“省管縣”財政改革現(xiàn)狀分析

朱軒瑤，何旭東

（1.東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030；2.徐州工程學(xué)院 管理學(xué)院，江蘇 徐州 221111）

1 引言

近年來，隨著市場經(jīng)濟的深入研究，地方財政與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展遭到了制約，為了破解地方財政和經(jīng)濟發(fā)展的困局，2000年3月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點通知》，決定在各地農(nóng)村進(jìn)行改革，壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)人員，減少運營成本。2005年6月，溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上指出：“要改革縣鄉(xiāng)財政管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)“省管縣”的改革試點”。2009年中央一號文件明確指出，推進(jìn)省直管縣財政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴權(quán)強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直管縣的體制。

2 “省管縣”財政體制改革的理論研究

2.1 “省管縣”的概念

一般而言，“省管縣”有兩層含義：一是政府管理體制上的“省管縣”，由高層地方政府（包括省級政府、自治區(qū)政府、直轄市政府）直接管轄一定數(shù)量的基層地方政府的一種管理體制，從目前的“?。校h”三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆。校h）”二級體制；另一個是指從財政體系著手，對于財政支出，市級政府不再承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任，并且縣級政府提高新配套資金的配套比例；對于稅收返還、政府的轉(zhuǎn)移性支付、資金的調(diào)度和撥付、財政預(yù)算和統(tǒng)計報表等事項，由省級政府與縣級政府直接辦理，提高縣域經(jīng)濟的發(fā)展活力[1]。

2.2 “省管縣”體制改革的必然性

“省管縣”財政改革是從財政體系入手，目的在于減少管理層級，提高縣域經(jīng)濟發(fā)展活力?！翱h域經(jīng)濟”這個概念首次寫進(jìn)黨的重要文獻(xiàn)是在黨的十六大報告中?？h域經(jīng)濟是我國國民經(jīng)濟的重要組成部分，處于政權(quán)的基礎(chǔ)層面，是聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的重要結(jié)合部位。從“市管縣”體制的弊端和縣域經(jīng)濟的重要地位的綜合分析發(fā)現(xiàn)，我國財政體制改革從“省管縣”入手，是合理、科學(xué)、可行的。

從國際視角來看，20世紀(jì)以來，國際上行政區(qū)劃總的發(fā)展趨勢是層級不斷減少，基層政區(qū)規(guī)模日益擴大。與20世紀(jì)90年代相比，世界上無行政區(qū)劃分和實行一級制、二級制的國家所占比重分別由4.8%、14.9%、39.9%上升為6.0%、24.4%、42.4%，采用三級制和多級制的國家所占比例也有所下降。由此可見，我國推行“省管縣”體制改革，減少管理層級，擴大縣域職權(quán)是符合國際潮流的。

2.3 “省管縣”體制改革可分三步走 從財政的改革到行政的改革

國家行政學(xué)院經(jīng)濟部教授張占斌提出改革可分三步走：第一步是目前各省的強縣擴權(quán)的改革試點，即省主要對試點縣的財政進(jìn)行直管，直管主要干部，并適當(dāng)下放經(jīng)濟管理權(quán)，但仍然維持市對縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二步應(yīng)當(dāng)是市縣分治，相互不再是上下級關(guān)系，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三步就是市的改革，擴大市區(qū)范圍，合理調(diào)整和精簡機構(gòu)和行政人員。就全國而言，改革的類型可能有三種：一是在區(qū)域經(jīng)濟中心和積極構(gòu)建區(qū)域經(jīng)濟中心的發(fā)達(dá)地區(qū)，可重點加大推進(jìn)“撤縣建區(qū)”的力度，為市區(qū)發(fā)展留下空間。二是在西部面積比較大的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如青海、新疆、西藏等省區(qū)，在區(qū)劃沒有調(diào)整的情況下，仍維持目前的行政格局，同時可向縣級單位下放一些權(quán)力。三是在除上述兩種情況外的大部分區(qū)域特別是經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的區(qū)域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時實行省直管縣。

