改革財政專戶管理方式 建立國庫單一賬戶制度

陳艷清

（中國人民銀行嘉峪關(guān)市中心支行，甘肅 嘉峪關(guān) 735100）

在健全現(xiàn)代銀行支付系統(tǒng)和財政管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，建立國庫單一賬戶制度，是集中管理財政資金、協(xié)調(diào)貨幣政策與財政政策、健全財政支出監(jiān)督制約機制、消減財政赤字、保證財政收入及時足額入庫、實施政府采購制度、防止腐敗的必要措施。同時，也是解決我國目前存在的財政專戶管理弊端的有效選擇。

一、目前財政專戶管理中存在的突出問題

（一）重復(fù)和分散設(shè)置賬戶，財政資金活動透明度不高

主要表現(xiàn)為同一資金性質(zhì)專項資金多頭開戶以及財政部門及預(yù)算單位內(nèi)設(shè)機構(gòu)多頭開戶兩種方式。由于對財政專戶資金與預(yù)算資金實行分賬核算、分別管理，大量的財政性資金分散于各家商業(yè)銀行，地方政府對本級財政的整體財政收支缺乏一套完整、清晰的賬簿，財政專戶資金活動透明度不高，且游離于監(jiān)督之外。還成為了腐敗的溫床。

（二）政府財政收支信息失真，直接影響到預(yù)算編制

在各級地方財政編制的預(yù)算中，只要是涉及到政府非稅收入以及財政專項資金方面的內(nèi)容都相對籠統(tǒng)，遠(yuǎn)沒有預(yù)算收支活動明晰和具體。財政專戶資金不納入財政預(yù)算編制以及年度決算，使得地方政府預(yù)算工作的科學(xué)性、完整性大打折扣。

（三）專戶使用不規(guī)范，成了財政部門操控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的工具

目前，一些地方財政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，同時被用于收繳預(yù)算收入，由財政部門根據(jù)預(yù)算完成情況來控制預(yù)算收入入庫進(jìn)度，造成大量的預(yù)算資金在財政專戶沉淀。有的地方財政部門通過開具撥款憑證將預(yù)算資金從國庫集中撥付到財政專戶中，再通過專戶分散撥給預(yù)算單位，將財政專戶作為其控制預(yù)算進(jìn)程的工具，形成明顯的“第二國庫”。財政專戶成了財政部門操控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的工具，削弱了財政資金管理的透明度，嚴(yán)重影響了國家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和真實性。

（四）存在著一定的流動性風(fēng)險

大量財政專戶的存在，使得巨額財政資金存放在商業(yè)銀行。商業(yè)銀行經(jīng)營的狀況必然對財政專戶資金的流動性具有一定的風(fēng)險，一旦發(fā)生流動性風(fēng)險，勢必殃及財政資金。

二、建立國庫單一賬戶是根治財政專戶管理問題的選擇

建立國庫單一賬戶，將所有財政專戶都納入國庫管理，已然是市場經(jīng)濟國家普遍的做法。也是解決我國目前存在的財政專戶管理弊端的有效選擇。

（一）能夠提高財政資金效益和運行效率

財政國庫支付中心通過國庫單一賬戶將專戶資金直接撥付到收款人，可以實現(xiàn)“直達(dá)”，從根本上解決撥付“中轉(zhuǎn)”環(huán)節(jié)過多，造成截留、挪用資金的現(xiàn)象，應(yīng)為有效控制財政專戶資金風(fēng)險中一條行之有效的途徑。

（二）能夠提高政府財政收支活動的透明度

實行單一賬戶有利于強化國庫執(zhí)行財政管理職能和集權(quán)化支付模式的形成。國庫單一賬戶把所有的財政資金都集中到自己的賬戶中，排除了財政稅務(wù)部門自立財政賬戶的可能性，克服了預(yù)算外資金管理松散的沉疴，使預(yù)算管理進(jìn)入科學(xué)、規(guī)范、有序的全新領(lǐng)域，進(jìn)而增強政府權(quán)力運行的透明度和公信力。

（三）能夠?qū)︻A(yù)算執(zhí)行進(jìn)行有效控制和監(jiān)督

通過制度設(shè)計和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對所有財政資金的收付活動進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，對違規(guī)操作進(jìn)行及時核查處理，強化預(yù)算執(zhí)行，保證財政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

