電磁輻射污染法律風險及其防范——由兩起“勝訴”案例引發(fā)的思考

陳 芹

（華南師范大學 法學院，廣東 廣州 510631）

一、電磁輻射污染及其法律風險

美國通用電氣公司原總裁杰克·韋爾奇在回答別人問他最擔心什么時說:“其實并不是GE的業(yè)務使我擔心，而是有什么人做了從法律上看非常愚蠢的事而給公司的聲譽帶來污點并使公司毀于一旦?！苯芸恕ろf爾奇強調的就是法律風險在企業(yè)管理經(jīng)營中的重要地位。

隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，全社會維權意識普遍增強，電網(wǎng)企業(yè)無論在電網(wǎng)建設、電力生產(chǎn)和經(jīng)營，還是投資融資中所面臨的法律風險均呈多樣化、頻繁化趨勢。尤其《物權法》頒布之后，電網(wǎng)建設中電磁輻射污染的法律風險成為學界關注的核心議題，主要集中在電網(wǎng)建設的征地、線路走廊、權屬管理等方面。

如不對電磁輻射污染的法律風險作出妥善的防范，對企業(yè)的影響可能是致命的。1.可能造成巨大經(jīng)濟損失。電磁輻射設施、設備和相應的工程建設需要投入大量資金，如果在建成并投入使用后需要整改，則將面臨重大經(jīng)濟損失。如進行末端整改，措施有限，“治標”難“治本”：（1）減少運行時間。但許多通信、電力設施往往是24小時運行，減少運行時間幾乎是不可能的。（2）采取距離防護。距離防護往往涉及搬遷電磁輻射設施或周圍的建筑、居民，成本高昂且實行難度大。（3）進行屏蔽防護。屏蔽防護只能降低（而非消除）電磁輻射，而且屏蔽將嚴重防礙正常社會生活秩序。如將已投入的設施或工程廢棄不用，雖是“治本”，但損失將更慘重。2.可能涉及刑事責任。刑事責任主要來自兩個方面：（1）由經(jīng)濟責任引發(fā)的刑事責任。由于電網(wǎng)企業(yè)基本上是國有企業(yè)，承擔著國有資產(chǎn)保值增值的責任，如果因為決策失誤而導致重大經(jīng)濟損失，直接責任人員則會因失職而面臨被刑事追訴的危險。（2）由電磁污染侵權而引發(fā)的民事訴訟，是我國近年來的熱點法律問題。如果因環(huán)境污染而造成大面積的人身權侵害，將涉及刑事責任問題，20世紀70年代日本就曾適用“監(jiān)督過失責任”追究環(huán)境污染企業(yè)相關責任人員的刑事責任。

但迄今為止，供用電企業(yè)對電磁輻射污染的法律風險尚未引起足夠重視。這是因為，在我國所發(fā)生的由電磁輻射污染而引發(fā)的訴訟中，供用電企業(yè)均勝訴告捷，而且未發(fā)生過企業(yè)負責人因環(huán)境污染而被追究刑事責任的先例。然而，安于勝訴現(xiàn)狀是短視的。對此，可從最近發(fā)生的幾起電磁輻射污染訴訟案件的分析中窺知端倪。

二、電磁輻射污染案例分析：何以勝訴

近年來，環(huán)境保護的呼聲越來越高，隨著多起電網(wǎng)建設工程因未進行環(huán)境評價而被依法強制停建或緩建的案例出現(xiàn)。高壓變電設施、輸電線路是否構成電磁輻射環(huán)境污染，成為電網(wǎng)建設中前沿法律風險。但就目前我國所發(fā)生的電磁輻射污染案件來看，均以原告敗訴、供用電單位勝訴而告終，這令不少供電企業(yè)陷入“高枕無憂”的假象中。為了充分說明問題，以下分別選擇一名供電公司法務人員及一名法官所作的案例分析為討論素材。

案例一（源于供電公司法務人員）

原告：蚌埠市淮上區(qū)曹老集鎮(zhèn)荷花園養(yǎng)殖專業(yè)戶陳某。

被告：蚌埠供電公司。

案情簡介：原告陳某在其2007年8月間所飼養(yǎng)的生豬中，出現(xiàn)了母豬流產(chǎn)、仔豬死亡及架子豬生病的現(xiàn)象，便以附近架設的500千伏淮蚌線高壓電力線路產(chǎn)生的電磁輻射影響而致其養(yǎng)殖的213頭豬損害為理由，2010年向當?shù)胤ㄔ禾崞鹪V訟，要求被告賠償財產(chǎn)損失14萬5千多元。

法院最終認可了被告提供的500千伏蚌埠輸變電工程建設的各種證明，包括國家環(huán)境保護總局環(huán)審［2005］987號“關于安徽500千伏東通道輸變電工程和500千伏平圩——肥西Ⅱ回線路工程環(huán)境影響報告書的批復”和500千伏淮蚌線竣工驗收資料和國家環(huán)保部門出具的環(huán)保資料文件及批文。法院認為被告工程環(huán)境影響符合國家標準，同時認為原告沒有提供證據(jù)證明其家的母豬流產(chǎn)、仔豬死亡是因為電磁波輻射造成的，應承擔舉證不能的責任［1］。