3 我國“省管縣”財政改革現(xiàn)狀

3.1 “省管縣”財政改革類型

2002年，浙江省實行“擴權(quán)強縣”，將市（地）一級的經(jīng)濟管理權(quán)限下放到縣；2003年，又采取按稅種和按比例分成的方式，明確劃分省與市、縣的財政收入。浙江省的縣域經(jīng)濟發(fā)達(dá)，占到全省GDP總量的80%。浙江省的“省管縣”財政改革為浙江成為全國百強縣最多的省份產(chǎn)生了積極的作用。

浙江省的成功經(jīng)驗得到了中央的回應(yīng)和肯定，“十一五”規(guī)劃中明確指出，理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可以實行“省管縣”的管理體制。截至目前，全國共有22個地區(qū)實行這項改革，包括18個省以及4個直轄市。基于這22個地區(qū)改革經(jīng)驗，我國“省管縣”的財政管理體制具體分為以下4種類型：一是以北京、天津、重慶、上海以及海南省為代表的行政管理型，這些地區(qū)是省直接管理縣，沒有地級市這一環(huán)節(jié)；二是以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面實行省對縣直接財政管理；三是以山西、遼寧、河南等省為代表的補助資金管理型，主要是對轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度等進(jìn)行管理；最后是山東、廣西實行的省市共管型，省級在分配轉(zhuǎn)移支付上，直接核定到縣，但在分配和資金調(diào)度時仍是三級管理模式，即“?。校h”。

3.2 改革的初步成效

22個地區(qū)的省直管縣財政管理體制改革進(jìn)展較為順利，省直管縣體制的正面效應(yīng)顯現(xiàn)出來。通過對江蘇、吉林、河南、上海等體制改革地區(qū)的的調(diào)查，實施效果主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）縣級財政困難普遍緩解，縣級財政收支快速增長，出現(xiàn)了財政提供均等化、公共服務(wù)的能力提高。從調(diào)查地區(qū)2003～2008年度財政總收支等相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2007年改革后，調(diào)查區(qū)各項財政收支指標(biāo)的年均增長率呈現(xiàn)兩位數(shù)的高速增長，欠發(fā)達(dá)縣的財政收入增幅尤為明顯[2]。主要原因在于：一方面，改革促進(jìn)了縣域經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，財政制度有利于縣級財政。而財政困難縣，這兩方面的積極影響由于基礎(chǔ)差而顯得突出。

（2）財政資金運轉(zhuǎn)效率提高，縣級政府理財能力增強。實行省直管縣財政體制后，中央和省對各縣的補助資金由省直接撥付到縣，縮短了時間，減少了市級環(huán)節(jié)，資金運轉(zhuǎn)更加快捷及時，便于縣級財政部門及時根據(jù)庫存資金，測量安排各類支出?？h級政府和市級政府享有同等權(quán)限，可以自主決定過去需要由市級政府批準(zhǔn)的項目，實現(xiàn)了“指標(biāo)下達(dá)快，資金調(diào)度快，項目申報快”，進(jìn)一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟的活力。

（3）“省直管縣”財政改革也促進(jìn)了市（地）增強自身的發(fā)展內(nèi)力，而不是依賴對所屬各縣的財力的占用。實證分析證明，改革后，市（地）人均公共服務(wù)的支出水平主要與市區(qū)的人均收入的提高、省管縣財政改革有關(guān)。這說明省直管縣既有利于縣的經(jīng)濟發(fā)展，也有利于市的經(jīng)濟與財政的發(fā)展。

（4）省級直接調(diào)控能力增強。改革后，由于加大了縣級財政稅收分享比例，同時省財政直接結(jié)算到縣，避免了市級扣留的的可能，有效地緩解了縣級財政困難，特別是省級財政對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移性支付，對實現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有較強地促進(jìn)作用。

