農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究綜述

蔣翠萍 蘭慶高 于麗紅

（沈陽農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，遼寧沈陽110866）

引言

土地承包經(jīng)營權(quán)是指權(quán)利人依法對農(nóng)民集體所有和國家所有的耕地、林地、草地等享有占用、使用和收益的權(quán)利,有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn),是農(nóng)民對土地的一項基本權(quán)利。長期以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押一直受到嚴格的限制。《擔保法》規(guī)定了抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒灘等地的土地使用權(quán)可以抵押，而耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押，這相當于把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財產(chǎn)范圍之外?！段餀?quán)法》也明確規(guī)定,除買賣、公開協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外,其他方式承包的農(nóng)村土地不允許抵押。《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，至于通過家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)。但是隨著2008 年十七屆三中全會指出：“加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)”以及2009 年3 月中國人民銀行、銀監(jiān)會明確提出“有條件的地方可試行土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”，實踐中逐漸出現(xiàn)了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，于是關于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的研究也逐漸多起來，主要研究集中于以下幾個方面：

一、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的必要性和可行性

季秀平（2009）認為解除土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的禁止,既是現(xiàn)實的需要,也無法理上的障礙。立法機關應當進一步解放思想,給農(nóng)民以更大的土地自主權(quán),以切實解除束縛農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富、走向自由的制度障礙。李相范（2010）指出允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有理論、現(xiàn)實基礎和法律依據(jù)，有助于促進權(quán)利的流轉(zhuǎn)，拓寬農(nóng)民融資渠道。李宏偉（2010）認為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押法律上是完善承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性的必然要求；政策上是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的現(xiàn)實體現(xiàn)；經(jīng)濟上是幫助農(nóng)民增收的有效途徑。龐敏英等（2004）從社會政策以及法理考量土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的可行性,并在此基礎上探討土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)。韋福（2007）否定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的理由不能成立,土地承包經(jīng)營權(quán)抵押有利于實現(xiàn)、維護和發(fā)展農(nóng)民利益,具有理論、現(xiàn)實基礎和法制前提。黎翠梅（2007）我國農(nóng)地保障功能不斷弱化而且區(qū)域差異極大,這為我國試行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度提供了可行性。高鋒等（2009）試點開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔保制度的可行性條件已經(jīng)初步具備，因此探索性地開展以土地承包經(jīng)營權(quán)為擔保形式的抵押權(quán)貸款制度，對于緩解農(nóng)戶資金瓶頸不失為一種好的選擇，同時也有利于進一步研究借鑒。

我們可以看出國內(nèi)雖然法律沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押貸款，但在創(chuàng)新農(nóng)村金融服務的背景下，允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，不僅可以推動土地流轉(zhuǎn)的進行，完善土地承包經(jīng)營權(quán)，滿足現(xiàn)實對其改變的需要，最大限度地實現(xiàn)土地的經(jīng)濟效益，而且能夠使得農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)發(fā)展獲得相當部分的融資貸款以及將大量的農(nóng)村勞動力從土地中釋放出來，能夠極大地促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，所以國內(nèi)大部分學者都認為開展農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款具有必要性和可行性。

二、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式

楊國平等（2009）分析了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的運作模式，包括小額循環(huán)貸款信貸模式、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款模式以及擔保公司擔保貸款模式。高鋒等（2009）認為目前可以考慮的模式主要有：(1)基金擔保+ 土地經(jīng)營權(quán)抵押；（2）土地承包經(jīng)營權(quán)作股權(quán)抵押；（3）農(nóng)民直接利用土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)向銀行申請抵押貸款。燕星辰，杜娜娜（2010）指出農(nóng)村現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式有：小額循環(huán)貸款信貸模式；農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款模式；擔保公司擔保貸款模式；土地金融公司或土地信用合作社模式。王平等（2010）歸納了這樣幾種模式：（1）直接以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)為抵押取得貸款；（2）公司貸款+ 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；（3）土地信用合作社+ 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；（4）土地承包經(jīng)營權(quán)入股抵押，一種是以土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立非營利性的社會團體法人，另一種是以土地承包經(jīng)營權(quán)入股成立以營利為目的的公司法人,公司以股權(quán)作為擔保抵押貸款。歐陽國（2010）認為模式有：（1）公司貸款+ 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；（2）土地信用合作社+ 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；（3）土地承包經(jīng)營權(quán)入股抵押。曾章蓉，王歡歡（2010）具體探討了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的“明溪模式”和“同心模式”，提出前者適合于推進土地規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的融資需求，后者適合于普通農(nóng)戶的微金融需求。吳海濤，方蕾（2011）銀行為杜蒙縣巴彥查干鄉(xiāng)租種水田的種植大戶量身設計了“五戶聯(lián)保+ 農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押”的信貸模式，即在傳統(tǒng)“五戶聯(lián)保”貸款業(yè)務模式中設計加入了第三方擔保人將自有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押環(huán)節(jié)。

