重慶農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制設(shè)計(jì)研究

馬智利，翟鵬成

(重慶大學(xué) a.建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院;b.公共管理學(xué)院，重慶 400044)

農(nóng)村宅基地是指由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)劃撥給村民，使農(nóng)戶依法享有的無償、無使用年限的對集體所有的土地占有、使用以及自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施的權(quán)利。這種權(quán)利具有主體特定性、產(chǎn)權(quán)無償性、使用無期限性和權(quán)能限制性的基本特點(diǎn)。在原有的農(nóng)村土地制度下，受法律和政策規(guī)定的限制，農(nóng)村宅基地完全成為一種死產(chǎn)。而隨著市場化和城市化的快速推進(jìn)，這種以土地制度為核心的城鄉(xiāng)二元體制已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)勢在必行。

黨的十七屆三中全會《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出:“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)?！鞭r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已經(jīng)在政策層面得到認(rèn)可和支持。近年來，關(guān)于農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的理論研究也取得進(jìn)展，在新形勢下宅基地流轉(zhuǎn)的必要性在學(xué)術(shù)界已經(jīng)取得共識。同時(shí)，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐也在全國各地以不同形式在摸索。成都和重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在宅基地流轉(zhuǎn)方面走在了全國的前列。

宅基地實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)是建立明晰的宅基地確權(quán)制度，包括對宅基地所有權(quán)和使用權(quán)的確定。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)戶擁有宅基地使用權(quán)，對宅基地上的建筑物擁有所有權(quán)。目前，我國農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的主要方式有:轉(zhuǎn)讓、出租、國家征收、置換、入股、繼承和抵押等。隨著理論研究和實(shí)踐的深入，部分學(xué)者和改革先行者紛紛提出要改革現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，為宅基地流轉(zhuǎn)、新農(nóng)村建設(shè)和破除城鄉(xiāng)二元體制減少阻礙;還提出應(yīng)逐步開展農(nóng)村宅基地抵押的理論和實(shí)踐探索。

2011年由中國社科院發(fā)布的《中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展報(bào)告(藍(lán)皮書)》指出要不失時(shí)機(jī)地進(jìn)行城鄉(xiāng)二元體制改革，鼓勵支持各地探索宅基地和農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)和抵押的辦法，保護(hù)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對宅基地和農(nóng)民住宅的應(yīng)有權(quán)益。所以，在農(nóng)村宅基地確權(quán)制度建立和落實(shí)的基礎(chǔ)上，為充分保證農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民致富，促進(jìn)城市化發(fā)展進(jìn)程，農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押勢必成為改革重點(diǎn)。

重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)，其重要任務(wù)之一就是在國家政策支持下，探索在城市化進(jìn)程中利用土地改革來帶動農(nóng)村的發(fā)展，使農(nóng)民從土地的改革中獲得實(shí)質(zhì)性收益。

一、國內(nèi)有關(guān)農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押的研究與實(shí)踐

農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押制度的設(shè)立有其理論基礎(chǔ)［1］。根據(jù)農(nóng)村土地制度變遷的動力機(jī)制模型，①學(xué)者胡元坤在其著作《中國農(nóng)村土地制度變遷的動力機(jī)制》中，以新中國成立以來農(nóng)村土地制度變遷過程為研究對象，構(gòu)建了農(nóng)村土地制度變遷的理論分析框架，建立了農(nóng)村土地制度變遷的動力機(jī)制模型。由于外部交易環(huán)境的變化，出于內(nèi)化外部利潤的需要，各方利益主體努力推動原有制度向新的制度變遷，農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制正是在此理論基礎(chǔ)上的主動構(gòu)建。同時(shí)，國內(nèi)學(xué)者圍繞宅基地確權(quán)證書的抵押從多個角度也進(jìn)行了一系列有益的探索。一方面，部分學(xué)者從宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)的角度分析了宅基地確權(quán)方式［2］、流轉(zhuǎn)的形式、流轉(zhuǎn)各方主體行為［3］，以及法律制度障礙［4］等問題;指出了新的交易環(huán)境下宅基地流轉(zhuǎn)的必要性，而抵押正是作為一種重要的宅基地流轉(zhuǎn)方式被考慮和研究。另一方面，從農(nóng)村農(nóng)地金融的角度，部分學(xué)者分析建立土地銀行［5－6］辦理農(nóng)村各類土地抵押流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的制度構(gòu)想，以實(shí)現(xiàn)完善農(nóng)村金融、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的，而宅基地作為農(nóng)村土地的重要組成部分也被考慮在內(nèi)。但是，目前專門針對農(nóng)村宅基地抵押機(jī)制的研究［7］則尚少，相對于實(shí)踐發(fā)展的需求已顯得明顯滯后。