4 “省管縣”財政體制改革進(jìn)程中的阻力

“省管縣”財政改革是整個省直管縣體制改革的重要部分，它和現(xiàn)行的三級行政體制并存，不可避免地產(chǎn)生體制性摩擦，在此進(jìn)程中出現(xiàn)了以下主要問題。

4.1 削弱了市級政府的調(diào)控能力

實行省直管縣財政體制改革后，市級政府財政收入減少，但是仍然承擔(dān)對所轄縣的“民生工程”的財政支持，主要是上級要求市級配套的項目，涉及教育、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、社會保障等方面。這是對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的市級財政的一個嚴(yán)峻考驗，限制了市做大中心城市的能力，制約中心城市的快速發(fā)展，進(jìn)而影響全市經(jīng)濟實力提升。

4.2 市縣間稅收競爭加劇

在改革以前，稅收競爭主要發(fā)生在省市之間，市縣的稅收競爭通過管理而相對弱化、隱形化。改革后，突出了市縣“分灶吃飯”的制度安排，市縣處于“單兵獨占”的境地，由過去的追求區(qū)域利益最大化變成追求市縣個體利益最大化，產(chǎn)業(yè)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的格局被打破，市縣之間稅收競爭明顯化。同時導(dǎo)致市縣之間基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，如果不通過監(jiān)督管理就有可能加劇市場分割和地區(qū)封鎖，危害區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)性。

4.3 省級管理難度加大

“省管縣”財政改革之前，省級的財政管理主要面對幾個或十幾個市（地）。“省管縣”財政改革后，省級部門一下要面對幾十個縣和市，無論是溝通、統(tǒng)計、部署，還是實施、監(jiān)督，都很難到位，客觀上存在著管理制度的空白和盲區(qū)。據(jù)調(diào)查，目前試點省份縣級財政的運作主要靠自覺，省級單位仍習(xí)慣于對部分所轄市管理和部署工作，主要是因為縣級單位數(shù)量多，集中和研究成本高、工作量大。尤其是在一些轄縣大省，如河北?。?72個縣）、四川省（181個縣）、河南省（159個縣），管理矛盾和困難更為突出。隨著改革的深入推進(jìn)，將會有越來越多的縣級財政納入省財政管理，長此以往，省級財政不堪重負(fù)，很容易導(dǎo)致這項改革走樣或者在“市管”和“省管”之間反復(fù)[3]。

4.4 權(quán)利擴大與監(jiān)管脫節(jié)

實行縣級財政省管后，市級的財政管理權(quán)，一部分上移，一部分下放。省級和縣級的財政管理權(quán)擴大。由于管轄范圍的擴大和管理對象的成倍增加，難以實現(xiàn)百無疏漏的管理和監(jiān)督。當(dāng)前我國的政府制度尚不健全，政績的考核指標(biāo)仍然是GDP而不是基本公共服務(wù)績效，這樣的政績考核機制決定了預(yù)算支出不是以納稅人的需求來安排，而是取決于支配資金的權(quán)力者的個人偏好。因此，縣級財政管理權(quán)擴大后，如果相應(yīng)的監(jiān)督措施沒有跟到位，就極易出現(xiàn)形象工程，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)。所以，在政府預(yù)算制度健全之前，設(shè)計相應(yīng)的監(jiān)管體制，有效的監(jiān)督和約束各級政府的行為，并對轉(zhuǎn)移支付、補助資金的投向和使用進(jìn)行監(jiān)管。