案例二（源于辦案法官）［2］

原告:吳波。

被告:北京天鴻房地產(chǎn)開發(fā)有限責任公司 。

被告:北京人民廣播電臺。

案情簡介：原告吳波于2002年購買被告天鴻公司開發(fā)的一套商品房，入住后其與家人陸續(xù)出現(xiàn)脫發(fā)、失眠、記憶力減退、全身疲倦乏力等身體不適，該小區(qū)內的許多業(yè)主也出現(xiàn)了前述身體不適。經(jīng)多方調查，認為緊鄰小區(qū)的兩座北廣電臺所有的中波發(fā)射臺及發(fā)射塔造成的電磁輻射污染，損害了其身體健康。測量結果顯示其房屋內的電磁輻射值已經(jīng)超過《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》一級標準的要求。故請求法院判令兩被告立即將電磁輻射降低至符合《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》一級標準，并承擔今后如因該電磁輻射污染造成疾病及后遺癥等的醫(yī)療費及相關費用。

法院認為，評價電磁輻射是否超標，應當適用國家環(huán)境保護總局制定的《電磁輻射防護規(guī)定》，而不應適用《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》。經(jīng)測量，該小區(qū)的實際電磁輻射場強值低于《電磁輻射防護規(guī)定》的限值，不會對居民的身體健康產(chǎn)生不良影響。法院同時認為，原告在本案中未提供充分證據(jù)證明存在因環(huán)境污染侵權行為導致的損害事實，對此亦應承擔舉證不能的后果，兩被告的行為不構成侵權。因此，駁回原告基于環(huán)境污染侵權而提出的全部訴訟請求。

從上述兩個“案例”可以看出，雖然電磁輻射案件不同，但被告（電網(wǎng)企業(yè)或供電局）勝訴的理由是共同的：

第一，電磁輻射的標準問題。目前我國關于電磁輻射主要有兩個標準，即1987年12月22日衛(wèi)生部頒布的《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》和1988年3月11日國家環(huán)境保護局頒布的《電磁輻射防護規(guī)定》，兩者的標準差別較大。前者規(guī)定安全區(qū)標準為小于10米/伏，在該環(huán)境電磁波強度下長期居住、工作、生活的一切人群（包括嬰兒、孕婦和老弱病殘者）不會受到任何有害影響；后者則規(guī)定電磁輻射防護限值（0.1-3MHZ）公眾導出限值為40伏/米。

對于這兩個標準的適用，法院采用了對被告（即供用電企業(yè)）較有利的標準——《電磁輻射防護規(guī)定》。理由是衛(wèi)生部與國家環(huán)境保護總局已共同于2004年8月以環(huán)函〔2004〕262號明確規(guī)定，“在新標準頒布之前，仍以《電磁輻射防護規(guī)定》作為執(zhí)行標準”。

第二，環(huán)境污染民事侵權案件的舉證責任分配問題?！肚謾嘭熑畏ā返?6條規(guī)定：“因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應當就法律規(guī)定的不承擔責任或者減輕責任的情形及其行為與損害之間不存在因果關系承擔舉證責任。”亦即，環(huán)境污染侵權損害賠償糾紛應適用舉證責任倒置原則。然而，法院卻以“原告未提供充分證據(jù)證明存在因環(huán)境污染侵權行為導致的損害事實”駁回原告訴訟請求，將“行為與損害之間不存在因果關系的舉證責任”轉嫁于被告，這明顯與我國現(xiàn)行法律相悖。