圍繞宅基地確權(quán)流轉(zhuǎn)，全國各地進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，成都和重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)，一直走在改革的前面。成渝兩地在不改變農(nóng)村宅基地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，對宅基地使用權(quán)進(jìn)行清晰界定，廣泛開展并初步完成了農(nóng)村宅基地的確權(quán)工作，為宅基地的抵押和流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。成渝兩地結(jié)合自身不同特點(diǎn)開始實(shí)踐并完善“地票”②所謂地票，就是將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾，變成符合農(nóng)作物栽種要求的耕地，經(jīng)由土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，由市國土房管部門發(fā)給等量面積建設(shè)用地面積憑證。這個憑證就被稱為“地票”。制度，探索使用權(quán)在不受所有權(quán)干涉下行使相對獨(dú)立完整的收益和處分權(quán)的流轉(zhuǎn)方式。重慶市有關(guān)金融機(jī)構(gòu)也開始開展農(nóng)村農(nóng)房抵押的實(shí)踐，這也只是對宅基地使用權(quán)證抵押所做的初級探索。針對農(nóng)村資金需求和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，現(xiàn)有的實(shí)踐尚未深入觸及。單純的農(nóng)房抵押［8］使宅基地的土地財(cái)政性收益無法真正體現(xiàn)出來。

調(diào)查結(jié)果［9－10］顯示，重慶市 89.3% 的農(nóng)民表示愿意將宅基地用于抵押，并且有89.6%的農(nóng)民希望國家放開農(nóng)村房屋(宅基地)抵押的政策限制。2010年《重慶市政府工作報(bào)告》也指出，要推進(jìn)農(nóng)戶集中居住區(qū)建設(shè)用地、農(nóng)村承包地和林地資產(chǎn)化，開展農(nóng)村土地、林權(quán)等生產(chǎn)要素抵押、質(zhì)押和涉農(nóng)保險(xiǎn)試點(diǎn)。在這樣的背景下，目前的理論和實(shí)踐探索都有待深入。

二、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押的意義及作用

第一，農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押是發(fā)揮宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益［11］，解決農(nóng)村發(fā)展中資金缺乏問題的內(nèi)在要求。一方面，廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)需要大量的資金支持，單純的財(cái)政投入不足以支持農(nóng)戶及基層經(jīng)濟(jì)組織在新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展過程中對資金的需求。另一方面，“兩翼”地區(qū)農(nóng)民增收困難，無論是擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，還是外出務(wù)工，農(nóng)民都缺乏必要的資金支持。宅基地作為農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，通過確權(quán)證書的抵押貸款能夠給農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收提供必要的資金支持。

第二，農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押是擴(kuò)大農(nóng)村抵押擔(dān)保物［12］范圍，完善農(nóng)村金融體系的內(nèi)在要求?，F(xiàn)階段我國建立的是以國家農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為領(lǐng)導(dǎo)，以集體所有制的信用合作社為主體的勞動群眾之間相互借貸及以其他形式為補(bǔ)充的多種金融形式并存的農(nóng)村金融體系。雖然2006年我國調(diào)整和放寬了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，但是由于抵押擔(dān)保物的缺乏，農(nóng)村信貸依然存在著金額小、期限短等缺陷，無法真正適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

第三，農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押是破除城鄉(xiāng)二元體制，深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的需要。要打破城鄉(xiāng)二元體制，就必須確立和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，讓農(nóng)民和城市居民一樣能夠充分實(shí)現(xiàn)其土地權(quán)益。重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗(yàn)區(qū)，雖然已經(jīng)開始探索農(nóng)房抵押的實(shí)踐，但此舉依然沒有觸及城鄉(xiāng)二元體制的核心，農(nóng)民依然無法享受應(yīng)有的土地收益。

三、農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制設(shè)計(jì)

在理論分析和調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合重慶市現(xiàn)狀，從主體機(jī)制、價(jià)值評估機(jī)制、抵押行為機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制四個方面來構(gòu)建重慶市農(nóng)村宅基地確權(quán)證書的抵押機(jī)制。

