泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機(jī)制研究

李璐璐，肖 祥

(桂林理工大學(xué)，廣西桂林 541004)

實(shí)現(xiàn)泛北部灣區(qū)域合作是我國(guó)適應(yīng)全球化發(fā)展的一個(gè)重要舉措。目前，泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作已經(jīng)納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。然而，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開生態(tài)環(huán)境的支撐，生態(tài)文明倡導(dǎo)可持續(xù)的發(fā)展方式，因此，在積極推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展過程中，區(qū)域生態(tài)文明的共建共享越來越引起人們的關(guān)注。為防止區(qū)域生態(tài)文明共享的過程中滋生各種機(jī)會(huì)主義，保障區(qū)域生態(tài)文明共享的健康發(fā)展，需要建立必要的行為監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范各方的權(quán)利與義務(wù)，約束各方的行為，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)文明共享的良性發(fā)展。為此，探討構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機(jī)制具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)涵

生態(tài)文明是指人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和;是指人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文化倫理形態(tài)。區(qū)域生態(tài)文明共享就是區(qū)域發(fā)展過程中以合理、公平、持續(xù)、和諧為基本價(jià)值理念，以資源共享、責(zé)任共擔(dān)、發(fā)展共贏為基本方式的生態(tài)文明建設(shè)模式。[1]生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為全世界、全人類的共識(shí)，在此背景下，生態(tài)文明共享成為區(qū)域合作的一個(gè)重要議題。泛北部灣區(qū)域的概念是在構(gòu)建中國(guó)-東盟地區(qū)“一軸兩翼”合作格局的基礎(chǔ)上提出的。在地理范圍上，泛北部灣地區(qū)包括中國(guó)(廣西、廣東、海南3省)、越南、馬來西亞、新加坡、印度尼西亞、菲律賓、文萊等東盟國(guó)家。[2]在全球化進(jìn)程不斷加快的今天，加強(qiáng)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)生態(tài)文明共享是加強(qiáng)中國(guó)與東盟各國(guó)合作的重要任務(wù)。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享離不開必要的行為監(jiān)督機(jī)制以規(guī)范各方的權(quán)利與義務(wù)，約束合作各方的行為。所謂區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機(jī)制，是指為實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)文明共享而建立的行為監(jiān)督系統(tǒng)的組成及運(yùn)行機(jī)理。它包括三方面的內(nèi)容:一是行為監(jiān)督管理組織，如設(shè)立獨(dú)立的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明的監(jiān)督管理工作，處理區(qū)域共享中的矛盾和沖突;二是指導(dǎo)行為監(jiān)督的方針、政策，明確各方應(yīng)遵守的基本準(zhǔn)則及所承擔(dān)的責(zé)任，為生態(tài)文明共享的監(jiān)督管理提供政策依據(jù);三是實(shí)施行為監(jiān)督的方式和手段，如經(jīng)濟(jì)、法律手段等，以便綜合運(yùn)用各種有效措施實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

二、構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制的重要性

(一)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明現(xiàn)狀的客觀要求

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資源和環(huán)境同社會(huì)發(fā)展的矛盾日益突出，泛北部灣區(qū)域在共享經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展成果的同時(shí)，也面臨著生態(tài)環(huán)境日益惡化的危險(xiǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，我國(guó)北部灣地區(qū)在毀林開荒的同時(shí)砍伐大量的森林換取外匯，以犧牲自然資源為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，造成了我國(guó)森林面積銳減。由于森林資源受到破壞，相應(yīng)水資源和土地資源流失嚴(yán)重，造成自然災(zāi)害頻發(fā)，生態(tài)環(huán)境每況愈下。同時(shí)，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、工業(yè)化和城市化水平不斷提高，造成了大氣污染、垃圾成災(zāi)等問題，生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。環(huán)境污染引發(fā)的問題已經(jīng)越來越引起社會(huì)重視，面對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境，需要各國(guó)政府共同努力，不單要依靠強(qiáng)制性行政手段，還必須建立生態(tài)文明監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策的落實(shí)。