三、對“案例分析”的分析：勝訴背后的隱憂

(一）符合《電磁輻射防護規(guī)定》不一定就能免責

這個問題實質上是環(huán)境污染訴訟中討論較多而且已有定論的問題，即“排污許可是否可以阻卻排污行為的違法性？”答案是否定的。(1）理論上一般認為，排污許可證是管制當局為了使某一區(qū)域的污染物排放達到總量控制目標而對企業(yè)提出的管制要求，是政府和排污企業(yè)之間博弈的結果，對民事權利義務的狀態(tài)沒有影響。正如史尚寬先生所說，“法律如未特別附與行政官署以權利侵害之許可權限，不得以據(jù)有行政官署之規(guī)則命令或許可，而阻卻違法”。因此，《電磁輻射防護規(guī)定》并不能作為供用電企業(yè)的“免責金牌”。(2）實際上《電磁輻射防護規(guī)定》只是環(huán)境總局頒布行為標準，效力層級遠遠不及法律，即使將該行為標準視為對人體安全之標準，但也只是一個抽象的、針對一般人的標準，在具體的原告有證據(jù)證明該標準并不“安全”時，供用電企業(yè)仍是要承擔責任的。(3）該標準是1988年頒布的，遠遠低于國外同類安全標準，當時為了加快經(jīng)濟建設，對于電磁污染關注較少。時隔20多年，隨著我國科技水平進步，民眾的自我保護意識覺醒，經(jīng)濟建設不能再以污染為代價已成為時代共識，該標準的“安全”結論早已岌岌可危，其與衛(wèi)生部的《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》矛盾即是明證。(4）對于具體的原告來說，只要證明其病征與一般的電磁輻射病征相符，而且舉證證明國外對于電磁輻射污染有更嚴格的安全標準（在互聯(lián)網(wǎng)非常發(fā)達的今天，這并不難做到），就能處于更為有利的地位。(5）不但如此，日本還根據(jù)“監(jiān)督過失”來追究污染企業(yè)負責人的刑事責任。所謂“監(jiān)督過失”，即“危懼感”說，指造成人身傷害的相關排污行為雖然未違反現(xiàn)有的管理法規(guī)，但只要讓人產(chǎn)生“不安感”或“危懼感”，就應承擔刑事責任。這是因為污染風險比較專業(yè)，排污企業(yè)作為控制人和利益獲得者，要承擔更大的責任。而“監(jiān)督過失”理論在近期已被引入我國，成為新興熱點。

(二）加重原告舉證責任只是權宜之計

原告不能證明“損害事實”，是法院判處其敗訴的理由。甚至有供電單位總結出勝訴經(jīng)驗：要證明電磁輻射與原告健康損害之間 “不存在因果關系”是非常困難的，應改變訴訟思路，反證原告主張的“侵害”不存在，從而讓原告承擔舉證不能的后果［3］。細看法官的論述——“吳波在本案中未提供充分證據(jù)證明存在因環(huán)境污染侵權行為導致的損害事實，對此亦應承擔舉證不能的后果”，不難發(fā)現(xiàn)這種理由只是偷換概念的借口：將原告應證明的“損害”偷換為“在因環(huán)境污染侵權行為導致的損害”，從而將應當由被告證明“不存在因果關系”轉嫁給原告，要求原告證明“存在因果關系”，這是明顯違反現(xiàn)行法律的，有可能是法官在裁判時出于保護國有企業(yè)的“權宜之計”。

四、電磁輻射污染法律風險的防范

由以上分析不難發(fā)現(xiàn)，作為國有企業(yè)的電網(wǎng)企業(yè)或供電局，雖然在至今為止所發(fā)生的電磁輻射污染訴訟中都勝訴了，但這種勝訴源于法院幾乎沒有任何正當理由地執(zhí)行一個過于陳舊的行業(yè)規(guī)范（1988年3月11日國家環(huán)境保護總局頒布的《電磁輻射防護規(guī)定》），以及法院的“偷換概念”的判決理由。隨著全民法治觀念的加強，人權日益被重視，原告訴訟技巧的提高，如不能防范于未然，勝訴的現(xiàn)狀必難維繼。

對該風險的防范是一個極復雜的問題，限于篇幅，本文強調以下兩點：第一，嚴格遵守國家的各項法律法規(guī)，以及相關行業(yè)規(guī)范，包括前述1988年3月11日國家環(huán)境保護總局頒布的《電磁輻射防護規(guī)定》，該《規(guī)定》在目前還暫時能充當供電單位的“護身符”。第二，建立法律風險預警機制，包括定期查看、收集國內外（尤其是國外）有關電磁輻射污染訴訟的判例、相關安全標準之規(guī)范性文件，據(jù)此作出風險分析，制定有針對性的防范措施。因為同樣的電磁輻射，如果國外視為對人體有害，國內不可能總視之為“安全”的，例如國外安全標準及判例有相反情況的，《電磁輻射防護規(guī)定》并不總能充當“護身符”。隨著科技的進步，以及對個人權利保護的加強，若日后采取更嚴格的標準，則現(xiàn)在并不被視為侵權的行為，將來有可能因“新證據(jù)”的出現(xiàn)而被視為侵權；現(xiàn)在處于規(guī)定“空白”的領域，將來可能被新規(guī)定“填補”，這些新規(guī)定將被視為“因果關系”的“新證據(jù)”，從而產(chǎn)生責任，這種責任追究往往是“溯及”到現(xiàn)在的“排污”行為（電磁污染）。從國外判例和規(guī)定中，能盡早知悉電磁輻射及其訴訟的發(fā)展趨勢。另外，世界衛(wèi)生組織1996年設立了國際EMF計劃，目的在于評估電磁場可能產(chǎn)生的健康危害，超過40個國家和6個國際組織參與此計劃，相關動態(tài)值得注意。

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［1］彭榮才.電磁輻射無根據(jù) 原告損失自承擔［J］.農(nóng)電管理,2011(4）:14-16.

［2］胡建勇.電磁輻射污染損害賠償問題分析［J］.人民司法,2008(12）:26-29.

［3］王重陽.杭州首起“電磁輻射案”引發(fā)的思考［J］.電與社會,2008(12）:9-10.