(一)主體機(jī)制

通過明確抵押各方主體角色及行為，形成由核心主體和輔助主體共同構(gòu)成的農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押主體機(jī)制。農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押核心主體由農(nóng)戶、村集體經(jīng)濟(jì)組織和銀行組成，輔助主體則包括第三方價(jià)值評估機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心。

農(nóng)戶憑借對宅基地使用權(quán)的占有，依托宅基地確權(quán)證書可以成為抵押人。根據(jù)“房地合一”的原則，農(nóng)戶實(shí)際上抵押的是宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)價(jià)值。銀行通過審核有價(jià)權(quán)證并依此辦理和發(fā)放抵押貸款，從而成為抵押權(quán)人。村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有者，一方面可以享受土地所有權(quán)占有帶來的紅利，另一方面也需要對抵押人資格進(jìn)行審核并提供擔(dān)保。同時(shí)，在廣大農(nóng)村地區(qū)需要建立和發(fā)展專門針對農(nóng)村宅基地和農(nóng)房的第三方專業(yè)的價(jià)值評估機(jī)構(gòu)，而且在業(yè)務(wù)開展初期政府應(yīng)給予一定的扶持和補(bǔ)貼。保險(xiǎn)公司作為金融風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)者的角色也要引入抵押機(jī)制，并根據(jù)抵押物價(jià)值收取保險(xiǎn)費(fèi)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。最后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心則要在抵押過程中做好宅基地流轉(zhuǎn)登記和備案的工作。

在宅基地確權(quán)證書抵押的初級階段，抵押機(jī)制設(shè)計(jì)中抵押權(quán)人被嚴(yán)格限定為銀行，抵押形式也被限定為抵押貸款模式。這種機(jī)制設(shè)計(jì)既是出于社會風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮，也是符合我國宅基地流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)村金融的初衷的。

(二)宅基地價(jià)值評估機(jī)制

常用的土地使用權(quán)價(jià)值評估方法［13］主要有市場比較法、成本估價(jià)法、收益還原法、假設(shè)開發(fā)法等。市場比較法利用交易替代原理，通過對類似交易土地進(jìn)行價(jià)格修正，形成目標(biāo)土地的估價(jià)，一般適用于熟地地價(jià)評估。成本估價(jià)法是指對目標(biāo)交易土地的各項(xiàng)發(fā)生成本進(jìn)行評估加總，一般適用于生地開發(fā)。假設(shè)開發(fā)法是對交易土地進(jìn)行預(yù)期開發(fā)的收益進(jìn)行價(jià)值還原，和收益還原法原理相近，二者一般適用范圍較廣。結(jié)合重慶市實(shí)際情況，可以利用市場比較法和假設(shè)開發(fā)法對農(nóng)村宅基地進(jìn)行價(jià)值評估，而且在城市近郊農(nóng)村和偏遠(yuǎn)山區(qū)宅基地價(jià)值評估應(yīng)采用不同的評估方法。

城市近郊農(nóng)村是指位于城市行政區(qū)內(nèi)、城市中心區(qū)以外的農(nóng)村地區(qū)，其本身具有獨(dú)特的雙重屬性。該區(qū)域宅基地價(jià)值評估可以近似地看作是熟地地價(jià)評估，市場上容易找到與估價(jià)對象類似的土地交易價(jià)格，簡單地可以采用政府征地補(bǔ)償價(jià)格作為參考價(jià)格。根據(jù)市場比較法，目標(biāo)宅基地評估價(jià)格可以采用以下公式得出。

目標(biāo)宅基地估價(jià)=可比實(shí)例征地補(bǔ)償價(jià)格×交易情況修正系數(shù)×交易日期修正系數(shù)×宅基地狀況修正基數(shù)=可比實(shí)例征地補(bǔ)償價(jià)格×

對上述公式進(jìn)行簡化得到:

其中E代表目標(biāo)宅基地估價(jià)，P代表可比實(shí)例征地補(bǔ)償價(jià)格，α代表交易情況修正系數(shù)，β代表交易日期修正系數(shù)，γ代表宅基地狀況修正系數(shù)。

偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村由于既沒有政府征地補(bǔ)償價(jià)格參考，又沒有相應(yīng)的市場交易價(jià)格基礎(chǔ)，所以其宅基地價(jià)值評估可以看作是生地地價(jià)評估。成本逼近法適用于生地地價(jià)評估，但是由于宅基地?zé)o償劃撥的性質(zhì)，該方法并不適用于偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村宅基地價(jià)值評估。結(jié)合重慶市地票制度，從農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的角度考慮，可以將假設(shè)開發(fā)法拓展使用對宅基地進(jìn)行估價(jià)。具體來看，在對偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村宅基地進(jìn)行價(jià)值評估時(shí)，可以參照當(dāng)期重慶市地票市場交易價(jià)格，即假設(shè)目標(biāo)宅基地參與地票市場交易，以假設(shè)交易價(jià)格的一定比例作為評估價(jià)值。

目標(biāo)宅基地估價(jià)=當(dāng)期地票市場單位面積交易價(jià)格×目標(biāo)宅基地總面積－地票交易費(fèi)用－基他利益主體收益

假設(shè)農(nóng)戶在一項(xiàng)地票交易中的收益比率為γ，即γ為在扣除地票交易費(fèi)用和其他利益主體收益之后，地票交易總價(jià)值中農(nóng)戶收益所占的比例，那么可以對上述公式進(jìn)行簡化，從而方便實(shí)際估價(jià)操作:

其中E代表目標(biāo)宅基地估價(jià)，P代表當(dāng)期地票市場單位面積交易價(jià)格，S代表目標(biāo)宅基地總面積，γ代表農(nóng)戶收益比例。

在實(shí)際估價(jià)過程中，除了要保證第三方價(jià)值評估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立公正，還需要建立和完善評估價(jià)格登記和公示制度。另外需要注意的是，該評估機(jī)制只涉及宅基地價(jià)值評估，根據(jù)“房地合一”的原則，宅基地抵押應(yīng)包括宅基地及其附屬房屋價(jià)值總和。

(三)宅基地抵押行為機(jī)制

從以下三個層次對重慶農(nóng)村宅基地抵押行為進(jìn)行機(jī)制設(shè)計(jì)［14］(圖1)。

圖1 宅基地確權(quán)證書抵押貸款流程

一是農(nóng)戶抵押準(zhǔn)備工作。農(nóng)戶準(zhǔn)備宅基地確權(quán)證書、①宅基地確權(quán)證書是指根據(jù)統(tǒng)一登記、統(tǒng)一丈量、統(tǒng)一核實(shí)審查的原則，由區(qū)縣人民政府統(tǒng)一頒發(fā)的對宅基地使用者和房屋所有者的姓名、宅基地面積和房屋的樓層、房屋修建時(shí)間、宅基地以及房屋的位置以及界址進(jìn)行明確規(guī)定的文件證書。、房屋所有權(quán)證書、戶籍證書，以及宅基地評估與抵押申請書等材料，交由村委會進(jìn)行資格審核并以村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義出具申請人資格評定書。村委會根據(jù)申請人與集體經(jīng)濟(jì)組織利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，做好抵押申請人的資格審查。農(nóng)戶在提交的抵押申請書中應(yīng)該對自己的經(jīng)濟(jì)狀況、信用狀況，以及抵押貸款的用途和使用規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)說明。接下來，集體經(jīng)濟(jì)組織牽頭，由專業(yè)宅基地價(jià)值評估機(jī)構(gòu)對宅基地進(jìn)行考察估價(jià)，搜集相應(yīng)材料并出具價(jià)值評估報(bào)告。

二是農(nóng)戶選擇貸款還款方式，并與銀行簽訂抵押貸款合同。銀行制定一套詳細(xì)的農(nóng)村宅基地抵押貸款細(xì)則，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)戶貸款特點(diǎn)進(jìn)行適當(dāng)創(chuàng)新，在貸款期限、貸款額度、貸款利率和貸款還款方式上合理設(shè)置，從而方便有效回收貸款，提高還貸積極性。在貸款期限上，為適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長的需要分別設(shè)置1年以內(nèi)為短期，1～5年為中期，5～15年乃至更長為長期的3種貸款方式。參考國有用地抵押貸款標(biāo)準(zhǔn)，貸款額度可以設(shè)置為65%～70%的貸價(jià)比。銀行宅基地抵押貸款實(shí)行固定利率制，即在還貸期內(nèi)利率保持穩(wěn)定不變。但是在初始利率制定時(shí)，應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶的信用記錄、貸款方式、資產(chǎn)負(fù)債情況、平均存款情況以及社員入股情況等進(jìn)行適當(dāng)浮動，并保證初始利率低于同期工業(yè)企業(yè)貸款利率。

