三是資源稟賦導(dǎo)致的發(fā)展不平衡。有些山區(qū)縣資源匱乏，山地多平地少，交通不便；有些縣有豐富的礦產(chǎn)資源，受資源價(jià)格上漲因素影響，從貧困縣一躍成為百?gòu)?qiáng)縣，中西部地區(qū)近年來(lái)快速發(fā)展的縣市多數(shù)是探明資源儲(chǔ)量和開(kāi)發(fā)的結(jié)果。

（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政問(wèn)題日益突出

目前，我國(guó)大多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政都存在入不敷出的問(wèn)題：一是縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)債問(wèn)題突出，基層財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不斷提升；二是東、中、西部的縣鄉(xiāng)財(cái)政都存在著不同程度的欠發(fā)工資問(wèn)題；三是縣鄉(xiāng)財(cái)政用來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等資金非常有限。2012年調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)平均每個(gè)縣赤字在一個(gè)億，全國(guó)赤字縣占全國(guó)縣域的比重大約3/4，赤字總量占地方財(cái)政總量的80%，縣級(jí)財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”。有的縣完全依靠中央轉(zhuǎn)移支付。四是過(guò)分依賴(lài)土地財(cái)政。土地出讓金已經(jīng)成為地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，但土地財(cái)政容易導(dǎo)致盲目推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，一方面導(dǎo)致農(nóng)民大量失地，另一方面導(dǎo)致了各縣在招商引資方面的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，高污染高耗能高耗材項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)。

（三）勞動(dòng)力素質(zhì)及縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)層次較低

目前，我國(guó)大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)依然以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，仍未擺脫傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式。而且大多數(shù)縣域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，生產(chǎn)方式落后，生產(chǎn)效益低。從事農(nóng)業(yè)的主體以年齡大和能力差的農(nóng)民為主，因此勞動(dòng)力素質(zhì)明顯較低，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化和產(chǎn)業(yè)化程度非常低?？h域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)層次低，主要體現(xiàn)在東、中西部之間分布的不均衡。從財(cái)政收入上看，東部地區(qū)的比重較高，占全國(guó)的59%，中部和西部則分別占23%和18%；從可支配財(cái)力上看，東部地區(qū)占48%，中部和西部分別占27%和24%，約只占全國(guó)的一半。

二、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)中財(cái)稅政策存在的問(wèn)題

（一）基層政府財(cái)政資金短缺問(wèn)題嚴(yán)重

農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，需要基層政府財(cái)政資金強(qiáng)有力的支持，但基層財(cái)政資金短缺問(wèn)題卻嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。一是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來(lái)源不足，資金缺口大；二是村級(jí)債務(wù)問(wèn)題嚴(yán)重，解決難；三是地方配套建設(shè)資金缺乏。由于地方財(cái)力有限，拿不出配套建設(shè)資金，而放棄爭(zhēng)取促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的好政策，從而影響農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

（二）國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)科研發(fā)展投入不足

從農(nóng)業(yè)教育投入角度看，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)科研人員的教育投入嚴(yán)重不足，基層農(nóng)業(yè)科研人員的服務(wù)水平、整體素質(zhì)無(wú)法滿(mǎn)足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求。從農(nóng)業(yè)科技人員待遇角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層農(nóng)業(yè)科技人員普遍存在工資待遇水平低的問(wèn)題，這就導(dǎo)致了農(nóng)技人員的缺乏積極性，致使基層農(nóng)技人員缺乏。從農(nóng)業(yè)設(shè)施技術(shù)角度看。設(shè)施農(nóng)業(yè)科研投入不足，技術(shù)創(chuàng)新不夠，我國(guó)農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新少，農(nóng)業(yè)設(shè)施簡(jiǎn)易，裝備發(fā)展滯后，自動(dòng)化程度低。

（三）國(guó)家財(cái)政對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)及農(nóng)業(yè)發(fā)展支持不夠

一是在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，國(guó)家財(cái)政供給支持不夠。我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略已進(jìn)行多年，但至今成效甚微，其主要原因是結(jié)構(gòu)調(diào)整缺乏中央強(qiáng)大的財(cái)政支持；二是在縣域經(jīng)濟(jì)的社會(huì)要素供給方面，國(guó)家財(cái)政支持不夠，尤其是信息、技術(shù)、資本的供給不足。三是中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資比重較低。建國(guó)后，與工業(yè)建設(shè)投入相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入比重一直呈下降趨勢(shì)。