(二)貫徹生態(tài)保護(hù)法規(guī)、落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任的現(xiàn)實(shí)需要

實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)文明共享已是必然趨勢(shì)，然而如何規(guī)避生態(tài)文明共享過程中地方保護(hù)主義和機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)成為各國(guó)必須面對(duì)的課題。為實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明，各國(guó)都制訂了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)，然而針對(duì)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的立法還未完善，同時(shí)，政策法規(guī)的落實(shí)和執(zhí)行則需要監(jiān)督機(jī)構(gòu)的約束。目前，還沒有建立獨(dú)立的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機(jī)構(gòu)。立法的缺失和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺位會(huì)使得個(gè)別國(guó)家忽視生態(tài)文明共享，不履行生態(tài)保護(hù)責(zé)任，容易造成地方保護(hù)主義和機(jī)會(huì)主義抬頭。建立獨(dú)立的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有利于對(duì)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享工作實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明共享順利發(fā)展。

(三)促進(jìn)泛北部灣區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境做支撐，“自然界一方面在這樣的意義上給勞動(dòng)提供生活資料，即沒有勞動(dòng)加工的對(duì)象，勞動(dòng)就不能存在，另一方面，也在更狹隘的意義上提供生活資料，即維持工人本身的肉體生存的手段。”[3]生態(tài)資源和能源為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供外在保障。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有利于本地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)。隨著泛北部灣區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的展開，各國(guó)的比較優(yōu)勢(shì)和互補(bǔ)效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，在“綠色泛北”、“生態(tài)泛北”目標(biāo)的指導(dǎo)下，南海豐富的資源得以更加有效地開發(fā)和利用。加強(qiáng)對(duì)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督有助于“泛北”區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明的雙贏。

三、泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

建立完善的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制，可以加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)威性和規(guī)范性，促進(jìn)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享模式的實(shí)現(xiàn)。針對(duì)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享現(xiàn)狀，合作各方要轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)，從以下幾方面努力構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制。

(一)成立獨(dú)立的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)

1.設(shè)立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

構(gòu)建泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制，首先要成立獨(dú)立的、高權(quán)威性的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，如“泛北部灣生態(tài)監(jiān)管委員會(huì)”，以行使生態(tài)文明共享監(jiān)督管理權(quán)。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)實(shí)行垂直管理，從而有效地破除地方保護(hù)主義。該機(jī)構(gòu)主要由各國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)人組成，實(shí)行最高負(fù)責(zé)人問責(zé)制，并成立完善的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)泛北部灣區(qū)域的污染防治和資源的保護(hù)行使監(jiān)督管理權(quán)，代表泛北部灣區(qū)域行使歸口管理、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等職能。在設(shè)立獨(dú)立的生態(tài)文明共享監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，要豐富機(jī)構(gòu)內(nèi)部建設(shè)，下設(shè)污染治理、資源保護(hù)、政策宣傳等部門等。

2.加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)是落實(shí)生態(tài)文明共享的基石，一支過硬的監(jiān)管隊(duì)伍是泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享監(jiān)督機(jī)制有效實(shí)施的基礎(chǔ)。首先要加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，設(shè)有生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理員、生態(tài)保護(hù)宣傳員、護(hù)管員等監(jiān)管執(zhí)行人員，負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理的宣傳和日常報(bào)備查處工作;要加強(qiáng)監(jiān)管人員的培訓(xùn)和考核，實(shí)行競(jìng)聘上崗，以提高監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)，造就一支高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、專業(yè)化的監(jiān)督管理隊(duì)伍。其次要加強(qiáng)技術(shù)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理提供技術(shù)保障。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理的前哨，生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理必須依靠生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)。[4]在配備先進(jìn)的科學(xué)儀器的同時(shí)要提高技術(shù)人員的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)能力，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人員的技術(shù)水平，以有效的科學(xué)數(shù)據(jù)為依據(jù)，為生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理提供理論依據(jù)。

(二)制定完善的監(jiān)督管理政策，落實(shí)合作各方的責(zé)任義務(wù)