從我國目前開展過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的地區(qū)來看，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的模式有：土地承包經(jīng)營權(quán)作股權(quán)抵押；土地承包經(jīng)營權(quán)直接抵押貸款；土地信用合作社+ 土地承包經(jīng)營權(quán)抵押；擔保公司擔保貸款模式等。試點地方根據(jù)具體的情況采取適合自己的抵押模式，這樣不僅能解決農(nóng)民貸款難的問題，而且也降低了抵押貸款的風險，使抵押貸款能順利進行。雖然現(xiàn)在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款模式還不完善，但是隨著試點的增加，抵押貸款的模式會越來越完善。

三、推行農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的障礙與制約因素研究

左平良等（2005）指出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的障礙包括：第一,承包人對土地承包經(jīng)營權(quán)的處分的有限性,使得土地承包經(jīng)營權(quán)很難抵押。第二,土地承包經(jīng)營權(quán)的交換價值低下的客觀存在。第三,土地承包經(jīng)營權(quán)處置的困難。黎翠梅（2007）住處農(nóng)村土地所具有的保障功能制約了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的實行。劉貴珍（2008）通過實地調(diào)查指出三大因素制約土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推廣：(1)操作困難，沒有成熟的模式供參考，要摸索著前進；（2）風險大，農(nóng)村種養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營風險大，貸款風險不易控制；（3）土地處置難，如何處置土地經(jīng)營權(quán)是關鍵問題。肖承發(fā)（2010）指出受到農(nóng)村土地價值評估困難、法律環(huán)境不完善等諸多因素的影響，目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務進展緩慢。黃慶河（2010）認為發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務的障礙包括：（1）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押仍受到諸多法律限制；（2）農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度尚未建立；（3）農(nóng)村土地估價體制不健全；（4）開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款增加了金融機構(gòu)的涉農(nóng)信貸風險；（5）農(nóng)村社會保障體系長期缺位。孫麗麗等（2011）指出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的制約因素包括：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押相關法律不健全；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰；土地仍具有社會保障功能；土地估價體系的殘缺。何上華（2011）指出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款障礙有法律風險和操作困難，信貸風險，承接農(nóng)地抵押貸款的金融機構(gòu)缺失，土地承包經(jīng)營權(quán)難以處置等。

四、推行農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的政策建議

閆廣寧（2008）在對寧夏同心縣土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款情況進行了解總結(jié)的基礎上，結(jié)合實際提出了：放寬對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制；成立合法化的農(nóng)業(yè)合作組織；訂立回購合同；限制擔保人的行為；不斷完善反擔保品種等政策建議。林樂芬，趙倩（2009）基于泰州市14 個村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查的數(shù)據(jù)，探索了推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款制度的政策建議：創(chuàng)設土地承包經(jīng)營權(quán)抵押立法制度；建立土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押價值認定、抵押登記和價值評估機構(gòu)；試點建立合作性土地金融、商業(yè)性土地金融和政策性土地金融的層次互補、職能有別的農(nóng)村土地金融制度。史衛(wèi)民（2009）應從健全抵押登記制度,建立土地流轉(zhuǎn)服務機構(gòu),設立抵押風險防范機制,完善農(nóng)村社會保障體系等方面建立和完善土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度。劉璐筠等（2010）針對土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款中存在的諸多制約因素，提出相應的對策包括：完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的相關法律、法規(guī)；推廣政府回購制度；推進金融機構(gòu)改革創(chuàng)新；加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保障制度建設；健全和完善監(jiān)管機制。張慶軍（2010）基于對遼寧省法庫縣農(nóng)村金融創(chuàng)新試點的分析指出推進土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的對策建議有：繼續(xù)深化土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點及推廣；限制農(nóng)戶用于抵押的土地的比例；明確抵押農(nóng)戶的優(yōu)先承包權(quán)；建立相應評價和評估體系；規(guī)范專業(yè)合作社的管理。宋麗萍（2010）對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款應多策并舉，穩(wěn)步推進：選擇經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)先行試點；建立農(nóng)村土地價值評估專業(yè)機構(gòu)；加快推進農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設；建立健全農(nóng)村金融風險補償機制；健全農(nóng)村社會保障體系，淡化土地的社會保障功能；修訂完善相關土地法律制度。