三、促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政改革建議

（一）財(cái)稅政策要充分考慮縣鄉(xiāng)財(cái)政現(xiàn)狀

目前，縣鄉(xiāng)財(cái)政收入減少支出增加現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)業(yè)稅減免等政策使縣鄉(xiāng)財(cái)政支出大幅增加，收入確大大降低。中央在集中財(cái)力的同時(shí)，支出責(zé)任和職能卻不斷下放。目前，縣鄉(xiāng)政府除了要承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安、行政管理、義務(wù)教育等諸多責(zé)任，還要承擔(dān)支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的責(zé)任。大多數(shù)下放的責(zé)任都是責(zé)任重、管理嚴(yán)、支出大，這就使縣鄉(xiāng)財(cái)政在農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變上的資金投放量受到了嚴(yán)重的限制。二是專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目需要配套資金。如國(guó)家或省級(jí)財(cái)政對(duì)基層的投入，一般都要求地方財(cái)政按比例配套資金，爭(zhēng)取越多的項(xiàng)目，需要的配套資金也越多。而且越是貧困的縣鄉(xiāng)，對(duì)配套資金越難以保證，爭(zhēng)取到項(xiàng)目的難度也越大。因此，國(guó)際及省級(jí)財(cái)政在對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變方面的投資應(yīng)該根據(jù)地方財(cái)力的實(shí)際狀況，實(shí)行區(qū)別的財(cái)稅政策，對(duì)于經(jīng)濟(jì)落后的貧困縣可以要求其少配套、或者不配套。

（二）財(cái)稅政策要有區(qū)分度

財(cái)稅政策要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同和區(qū)域的不同而有區(qū)分度。經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同發(fā)展階段，財(cái)稅政策的重點(diǎn)是不同的。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期階段，財(cái)稅政策是以提高農(nóng)業(yè)力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展為重點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)水平的不斷的提高，財(cái)稅政策逐步向以增加農(nóng)民收入為目標(biāo)轉(zhuǎn)移。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，生態(tài)環(huán)境和資源制約問(wèn)題突出，再加上財(cái)政力量有限，因此現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)把促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境作為財(cái)稅政策的重點(diǎn)。隨著我國(guó)財(cái)力不斷提高，再逐步轉(zhuǎn)向高收入補(bǔ)貼財(cái)政政策。

另外，針對(duì)不同地區(qū)環(huán)境，財(cái)稅政策也應(yīng)有所不同。我國(guó)地形地貌復(fù)雜，各地農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變受到當(dāng)?shù)刈匀粭l件的制約，因此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局和主體功能區(qū)劃分，制定不同的財(cái)稅政策，以更好地適應(yīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要。

（三）財(cái)稅政策對(duì)農(nóng)業(yè)科技研究的支持要有選擇性

國(guó)家財(cái)政應(yīng)加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技教育和經(jīng)費(fèi)投入，但是對(duì)其研發(fā)和創(chuàng)新的內(nèi)容要有選擇性?，F(xiàn)在已經(jīng)大量事實(shí)證明，“轉(zhuǎn)基因農(nóng)業(yè)”、“化學(xué)農(nóng)業(yè)”都會(huì)極大的影響生態(tài)、環(huán)境、動(dòng)物與人類(lèi)的健康。配方施肥除了增加施肥的環(huán)節(jié)，并未從根本上解決化肥問(wèn)題；轉(zhuǎn)基因生物技術(shù)在提高糧食產(chǎn)量的同時(shí)，卻污染了環(huán)境，影響地力，并不能讓農(nóng)民真正受益。因此，我國(guó)在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時(shí)，一定要選擇正確的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，確定正確的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”樣板。比如，財(cái)政政策應(yīng)優(yōu)先考慮生態(tài)農(nóng)藥和生態(tài)治理方面的資金投入，或以綠色肥料、良種培育為研發(fā)重點(diǎn)，大力組織科技攻關(guān)和技術(shù)引進(jìn)。

與此同時(shí)，財(cái)政資金對(duì)發(fā)展基層科技服務(wù)應(yīng)大力支持。通過(guò)建設(shè)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺(tái)、加大農(nóng)業(yè)科技投入、發(fā)展區(qū)域性農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、加強(qiáng)農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化等五大措施提高農(nóng)業(yè)科技服務(wù)能力建設(shè)。通過(guò)提高農(nóng)業(yè)科技人才的待遇，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)科技人才工作積極性，從而增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

四、結(jié)論

通過(guò)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的研究，我們不僅發(fā)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的原因，而且為合理規(guī)劃縣域區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了理論支持，從而更好地促進(jìn)了縣域區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)及可持續(xù)發(fā)展。與此同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)也會(huì)更好的促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

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作者簡(jiǎn)介：解雙（1990——），女，沈陽(yáng)，學(xué)士，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易。