5 深入推進(jìn)“省管縣”體制改革的思考

為了進(jìn)一步推進(jìn)“省管縣”財政體制改革的進(jìn)程，基于以上問題，本文提出以下更符合實際、更有針對性的建議。

5.1 加強対市縣的管理與監(jiān)督

在省直管縣財政體制實施后，加快硬件與軟件的配備，以便在短時間內(nèi)提高省與市縣之間的信息、政策、資金等溝通的效率。財政部門要強化專職監(jiān)督機構(gòu)的職能，確保監(jiān)督的相對獨立性。財政監(jiān)督工作要適應(yīng)財政體制改革的客觀需要，逐步形成監(jiān)督與管理并重、日常監(jiān)管與專項監(jiān)督檢查相結(jié)合的財政監(jiān)督格局。積極探索、制定切實可行的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，并采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)，建立靈敏的財政監(jiān)督信息支持系統(tǒng)和監(jiān)督?jīng)Q策輔助系統(tǒng)。

5.2 允許和鼓勵市縣建立合作型財政管理關(guān)系

進(jìn)行“省管縣”改革不應(yīng)將市與縣鄉(xiāng)割裂開來，而是應(yīng)充分尊重市與縣之間的互動關(guān)系，以提高區(qū)域的整體競爭力。實施省管縣財政體制后，并不排斥市縣之間的經(jīng)濟社會之間的業(yè)務(wù)聯(lián)系，由于省財政部門的管理對象成倍增加，不可能對于區(qū)域性的事物管理面面俱到，因此，市縣構(gòu)建合作型經(jīng)濟關(guān)系有利于推進(jìn)區(qū)域間的經(jīng)濟社會事務(wù)合作，發(fā)揮現(xiàn)行“市管縣”的體制優(yōu)勢[4]。

5.3 完善相關(guān)體制配套

省管縣財政體制改革是一個系統(tǒng)工程，如果不同時進(jìn)行相關(guān)體制的配套，可能會出現(xiàn)縣級政府的行為偏差，帶來負(fù)面效應(yīng)。但由于當(dāng)前地方政府承擔(dān)了大量的社會轉(zhuǎn)型期的社會責(zé)任，發(fā)展經(jīng)濟仍是地方政府的第一大要務(wù)，為了約束權(quán)力擴大后的縣級政府投資沖動，更好的把工作中心放到提供區(qū)域公共品上，當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的一個關(guān)鍵是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求落實、完善縣級政府的政績考核和監(jiān)督的指標(biāo)體系。

5.4 逐步推進(jìn)“省管縣”從財政向行政的過度

根據(jù)財政部財預(yù)[2009]78號文件，“省管縣”財政改革的目標(biāo)是在2012年底前，力爭全國除民族自治區(qū)外全面實行省直接管理縣的財政改革。目前，“省管縣”僅限于財政體制，但它是省直管縣行政改革邁出的重要的先導(dǎo)步驟。一旦財政體制改革成功，省直管縣行政體制改革也就具備了順利推進(jìn)的堅實基礎(chǔ)。因此，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能和合理分配各級政府的事權(quán)之外，必須在條件成熟的地方，進(jìn)行“省直管縣”行政體制。給縣級政府充分的經(jīng)濟社會事務(wù)管理權(quán)限，享受與市區(qū)相同的事權(quán)、人權(quán)和財權(quán)，然后總結(jié)經(jīng)驗，逐步擴大范圍，設(shè)計可行的方案，最終完成“省直管縣”從財政向行政的過度。

[1]王德祥，李建軍.“省管縣”財政改革與新農(nóng)村建設(shè)問題研究[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2010.

[2]駱祖春.江蘇省省直管縣財政體制改革成效、問題及對策——來自江蘇省的報告[J].經(jīng)濟體制改革，2010（3）：56～58.

[3]熊文釗，曹旭東.“省直管縣”的冷思考[EB／OL].[2012－05－14].http：／／www.civillaw.com.cn.

[4]周天勇.“省直管縣”是國家重大戰(zhàn)略——兼評＜省直管縣體制改革的實踐創(chuàng)新[EB／OL].[2012－09－11].http：／／www.people.com.cn／GB／32306／143124／147550／9646324.html.