五、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點地區(qū)的案例分析

閆廣寧（2008）在《寧夏同心縣農(nóng)村信用聯(lián)社開展了一種與土地承包經(jīng)營權(quán)相結(jié)合的抵押貸款業(yè)務》中對“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”業(yè)務的基本情況進行了總結(jié),分析“土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款”操作模式的利弊。林樂芬，趙倩（2009）就泰州市農(nóng)戶對于推出土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的意愿情況進行了實證分析，得出了一下四點：（1）農(nóng)戶缺少抵押擔保；（2）農(nóng)戶資金需求強烈；（3）農(nóng)戶對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推出需求迫切；（4）地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，該地區(qū)農(nóng)戶對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推出需求越迫切。張慶軍（2010）對遼寧省法庫縣農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新試點中出現(xiàn)的新問題進行了調(diào)查研究，認為法庫縣試點的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款,對其他農(nóng)村地區(qū)進行金融產(chǎn)品和服務方式創(chuàng)新有重要的借鑒意義。劉盈、申彩霞（2010）以重慶市開縣、忠縣2 縣為例,依據(jù)實地入戶調(diào)查數(shù)據(jù),探討了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求,采取二項分布的Probit 模型分析了影響農(nóng)戶農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的因素。結(jié)果表明,農(nóng)戶對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款需求迫切;影響農(nóng)戶是否需要土地抵押融資意愿的因素有耕地面積、經(jīng)濟活動類型、年齡、文化程度和區(qū)位條件,其中,耕地面積、經(jīng)濟活動類型的影響力最大。項繼權(quán)，操家齊（2011）基于全國28 個省市（自治區(qū)）抽樣調(diào)查的分析，對當前農(nóng)民金融需求與供給的狀況、存在的困難與問題進行分析后發(fā)現(xiàn)：農(nóng)村新型金融機構(gòu)發(fā)展較慢，農(nóng)村金融服務仍有空缺。

六、簡短評論及展望

通過對文獻的梳理和分析可以看出國內(nèi)學者已經(jīng)開始關注農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款必要性和可行性、模式、障礙和制約因素、對策建議以及試點地區(qū)的案例分析等方面都做了一些研究。除上述之外，還有一些研究領域由于尚未引起廣泛關注、研究人員較少，如從參與主體視角的研究，包括農(nóng)戶的需求和金融機構(gòu)的供給研究，以及關于風險防范研究等。根據(jù)現(xiàn)有研究文獻以及我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款推廣中不斷出現(xiàn)的新問題，以下幾個方面有待深入開展研究：

第一，農(nóng)戶對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的需求。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐逐漸加快，生產(chǎn)經(jīng)營行為對資金的需求越來越旺盛，農(nóng)戶的資金需求在農(nóng)村不斷擴大。林樂芬，趙倩（2009）指出農(nóng)戶對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推出需求迫切而且地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，該地區(qū)農(nóng)戶對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的推出需求越迫切。而吳潔敏，喬宇（2010）通過大連、紹興兩地的專項調(diào)查，得出農(nóng)民對農(nóng)地金融不感興趣的結(jié)論，因此，亟須探討農(nóng)村經(jīng)濟主體對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的需求意愿、行為和特征如何。

第二，金融機構(gòu)對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的供給。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的發(fā)展離不開金融機構(gòu)的積極參與，農(nóng)村金融機構(gòu)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的供給意愿和行為如何，關系到該業(yè)務試點的可持續(xù)性，值得特別關注。

第三，政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款供給中的作用。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務風險相對較大，因此大部分農(nóng)村金融機構(gòu)不愿意開展此業(yè)務，要解決這種尷尬的局面就需要政府的幫助，如何發(fā)揮政府在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款供給中的作用是值得思考的問題。

第四，風險防范。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款還處在試點階段，只在個別省市的個別地區(qū)開展，而面臨的法律、操作、信貸、評估等方面的風險是制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款發(fā)展的重要因素，因此如何加強對風險的防范是我們必須要考慮的問題，只有解決這些后顧之憂，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款才能真正得到發(fā)展和推廣。

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