1.制定規(guī)范性文件。

規(guī)范性的方針、政策和必要的制度框架是監(jiān)督管理機(jī)制存在的前提和基礎(chǔ)。我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中形成了“預(yù)防為主”、“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”、“強(qiáng)化環(huán)境管理”等三大政策法規(guī)體系和“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”等八項(xiàng)管理制度[4]，這些可以作為泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建制度制定的依據(jù)。因此，要抓緊制定促進(jìn)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享機(jī)制構(gòu)建的法規(guī)、規(guī)章和政策，確立監(jiān)管部門的地位、機(jī)構(gòu)組成、管理職能以及監(jiān)管程序等，從而明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，從而做到有法可依，規(guī)避保護(hù)主義和機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)。

2.嚴(yán)格執(zhí)法程序。

嚴(yán)格的執(zhí)法程序和工作程序是保證監(jiān)管工作科學(xué)化、規(guī)范化的有效措施。在實(shí)際工作中，主要建立環(huán)境保護(hù)補(bǔ)助資金管理和使用程序、污染源及污染防治設(shè)施監(jiān)理工作程序、限期治理程序、排污收費(fèi)程序、現(xiàn)場(chǎng)處罰程序、環(huán)境污染與破壞事故調(diào)查和處理程序、環(huán)境監(jiān)理稽查工作程序等。在實(shí)際的工作中應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)工作程序，狠抓落實(shí)，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

3.明確合作各方所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

奧爾森的“集體行動(dòng)”理論認(rèn)為，公共物品的產(chǎn)生要靠強(qiáng)制性或選擇性的方式，即要么強(qiáng)制執(zhí)行，要么以獎(jiǎng)懲機(jī)制來使外部性內(nèi)化。[5]因此，為減少泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享實(shí)現(xiàn)過程中的機(jī)會(huì)主義傾向，一方面要靠嚴(yán)格的法律制度和執(zhí)法程序來規(guī)范各方的責(zé)任義務(wù)，約束合作各方的行為;另一方面要建立起相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)富有社會(huì)責(zé)任感、主動(dòng)肩負(fù)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享責(zé)任的企業(yè)或個(gè)人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，給予減免稅等優(yōu)惠政策。同時(shí)，努力營(yíng)造誠(chéng)信、信賴的社會(huì)氛圍，形成隱形激勵(lì)，從而減少集團(tuán)成員“搭便車”等機(jī)會(huì)主義傾向。

(三)綜合運(yùn)用多種方式手段，將監(jiān)督管理落到實(shí)處

1.合理運(yùn)用法律手段。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)有力的法律保障。目前，有關(guān)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督的法律還不健全，仍需不斷完善和深化。應(yīng)當(dāng)盡快制定一部綜合性的泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)督管理體制立法，盡快將泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的監(jiān)督工作納入法制軌道，做到有章可循、有法可依，運(yùn)用法律武器保護(hù)泛北部灣區(qū)域的生態(tài)文明。

2.綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段。

在法制不完善的情況下，應(yīng)綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，加強(qiáng)財(cái)政對(duì)生態(tài)文明共享工作的監(jiān)督。所謂經(jīng)濟(jì)手段，就是指國(guó)家根據(jù)價(jià)值規(guī)律，利用價(jià)格、稅收、信貸等經(jīng)濟(jì)杠桿，調(diào)節(jié)和影響企業(yè)在生產(chǎn)開發(fā)中保護(hù)環(huán)境和消除污染的行為。[6]一方面要根據(jù)相關(guān)法規(guī)強(qiáng)化排污收費(fèi)工作，適時(shí)適當(dāng)提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，保證?？顚Ｓ茫瑴p少工業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞;另一方面要增加財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的投入，加強(qiáng)技術(shù)保障，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等措施鼓勵(lì)各種節(jié)能減排活動(dòng)，促進(jìn)企業(yè)自覺保護(hù)環(huán)境。