三、地方財政專戶納入國庫單一賬戶管理的路徑

（一）修改完善國庫管理法規(guī)，健全國庫法律體系，清除建立國庫單一賬戶制度的障礙

一是修改完善《預(yù)算法》、《國家金庫條例》等法規(guī)，在《預(yù)算法》中刪除“國庫單一賬戶體系中‘體系’二字”，盡快取消財政專戶，最終實現(xiàn)“國庫單一賬戶”目標(biāo)。二是制定統(tǒng)一的《國庫單一賬戶體系操作程序》、《國庫單一賬戶管理辦法》等實施細(xì)則，規(guī)范操作流程，健全監(jiān)督制約機制。三是制訂并修改相關(guān)財政專戶資金管理法律法規(guī)，為依托國庫單一賬戶實施財政專戶資金集中支付提供制度支持。

（二）改變賬戶設(shè)置,建立國庫單一賬戶制度

加快預(yù)算外資金管理改革,取消財政部門在各商業(yè)銀行開立的專戶,構(gòu)建國庫單一賬戶，將所有財政性資金都納入國庫單一賬戶管理。首先，各級財政部門在屬地央行分支機構(gòu)開設(shè)國庫單一賬戶，用于記錄、核算和反映所有的財政收入和支出，并與零余額賬戶進(jìn)行清算，實現(xiàn)支付。其次，在代理銀行開設(shè)零余額賬戶,它與國庫單一賬戶相互配合，構(gòu)成財政專項資金支付過程的基本賬戶。通過此賬戶可以實現(xiàn)包括專項資金在內(nèi)的所有財政資金日常支付以及與國庫單一賬戶清算。每當(dāng)發(fā)生財政專項資金支付行為時，先由代理銀行將實際應(yīng)支付的款項墊付給收款人，再由代理銀行與央行國庫單一賬戶進(jìn)行清算，劃轉(zhuǎn)代理銀行已墊付資金。

（三）規(guī)范國庫單一賬戶中專戶資金收繳支付的方式與程序

收入方面，取消收入過渡性賬戶，專項資金收入的繳庫方式實行直接繳庫和集中匯繳。直接繳庫方式是由繳款單位或繳款人按規(guī)定，直接將資金繳入國庫單一賬戶，不再設(shè)立各類過渡性賬戶。集中匯繳方式是由征收機關(guān)和依法享有征收權(quán)限的單位按規(guī)定，將所收取的應(yīng)繳收入?yún)R總直接繳入國庫單一賬戶，也不再通過過渡性賬戶收繳。

支付方面，根據(jù)不同的支付主體,對不同類型的支出,分別實行財政直接支付和財政授權(quán)支付。財政直接支付，即預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃,向財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)提出支付申請,財政國庫支付執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃及相關(guān)要求對支付申請審核無誤后,向代理銀行發(fā)出支付令,并通知中國人民銀行國庫部門,通過代理銀行進(jìn)入銀行清算系統(tǒng)實時清算,財政資金從國庫單一賬戶劃撥到收款人的銀行賬戶。財政授權(quán)支付，即預(yù)算單位按照批復(fù)的部門預(yù)算和資金使用計劃,向國庫支付執(zhí)行機構(gòu)申請授權(quán)支付的月度用款限額,國庫支付執(zhí)行機構(gòu)將批準(zhǔn)后的限額通知代理銀行和預(yù)算單位,并通知中國人民銀行國庫部門，預(yù)算單位在月度用款限額內(nèi)自行開具支付令,通過國庫支付執(zhí)行機構(gòu)轉(zhuǎn)由代理銀行向收款人付款,并與國庫單一賬戶清算。

（四）加快科技手段推廣，建立信息共享機制

加快財、稅、庫、行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，實現(xiàn)基金征收無紙化、基金解繳一體化、財政撥款實時化、收支對賬電子化，建立信息資源共享機制，對社?；鸬淖呦蜻M(jìn)行全過程動態(tài)監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行。

[1]鄒旭.《我國財政專戶管理淺析》，《當(dāng)代經(jīng)濟》2010年第15期.

[2]詹靜濤.《現(xiàn)代財政國庫管理制度理論與實踐》.《財政研究》,2006年第4期.