另外，根據(jù)貸款還款方式的不同，銀行可以提供不同的貸款類型以適應(yīng)農(nóng)戶貸款需要。具體的還款方式包括以下4種:①到期本息一次付清;②分期償還利息，到期償還本金;③等額本息還款方式;④ 等額增加每期償還本息，到期還完。同時(shí)，銀行應(yīng)承擔(dān)起指導(dǎo)農(nóng)戶合理選擇適合自己項(xiàng)目的貸款類型的責(zé)任，并與農(nóng)戶簽訂抵押貸款合同。貸款資金按10%的比例轉(zhuǎn)入集體經(jīng)濟(jì)組織的專項(xiàng)賬戶，作為所有權(quán)分紅以及農(nóng)戶資格擔(dān)保，并對其用途做嚴(yán)格規(guī)定;另按10%的比例轉(zhuǎn)入保險(xiǎn)公司的賬戶，納入貸款清償保險(xiǎn)，在農(nóng)戶最終無力償還貸款時(shí)，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)相應(yīng)比例的還款責(zé)任。

三是在貸款關(guān)系確立后，雙方按照合同規(guī)定履約。銀行需要監(jiān)督貸款資金的使用情況。在農(nóng)戶無法按照合同規(guī)定按期還款時(shí)，銀行可以在照常計(jì)息的前提下給與農(nóng)戶一定的時(shí)間寬限。如果農(nóng)戶最終依然無法償清本息，則按合同規(guī)定由集體經(jīng)濟(jì)組織和保險(xiǎn)公司共同承擔(dān)貸款清償責(zé)任。在這種情況下，宅基地所有權(quán)依然歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，房屋及宅基地使用權(quán)則歸保險(xiǎn)公司資產(chǎn)管理中心。這些都需要到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心完成登記。失地農(nóng)戶可以選擇租用房屋并定期繳納租金或者尋求其他住處。

(四)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

宅基地確權(quán)證書的抵押需要考慮金融風(fēng)險(xiǎn)［15］和社會風(fēng)險(xiǎn)兩個方面。我們在宅基地抵押機(jī)制的設(shè)計(jì)中考慮到了對這兩種風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避。

在農(nóng)戶無法償還抵押貸款本息的時(shí)候，由集體經(jīng)濟(jì)組織和保險(xiǎn)公司承擔(dān)貸款本息的償還，同時(shí)宅基地使用權(quán)屬發(fā)生轉(zhuǎn)移。在處理這類問題時(shí)，一方面要完善對集體經(jīng)濟(jì)組織專項(xiàng)資金賬戶的監(jiān)督，另一方面在制度運(yùn)行初期，政府需要對基層經(jīng)濟(jì)組織以及保險(xiǎn)公司相關(guān)業(yè)務(wù)予以財(cái)政及政策扶持，從而規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。

社會風(fēng)險(xiǎn)又包括兩個部分，一是農(nóng)村因農(nóng)戶失去土地居無定所而帶來的不穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，另一個是土地兼并集中的風(fēng)險(xiǎn)［16］。制度設(shè)計(jì)中，允許農(nóng)戶在無力償還本息、失去土地房屋之后繼續(xù)租用原有房屋，并且對宅基地使用權(quán)及房屋在規(guī)定時(shí)間內(nèi)享有優(yōu)先贖回的權(quán)利，從而避免失地農(nóng)民居無定所帶來的不穩(wěn)定。同時(shí)，堅(jiān)持和完善土地流轉(zhuǎn)登記備案工作，避免土地過分集中和非正常流轉(zhuǎn)。

四、政策建議

為保證重慶市農(nóng)村宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制在實(shí)施過程中不斷發(fā)展與完善，還需要從法律、制度和政策等層面進(jìn)行相關(guān)的配套設(shè)計(jì)。首先，堅(jiān)持法律先行，從法律層面保證宅基地使用權(quán)抵押的可行性，對宅基地抵押貸款中各方行為主體的行為進(jìn)行規(guī)范。其次，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)保障性住房建設(shè)，進(jìn)一步完善農(nóng)民進(jìn)城住房保障制度設(shè)計(jì)，以及農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)登記備案制度。最后，宅基地確權(quán)證書抵押機(jī)制作為一項(xiàng)新制度，需要政府從政策層面上對相關(guān)利益主體，包括集體經(jīng)濟(jì)組織和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)加以扶持。只要落實(shí)這些措施，就能實(shí)現(xiàn)促進(jìn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，改善農(nóng)村金融環(huán)境，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。

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