3.強(qiáng)化運(yùn)用行政手段。

泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的實(shí)現(xiàn)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)各部門的協(xié)調(diào)配合，因此政府部門應(yīng)充分發(fā)揮自身的監(jiān)督、協(xié)調(diào)職能，運(yùn)用行政手段促進(jìn)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享監(jiān)督機(jī)制的科學(xué)有效運(yùn)行。政府部門對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮著統(tǒng)一監(jiān)督管理作用，著眼于研究發(fā)展戰(zhàn)略，擬定環(huán)境規(guī)劃，協(xié)調(diào)政府與企事業(yè)單位的關(guān)系，促進(jìn)各國(guó)政府間的交流與合作。加大政府對(duì)環(huán)境的監(jiān)督管理力度，是促進(jìn)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享監(jiān)督機(jī)制科學(xué)有效運(yùn)行的關(guān)鍵。

(四)加強(qiáng)公眾參與，實(shí)行公眾監(jiān)督

1.調(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。

生態(tài)文明關(guān)系到人類的生存和發(fā)展，與人們的生活息息相關(guān)，對(duì)生態(tài)文明的保護(hù)需要公眾的參與，以調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的力量對(duì)政府和社會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，督促各機(jī)構(gòu)依法行政，促進(jìn)環(huán)境問題的解決。如可以對(duì)檢舉、舉報(bào)破壞生態(tài)環(huán)境不法行為的單位或個(gè)人提供物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以充分調(diào)動(dòng)公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性;同時(shí)對(duì)促進(jìn)生態(tài)文明共享的實(shí)施提出寶貴意見和建議的單位或個(gè)人提供獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)公眾為泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享建言獻(xiàn)策。

2.完善公眾監(jiān)督組織。

民間生態(tài)環(huán)境保護(hù)組織可以作為泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享行為監(jiān)督機(jī)制建設(shè)的有力補(bǔ)充，在公眾監(jiān)督過程中起到主導(dǎo)作用。完善公眾監(jiān)督組織，一要健全組織結(jié)構(gòu)，如權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等，逐級(jí)明確監(jiān)管責(zé)任，增強(qiáng)各級(jí)人員的責(zé)任感;二要強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)有力的民間組織監(jiān)管隊(duì)伍是落實(shí)公眾監(jiān)督的重要基礎(chǔ)，要加大對(duì)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)管員的培訓(xùn)力度，努力實(shí)現(xiàn)民間組織監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋;三是健全組織內(nèi)部制度，要以有關(guān)法律為依據(jù)，結(jié)合泛北部灣區(qū)域的工作實(shí)際，細(xì)化民間組織監(jiān)管的具體工作制度，為民間組織監(jiān)督管理系統(tǒng)的正常運(yùn)行提供有效保證。

3.暢通公眾監(jiān)督渠道。

首先，泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)督管理委員會(huì)應(yīng)下設(shè)群眾來信來訪部門，現(xiàn)場(chǎng)為公眾解疑釋惑，解決監(jiān)督管理過程中的信息不對(duì)稱問題，同時(shí)對(duì)公眾所反映的問題積極做出回應(yīng);其次，開通24小時(shí)熱線電話，鼓勵(lì)公眾舉報(bào)、控告違反破壞生態(tài)文明的不法行為，鼓勵(lì)檢舉、揭發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)工作人員的違紀(jì)、違法及失職行為，做到實(shí)時(shí)監(jiān)控;最后，要利用好網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的重要作用，建立起上下聯(lián)動(dòng)，群策群力的互動(dòng)機(jī)制。最關(guān)鍵的是泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明監(jiān)督管理委員會(huì)在接到舉報(bào)后要積極做出反應(yīng)，第一時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)檢查和調(diào)查取證，對(duì)公眾監(jiān)督做出有力回應(yīng)，給不法分子以嚴(yán)厲打擊，促進(jìn)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的參與者和建設(shè)者嚴(yán)于律己，自我約束。

總之，研究泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的行為監(jiān)督機(jī)制的目的在于平衡區(qū)域間的利益，保障區(qū)域內(nèi)各方的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益、經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的統(tǒng)一，以促進(jìn)泛北部灣區(qū)域生態(tài)文明共享的良性發(fā)展。

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